1.3　研究逻辑与创新

1.3.1　研究逻辑框架与技术路线

近年来，国家和地方政府在财力有限的情况下，为支持科技企业技术进步，从同级财政一般预算支出中安排一定比例，设立了多种类型的科技专项经费，通过无偿拨款、贴息、补助、奖励等形式，对企业的技术研发、成果转化、人才引进等给予资金支持。应该说，各级财政支持经济发展的专项资金逐步增多，资金规模不断扩大，对促进我国经济结构调整、增强自主创新能力、推动经济发展方式转变等都起到了积极作用。但是，部分地方的科技专项资金管理及使用也暴露了一些存在问题，以致不但浪费了国家资金，还破坏了市场竞争环境，甚至影响产业发展。主要表现在：

（1）科技资助项目的立项审批制度不够完善。大部分科技项目立项制度规定仅限于企业申报、专家评审、主管部门核定、政府审批。这种立项形式范围过小，且主要通过对申报资料的审核来决定，审批的依据过于单薄，易带来两种不良后果，一是主管部门对审批结果把握性不够，让一些无科研能力的企业借用其他企业科技成果申报科技项目，最终取得经费拨款。二是项目上下由部门主观意志决定，容易造成权力寻租空间，致使出现“关系项目、人情项目”。

（2）资金使用绩效评价机制不够健全。多数地方部门都未建立起统一规范的科技资金使用绩效评价体系，无法对资金的使用效果实施全面评估，导致资金使用效益偏低。主要表现在：一是不能按照项目进度拨付。有的项目开工已久但扶持资金还没到位，造成项目停顿，有的项目刚立项资金就已全部拨付，造成资金沉淀。二是重申报、轻验收。部分主管部门只注重项目评审，忽视项目验收，缺乏具体详细的验收指标，验收的主观性过大，以致项目验收和合同不一致。三是有的主管部门采取“撒胡椒面”式的资金分配，无法突出重点，造成该支持的项目得不到有力支持，不该支持的项目却屡受资助。

（3）对资金的使用缺乏有效的监督监管。企业科研项目允许失败，失败后政府只是追回没用完的科研经费而已。违规违法成本过低，助长了违法违纪者的“胆量”，有的部门虚设机构，如“创新中心”之类，利用这些机构套取政府科技经费，而有的企业则通过贿赂政府人员来骗取资金。

正确有效地解决科技专项资金在使用中存在的问题，管好用好科技经费，不仅是关系到财政支出的安全性、有效性，涉及政府服务经济发展的公信性、实效性，还影响着我国自主创新建设和科技发展进程，应当引起各方面的高度重视。为此，本书提出以下建议：

（1）建立科学的项目立项评审体系。一是加大项目申报、评审的透明度和公平性。主管部门应通过制定出台《科技计划项目申报指南》、建立科技管理服务信息平台等办法措施，实现科技项目的网上运作和管理，方便科技项目申请单位申报，确保项目申请者机会均等。对重大科技项目的立项，应组织申请单位与专家进行面对面汇报和答疑的公开评估，允许该项目的所有申请单位参加旁听，并邀请纪委、监察、审计等部门人员和行风监督员参与监督，从而增强项目评估的透明度和公众参与度，防止暗箱操作。二是建议在原有的立项程序基础上，加入项目实地考察程序。由主管部门人员组成考察组，采取抽签办法分配考察项目，考察科技项目的真实性、企业承担项目能力、项目进展情况等内容，并实行现场打分，确保项目考察审查达到科学、公开、公正。

（2）不断完善科研项目绩效评价机制。财政及科技部门应积极探索制定科技专项资金绩效考评办法和工作规范，加强对专项资金的使用结果和支出效益的统计分析与绩效评价，建立起一套具有普适意义的、较为可行的，定性与定量指标相结合的科技绩效评价指标体系。要注重相关科技数据的收集与整理，建立一个包括科技项目、科技成果、科研机构和科技人员等定量数据，也包括科技政策、科技规划、科技计划和科技发展领域等有关定性数据的科技绩效评估数据库。要把绩效评价的结果作为项目单位以后年度申报项目资格和资金安排的重要依据。要重视积极培育专业科技评价中介机构，充分发挥其作用，对科技专项进行绩效评价。

（3）积极创新专项资金支持方式。应按照突出扶持重点、加大统筹力度、创新支持方式、提高使用效率的原则，积极探索财政专项资金统筹管理使用办法。如大力推行科技专项扶持资金的“竞争性分配”，以此来确定专项资金扶持项目和承担单位，实现“多中选好，好中选优”的目标，让有限的经费最大限度地支持优质科技项目的发展；更多运用贷款贴息、以奖代补、风险投资引导等方式，规范完善项目补助方式。

（4）强化项目实施的监督制约。一是使用专项资金的项目单位应向财政和项目管理部门报送财务会计信息，定期报告项目进展和资金使用情况。二是针对科技经费使用的特点，确定具体的违纪违规形式，以此增加监督的可操作性和增强项目承担单位遵纪守法的自觉性。如虚报项目、虚报投资的定性。三是强化专项资金问责制。建立起贯穿专项资金立项、审批、使用的全过程的项目单位领导问责制度，从严追究政府决策者的责任，提高项目单位用好管好专项资金的责任感，切实加强科技经费和项目管理。

因此，本书在研究逻辑框架和技术路线上，主要如图1-1所示：

1.3.2　本书创新之处

针对财政科技专项资金绩效评价，尽管我国政府颁布了一系列管理办法，科技部发布了《国家科技计划项目评价评审行为准则与督查办法》，并引发了《科学技术评价办法（试行）》，财政部也出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》，财政部教科文司也颁布了《中央级科教文部门项目绩效评价管理办法》，以引导和规范科技支出项目的绩效评价工作，但在落实具体财政科技专项资金绩效评价体系方面，仍缺乏有效的系统评价标准。因此，本书的特色和创新之处，就是创新财政科技资金绩效评价的方法，通过熵技术法灰色分析和综合因子排序，客观评价广东省财政科技资金的绩效情况，找出影响其绩效水平的原因，并提出相应的对策、建议，为提高广东省财政科技资金绩效水平提供理论和实践支持。