第2章　文献综述

2.1　财政科技专项资金与绩效评价概述

2.1.1　相关概念界定

2.1.1.1　财政资金与财政科技专项资金

财政资金（Financial Fund），指的是财政支出资金，包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金。按照预算级次，可将其分为本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。其中，本级部门预算管理的资金包括基本支出资金、项目支出资金和部门整体支出资金；上级政府对下级政府的转移支付资金包括一般性转移支付资金和专项转移支付资金。根据2012年12月6日财政部新制定的《行政单位财务规划》（财政部令第71号），删除了预算外资金收入管理的内容，将预算外资金全部纳入预算管理，明确行政单位的收入包括财政拨款收入和其他收入，增加了收入管理的有关要求，明确行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算管理。财政资金的特征表现在：（1）是政府及其所属机构直接掌握支配的资金，其资金的使用是直接为行使和实现国家职能的需要；（2）资金的征集和拨付主要是采取无偿分配，部分地采取国家信用的方式，即以国家为债务人或债权人形式征集或发放；（3）资金的运动都是以国家为主体，缴款者或接受拨款者都是直接与国家政权发生关系；（4）财政资金体现了国家在社会产品分配中占有的份额，以及在分配中与社会各集团及其成员之间的分配关系。

所谓专项资金，是国家或有关部门或上级部门下拨行政事业单位具有专门指定用途或特殊用途的资金。这种资金都会要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用。并需要单独报账结算的资金。在当前各种制度和规定中，专项资金有着不同的名称，如专项支出、项目支出、专款等，并且在包括的具体内容上也有一定的差别。但从总体看，其含义又是基本一致的。专项资金有三个特点：一是来源于财政或上级单位；二是用于特定事项；三是需要单独核算。专项资金按其形成来源主要可分为专用基金、专用拨款和专项借款三类。在我国财政支出分类体系中，专项资金因其特殊的属性与地位，备受各界关注（郑方辉和廖逸儿，2015）。财政专项资金，主要是指上一级人民政府通过财政手段拨付给本区域或者本级人民政府的，专门用于国家基础建设、公共事业保障、社会管理和经济建设的，具有某一特定用途的资金。需要注意的是其资金运营强调专款专用、独立核算（郑方辉等，2012）。简单而言，财政专项资金就是政府专门设立的资金，是为了贯彻落实国家特定时期、特定政策、特定事业的一种特殊财政手段（徐荣华，2014）。财政科技专项资金则是指财政预算安排对科技活动的投入以及用于科技方面的支出，是一种对研发者或研发项目的一种直接资助。财政科技资金本质上是一种专项资金，是专门用于科技活动的、为科技活动服务的资金。财政科技资金包括直接投入和间接投入两种形式，本文的财政科技专项资金主要是指政府财政中用于科技发展的直接投入。另外，已有研究中对于财政科技专项资金的内涵也有一个较为统一的看法：财政科技专项资金是政府为保障国家重大科技计划的实施和国家科学研究机构正常运行的主要手段（仵凤清等，2009）。

2018年12月24日，广东省人民政府《关于印发广东省省级财政专项资金管理办法（试行）》的通知中明确指出，广东省省级财政专项资金，是指为支持广东省经济社会各项事业发展，省财政通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排的，具有专门用途和绩效目标的财政资金。专项资金目录清单分“战略领域”“财政事权”“政策任务”3层结构编制。“战略领域”由财政部门根据省委、省政府战略部署统一设置；“财政事权”根据财政事权和支出责任划分改革要求，由省财政部门会同省业务主管部门按部门职责梳理设置，每项“财政事权”资金一般不跨部门管理；“政策任务”不做固化，由省业务主管部门根据每年度需完成的重点工作任务设置。专项资金全面实施项目库管理。省业务主管部门、市、县按照“谁审批、谁组织申报”的原则做好项目储备，原则上提前一年组织项目研究谋划、评审论证、入库储备和排序择优，具体可委托第三方专业机构组织实施。未纳入项目库的项目，原则上不安排预算。省属企业及中央驻粤企业（单位）可按属地原则在市、县申报项目。建立政府投资项目库管理制度。基础建设投资项目应完成项目立项审批程序再安排专项资金。省业务主管部门在编制专项资金目录清单时同步编制各项专项资金“政策任务”的绩效目标。要在省级财政预算绩效指标库选取并设置合适的绩效指标，确保可量化、可评估。预算年度终了及预算执行完毕，由市、县主管部门和用款单位开展专项资金使用情况自评。省业务主管部门对部分项目或市县开展绩效评价，形成自评报告报省财政部门备案。省财政部门结合省业务主管部门绩效自评情况和当年工作重点，委托第三方机构对部分专项资金进行重点绩效评价或自评抽查，将绩效评价结果汇总报省政府。

2.1.1.2　绩效评价

绩效（Performance）一词最早来源于人力资源管理、公共部门管理、工商管理和社会经济管理方面。“绩”就是成绩，“效”就是效率、效益。在人力资源管理和公共部门管理中，“绩效是指一个组织、群体和个体在一定环境中表现出来的成绩和贡献”（张泰峰，2004）。在工商管理和社会经济管理中，“绩效是指单位将投入通过一个过程转化为产出，再转化为结果的工作”（霍姆斯，2002）。为了衡量财政支出结果，最准确的就是用“绩效”概念。绩效的内涵比效益、效率的内涵更加广泛，“绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所作的贡献与质量，包含了节约、效益和效率”（普雷母詹德，1995）。运用“绩效”概念衡量财政支出行为，所指的不单纯是一个政绩层面的概念，也不仅仅是工作态度、工作过程的范畴，主要包括财政支出成本、支出效率、政治稳定、社会进步、发展前景等内涵。

所谓评价（Evaluation或Assessment），是指为达到一定目的，运用特定的指标、设定的标准和规定的方法，对一个组织、群体和个体发展结果所处的状态或水平进行分析判断的计量或表达的过程。简单地说，评价就是一个比较分析做出全面判断的过程。为此，评价必须具有以下特征：一是评价的依据具有合理性；二是评价的标准具有客观公正性；三是评价的方法具有科学性；四是评价的结果具有可比性。

绩效评价（Performance Evaluation或Performance Assessment），指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对职能部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度，以及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。从人力资源管理上来定义，绩效评价是“对员工一个既定时期内对组织的贡献作出评价的过程，从数量和质量两方面对其工作的优缺点进行系统的描述，绩效评价是一个复杂的过程”（张一驰，1999）。从企业管理上来定义，是“对企业占有、使用、管理与配置经济资源的效果进行的评判”（孟建民，2002）。从公共部门管理上来定义，是指“绩效评价指政府体系的产出产品在多大程度上满足社会公众需要”（胡宁生，1998）。

2.1.1.3　财政科技专项资金绩效评价

财政科技专项资金绩效评价本质上涉及“财政科技专项资金”与“绩效评价”两方面的内容。对财政科技专项资金进行明确的界定，有利于财政科技专项资金绩效评价工作的顺利进行。绩效是经济管理学的重要内容，绩效管理也是从经济管理的角度对经济活动进行一系列评价，以此判断经济活动产生的效果。绩效的过程侧重投入——产出的效率性和对应性，结果则侧重于产出的数量、质量，以及这些产出所发挥影响的效果性和有效性。绩效评价是建立在会计学和财务管理的基础之上的，主要借助于非财务手段，可以对未来进行预测（张涛和文新三，2002），重点评判经济资源的配置和使用效果（孟建民，2002）。绩效评价在绩效管理中占有重要地位，是绩效管理的重要手段。

对于政府来说，绩效评价是对达到预定目标过程的评价。根据Stalk和Hout（1990）提出的选择绩效评价方法的准则和财政部统计评价司（1999）对于绩效评价的定义，财政科技专项资金绩效评价是指，评价主体遵循一定的原则、程序和标准，运用科学、规范的方法，对财政资金支持的科技计划及其项目的目标实现程度、经费投入产生的效益和经费的使用管理等方面进行综合评价。总的来说，财政科技专项资金的绩效，就是指专项资金所支持的各类型科技项目投入产出活动所取得的实效果，它涉及财政、绩效、评价三方面的内容，其重点在于社会实践和理论的结合，其目的在于提高政府公共财政的公信力与执行力。因此，财政科技专项资金绩效评价工作迫切需要理论指导和实践引导，对财政科技专项资金绩效评价案例进行实践研究，构建财政科技专项资金绩效评价理论体系，并制定资产评估行业参与财政科技专项资金绩效评价的指南显得十分重要。不仅有利于加强资产评估机构更好地参与财政科技专项资金绩效评价工作，开发新的市场，拓展新的业务范围，还有利于财政科技专项资金绩效评价工作顺利进行，为各级财政部门及预算部门改进预算管理和安排以后年度预算提供依据。

2.1.2　财政科技专项资金绩效评价体系

我国的财政科技资金绩效评价起步于20世纪90年代初，以国家科委在1993年把科技绩效评价引入科技宏观管理环节作为标志。近些年财政科技专项资金的绩效评价问题因其重要性逐渐凸显，在现有研究中也比较活跃。财政科技专项资金的绩效评价不仅与企业的生产活动有关，实际上也是对政府行为，或者更准确地说是对政府自身能力履行的评价。财政支出绩效评价按照评价对象分为项目绩效评价、机构绩效评价、部门绩效评价和综合绩效评价等四个层次，科技项目绩效评价属于财政支出项目绩效评价范畴。

关于指标体系方面的研究有很多，几乎所有财政科技绩效评价方面的研究都要涉及指标体系的构建，但研究的出发点不同，评价指标体系的建立也会不同。首先，有部分研究根据既有事实或者既定原则，构建了自己独特的绩效评价体系。余振乾和余小方（2005）认为必须遵循公平与效率两大原则确定地方财政科技支出绩效目标，把握地方财政科技支出绩效评价指标取向定位；并确定了构建指标体系的五大基本原则，提出了创新性研究项目、科技产业化项目和科技基础条件平台建设项目三类评价指标体系。张军果（2007）基于科技项目后评价视角采用模糊数学方法分别给出了基础研究、应用研究和试验发展三类项目的绩效评估体系。谷俊涛（2011）基于合同的对标思想构建了科学、规范、实用的财政科技专项资金绩效评价指标体系，并对评价指标的内涵、权重及其评价标准都进行了详细的界定与说明，他认为这样的指标体系才具有评价全面、可操作性强、评价结果便于比较等优点。万红波和康明玉（2013）提出了构建国家科技计划项目绩效评价指标体系的基本思路和原则，并以国家科技计划项目特点、评价对象和评价内容为基础，构建了一套能够展示国家科技计划项目经费“投入—过程—产出—效果”的多层次、立体的绩效评价指标体系。杨朝容（2017）研究了财政资金科技项目绩效评价指标体系的内容及意义，重点探索了基础研究、应用开发、条件建设及软科学项目等绩效评价指标体系中的个性指标的设计，构建了适应科技自身特点和科技管理要求的个性指标体系。

其次，另一部分研究则是依据财政科技资金绩效评价的现状分析，对现有的绩效评价指标进行分析或提出建议，他们希望为后续研究提供一定的帮助。肖鹏和国建业（2004）在比较工业化国家不同发展阶段科技投入水平的基础上，结合我国工业化进程发展所处的阶段，对我国的科技投入现状进行比较分析，认为当前应加大政府对科技投入的支持力度，提高基础研究的投入比例。茆英娥（2006）认为，不管财政采用哪种科技投入方式，最终支出都仍然体现在具体项目上，因此，对于财政科技资金的绩效评价应当从具体的项目着手。聂亚利（2017）以中国财政科技投入的现状与存在为前提，围绕财政科技投入与科技产出成效两个角度构建了中国财政科技投入绩效评价指标体系，并建议应该加大财政科技投入规模、优化财政科技投入结构、完善相应机制体制。

最后，也有部分研究认为可以借鉴国外的经验，但他们并没有构建出具体的指标体系。李丽亚和宋扬（2004）在借鉴国外科技项目绩效评价经营和调研咨询的基础上，提出了综合科技项目评价的方法。他们仅是比较原则地提出了通过项目和课题两个层次的评价来综合评价科技项目的绩效，没有给出具体的评价指标体系。戴国庆和李丽亚（2005）研究分析了部分发达国家的科技项目绩效评价情况，提出了建立和完善我国科技项目绩效评价体系的建议，但他们的研究侧重制度建设的角度，并没有涉及绩效评价指标体系的构建。此外，汪雪锋等（2018）采用文献计量学和科学知识图谱方法，系统分析了科技评价领域的研究主题分布及其演化，进而挖掘其研究特征。分析表明我国在科技评价领域的研究总体上与科技评价改革方向一致，有关评价方法的研究一直贯穿始终，但不同阶段的研究主题存在明显差异，探索阶段（1979—1993年）的研究侧重于建设项目的经济性评估；规范阶段（1994—2006年）的研究热点从项目评估到绩效评价逐渐过渡，侧重于科学评价指标与评价体系的构建；而完善阶段（2007年至今）的研究侧重于绩效评价以及对各类评价方法的探索。

2.1.3　财政科技专项资金绩效评价方法

公共项目绩效评价方法的研究是与评价指标研究的发展紧密相关的，与指标体系的构建一样，关于评价方法的选择和使用也有很多不同的观点。一方面，随着公共项目绩效评价指标的多维度发展，绩效评价方法的理论研究日益丰富，包括大量的实地调查、询问和数据处理；另一方面，由于科技产出的具有多样性，部分科技产出难以描述，因此，选择恰当的方法对财政科技资金进行绩效评价就成为财政科技资金绩效评价的重点。

总的来看，常用的对财政科技资金进行绩效评价的方法有以下几种。首先，层次分析法⁽¹⁾是财政科技进行绩效评价的通用方法。樊为刚和侯丽红（2005）认为人对复杂事物的判断具有模糊性，因此对层次分析法进行了一定的改进。谢福泉等（2006）采用层次分析法设计权重，选择应用模糊数学评价方法，通过计算项目的投入产出比指标对其绩效进行评估分析。肖鹏（2010）结合科研专项支出的活动规律，以科研专项支出的“目标定位—投入—过程—产出—成果—影响—管理和实施”等各个环节的绩效指标设计为着手点，构建了一套系统的科研专项支出的绩效指标体系，并采用层次分析法对上述指标体系进行权重赋值和实证检验。

其次，数据包络分析法（Data Envelopment Analysis，DEA）⁽²⁾也是一种较常用的方法。本书在对财政科技投入绩效评价的有效性进行分析时，就大量引用了有关数据包络分析法的相关文献。如罗卫平和陈志坚（2007）认为以相对效率为基础，具有多输入多输出指标的决策单元的特点，不需要事先给定代表决策者偏好的权重，也不需要给出输入输出的函数关系，符合财政科技资金绩效评价的需求。袁金星（2013）、路征和吕鹏（2015）、郭兵（2012）等都是运用了数据包络分析法从地方层面对财政科技资金的绩效评价体系进行了实证检验。

当然，还有很多研究使用了其他方法进行绩效评价。如祝云（2008）使用的综合评价法，他将地方财政科技支出项目分为技术开发与应用研究两类，通过功效系数法和模糊语意词法标准化后，利用加权平均法对地方财政科技支出的绩效进行综合评价。赵涛和张爱国（2006）则认为因子分析方法比较适用于大量数据的抽象分析，并且它在评价过程中能够进行较为客观的评价，而不受到人为因素的影响，对研发活动进行评价应该能达到较好的效果。宋建勇和冀素兰（2007）则证实了主成分分析方法能使评价结果在很大程度上避免人为因素的影响，作为一种多元统计方法，它可以比较客观地反映实际情况，适合对研发活动进行评价，为科技管理部门提供相应的政策建议。

最后，也有一些研究通过不同方法的结合进行对财政科技资金进行绩效评价，如平衡计分卡在财政科技资金绩效评价中的运用就不容忽视。Stewart（2001）指出随着绩效评价指标的多元化发展，平衡计分卡（Balanced Score Card，BSC）成为项目绩效评价的主要方法。仵凤清等（2005）依据平衡计分卡的基本模型，提出了细化政府财政科技资金指标的方法，并以此为灵感建立了地方政府科技管理绩效评估模型，对财政科技资金的利用率和事后的评价提供了帮助。仵凤清等（2007）依旧选用了平衡计分卡作为地方科技事业绩效管理的工具，并据此指出了目前我国地方科技事业绩效评估存在的缺陷和不足，进一步论证了平衡计分卡在此领域的可行性。马乃云和候倩（2016）试图将平衡计分卡方法引入到财政科技经费的绩效评价中，建立财政科技投入的绩效评价体系，并运用层次分析法设置各个绩效评价指标的权重。