1.2 国内外研究综述

1.2.1 国外研究现状

1.2.1.1 对分权理论的研究

所谓财政分权，是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，使地方政府能够提供更多更好的公共服务。通常来讲，资源配置或经济效率理论是财政分权理论的基础，同时还应考虑到政治因素。研究中央与地方政府间的关系，其实是把财政职能在行政组织系统内具体化，在考察中央与地方政府间财政关系的时候，必须要对财政职能进行结构分析。与中央政府相比，地方政府在资源配置方面可能更有优势，这主要表现在它对本地区居民公共需要的了解比中央政府多一些，从而可以因地制宜地为本地区居民提供地方性公共物品。中央政府与地方政府实行财政分权之后，政府间财政关系理论随之产生，也成了联邦制国家的核心问题。从历史的发展角度来看，税权和政权从来就不是相互分离的，税权是政权的重要内容之一，两者之间又是相互作用的。在国外，不少学者对财政分权理论进行过研究。如Mcnab通过研究资源配置和经济效率对经济增长的作用，分析了财政分权。Pisauro认为，财政分权会导致财政赤字和公共支出扩张的观点是不准确的。Teguh Dartanto认为，区域的经济规模、政府收支结构体系对财政分权制度体系有一定的影响。Tresman分析了美国、俄罗斯、德国等的情况，认为财政分权促进了经济的增长，但财政分权也会引发地方政府间的竞争，从而会削弱中央的掌控力度。

国外关于此方面的研究最著名的是蒂伯特（1956）的“以足投票”理论。“以足投票”理论讲的是在居民对每个地区的税收和公共物品充分了解而且居民在不同地区自由流动不需要成本的情况下，居民就会在不同地区寻求税收较少而公共物品提供比较充足的最优组合，满足自己效用最大化需求，并选择最终在某个地方定居下来，从事工作，接受当地地方政府的管辖。这个理论为地方政府间的税收竞争提供了依据。Salmon（1987）的“标尺竞争”假说将税收竞争的原因归咎于政治，认为本辖区内的居民对各个地区公共服务的差异不是太清楚，只能以相邻辖区的税负水平作为标尺来衡量。这样的衡量方式会使地方政府竞相降低税负来吸引选民的票数，实现政治上的有力角逐。这种自下而上式的投票会对地方政府发展本地区经济、降低本地区税负产生激励作用。美国经济学家奥茨（1972）考虑到层级越低的政府对地方居民公共服务的偏好越了解，所以提出将公共服务职责尽可能下放到能够使成本与利益内部化的最小地理辖区内，可以方便地方居民对地方政府的监督。

1.2.1.2 对税务管理中合作管理的研究

在税务管理中经常会使用到合作管理理论。在合作管理理论看来，管理的本质就是对合作的管理。税收管理，就是对纳税人缴纳的各项税款进行管理，它可以在中央政府和地方政府之间进行分配，就是将征收到的税款在不同的层级进行合理支配管理。中国目前是按照各项税种的分成比例进行分配的。科学管理之父泰勒认为，谋求最高劳动生产率是管理的根本目的，科学化的、标准化的而不是经验管理的方法是达到目的的手段。在税务管理合作中，加拿大、墨西哥、丹麦、土耳其和新西兰等国家各有不同方法，如加拿大的联合管理财产税将集权和独立管理进行了集合；墨西哥由中央管理联邦税收，州政府与联邦政府签订协定，换取部分联邦收入；丹麦中央政府对不动产估价负主要责任，土地税、服务税和财产价值税都归地方政府；土耳其和印度尼西亚则由中央财政部来评估财产价值，然后由地方政府负责征收税款；新西兰和爱尔兰的中央政府集中对地方不动产进行评估，地方当局则负责确定税率和具体征收事宜。

1.2.1.3 对税收划分原则的研究

世界银行专家罗宾·鲍德威等人（1994）在考察研究了世界各国的财税体制以后，认为中央税一般是公平性和流动性比较强的税种比如资本税、财产税，地方税一般是那些流动性不强的税种像土地增值税等，共享税的选择一般是偏收益性质的税种比如社会保障税等。美国著名财政学者马斯格雷夫（1959）提出税收划分的七项原则，主要从缩小收入差距、经济稳定、优化资源配置、税种特点等方面来考虑，将具有平衡收入、稳定经济、具有资源配置作用的税种划归中央，将依附于居住地、流动性不强的税种划归地方。

1.2.1.4 总体评价

国外对财税改革的研究着重在事权与财权、财政体制划分两个方面。其中关于中央与地方政府间事权与财权划分的探讨为之后各级政府间事权与支出责任的划分和构建财政框架提供了理论基础，可供我国现行的“营改增”进行经验上的借鉴。在地方税体系研究方面，外国学者主要从财政分权和税收归属方面来展开，财政分权理论相对比较成熟，而在税收归属方面因为我国国情与外国国情存在差异，所以我们应该有选择地进行借鉴。对于那些与我国历史和国情相近的国家在税收归属权划分方面的成功经验，我国在建设和完善税收体系时是可以参考和学习的。

1.2.2 国内研究现状

1.2.2.1 对地方税权划分的研究

以往，我国对财政分权理论的研究主要集中在其对政治经济社会产生的影响上。政府间的财权划分是指财政收入在各地地方政府之间的划分。目前，税收占财政收入的绝大部分，由国家统一征收，然后再在中央财政和地方财政之间进行划分。国内的专家学者对财政分权理论有很多有益的探索，如鲍灵光（1998）认为财政分权，既能在一定程度上达到预定的目标，也能带来后续的社会经济政治利益。陈冬红（2005）认为研究财政关系是财政学的一个重要内容，我国政府间的财政关系处在非规范化的运行中，还需要继续分权。乔宝云（2002）认为财政分权一方面对经济增长有很好的促进作用，另一方面也会引起地方政府财政资源分配的不均衡问题。高茹娟（2008）认为由中央政府出政策、地方政府出资金的不正常现象依然存在。谭博文（2012）认为财政权力划分的不明确性，会导致中央与地方政府对公共事务分配的规范性问题。政府间的财政支出划分必须遵守受益原则、行动原则和技术原则，还需与其事权划分的口径保持一致。以上学者都提出，为了保证各级政府履行各自职责，应根据事权确定其相应的财权，采用分税制方法来明确中央和地方财政收入的范围。分税制即是由中央和地方将一个国家的全部税种予以划分，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。

针对税权划分应该是集权式的还是分权式的，目前我国学者主要从三个方面来考虑：一是按照税收归属权衡量税权划分。潘明星（2010）、董伟（2013）等学者主张分权，提出应该在税收基本法中明确地方收益权的主体地位，以限制中央政府调整税收归属的随意性。二是通过分析分税制后地方出现的问题来重新衡量税权归属。多数人主张分权的原因主要集中于分税制的实施带来了地方财权与事权的不匹配。隋晓（2002）认为分税制后中央对地方税收管理权限的集中，严重削弱了地方政府的主动性和积极性。郝硕博、李上炸（2009）认为分税制带来了中央的高度集权，只有适度地分权才能减轻地方因财力不足而依靠预算外资金维持事权的问题。主张集权的学者主要从中央有宏观调控的能力，同时可以调节地区间收入分配差距的角度考虑。杨斌（2006）认为地方政府拥有立法权，会出现地方政府在税收问题上的各自为政，削弱了中央的权威。为了维持地方政府税负的相对均衡，应将立法权集中在中央。马海涛、姜爱华（2011）认为税权配置应以集权为主，适度分权，以法律形式相对稳定税权配置。汤贡亮、何杨、李俊英（2012）提出应该确保中央税权的主导地位，赋予地方政府一定的税收立法权。三是依据税种特点来衡量税权归属。蔡红英（2008）和郝硕博、李上炸（2009）认为应将地方税特征明显的税种的立法权、收入权、征收权下放给各省级政府。董伟（2013）认为应该将覆盖范围广且对宏观经济影响较大、税基流动性较强的中央税和共享税的税收立法权集中于中央，将区域性特征明显、具有地方特色的税种的立法权划为地方政府管理。

1.2.2.2 对地方主体税种的研究

目前对我国地方主体税种的研究中，各个学者的观点也各不相同。陈弓（2012）认为房地产具有不动产的优良属性，开征房产税还可以调节收入分配的差距，遏制社会财富两极分化的趋势，让持有更多更大房产的人群承担更多的税收，所以房地产税是比较理想的地方主体税种。钟文智（2013）认为应该发挥地方资源优势，为资源富足地区构建稳定的支柱财源，主张将资源税作为地方主体税种。林颖、欧阳升（2014）认为应将消费税建设为地方的主体税种，改为在零售环节征税，优化商品劳务税。杨卫华、严敏悦（2012）认为应将企业所得税作为地方主体税种，是因为企业所得税拥有其作为地方主体税应该具备的一些特点：首先税基宽广，收入稳定，组织收入功能比较强大；其次税源在地区间的分布比较均衡，而且也方便地方征管。还有一些学者认为主体税种的选择应该是不同税种的组合。赵灵萍（2012）认为应该提高房产税收入在地方税收中的比重，开征遗产赠予税，将房产税和遗产税一并作为我国地方的主体税种。杜津宇（2016）从财政分权的视角重新审视了我国地方税体系建设的现状，以地方政府的受益性和掌握信息的有效性为判断标准，提出房产税和个人所得税适合作为地方的主体税种。

1.2.2.3 对税收征管的研究

我国学者对税收征管的研究主要有两个角度，一个是税务机构设置的角度，另一个是税收征管中资源共享的角度。我国学者在对税务机构设置的研究上已基本达成共识，普遍认为我国原有的税务机构设置冗杂，税收成本膨胀，税务机构效率低下，增加了纳税人的纳税成本和心理负担，不利于税收征管。吴旭东（2005）提出在国税和地税分设格局下，应该合并两局的稽查机构，形成与国税平级的税务稽查局，再将地税局合并到财政局，形成财政局、国税局、稽查局三足鼎立的新格局。王德平（2009）认为国税和地税征收机构分设不仅会带来征税成本和纳税成本的增加，还会因为国税和地税征收机构分设导致纳税评估和纳税检查频次增多，加重纳税人的心理负担。梁俊娇、王颖峰（2009）借鉴美国联邦税务局机构设置的经验，提出我国应该精简税务机构设置，实行扁平化专业化管理，将税务机构内部按功能分为四个部门：征管局、稽查局、纳税人服务处、办公室。在税收征管过程中，对于国税和地税征收机构资源共享是否充分方面，学者们的观点趋向于国税和地税征收机构之间资源共享率低，不能实现信息的实时共享，影响了税收征管。针对资源共享不充分的问题，谷成（2004）认为应该按照经济区域而不是行政区域设置税务机构，这样做才能够实现经济与税收的匹配，同时可以实现硬件设备、信息资料等资源的共享。梁俊娇、王颖峰（2009）认为我国缺少一个独立的、全国性的税务数据信息管理中心来负责税收数据信息的搜集管理以及信息化网络的更新和维护工作。

1.2.2.4 总体评价

国内学者侧重研究1994年分税制改革后政府间事权和财力的划分，通过对其所导致问题的剖析来探讨重新匹配我国中央与地方政府间事权与财力的对策。“营改增”改革后各学者针对其影响又提出了各类看法，普遍认为该改革对于避免重复征税、降低企业税负、促进经济发展有利。其中经过对比各行业“营改增”前后税负的情况以及各地区财政收入的变化，针对可能出现的税负提高和地方财政收入减少等问题提出了相应对策。宏观上看，这些理论都比较成熟和全面，但这些理论在主体税种方面的探讨并不是很系统完整的，大多侧重从理论或者数据方面分析各个税种，对主体税种的理论和实证的全面分析显得有些不足。从学术界对于“营改增”改革后地方税收体系构建的研究情况来看，多数是较为宏观的理论成果，而且大多是站在全国或某行业全行业的角度进行分析并提出对策建议，单独以某个省份作为切入点对“营改增”实行后地方政府财力变化情况进行估算和划分的研究很少。故本书以四川省为样本进行细化深入探究，就“营改增”对地方财力水平的影响，并结合我国目前社会经济发展中的热点问题，对中央和地方政府在税收体系建设问题上提出对策建议，对于评析“营改增”后财税体制改革措施以及完善地方税收体系的构建都有良好的借鉴意义。