郡县制的推行

秦始皇二十六年（公元前221年），秦始皇决定对国家全面施行郡县制行政管理，在全国范围内确立了郡县制度。最初，分天下为三十六郡，以后，随着边境的开发和郡制的调整，总郡数最多时曾达到四十六郡。郡设郡守，郡守之下有郡丞、郡尉、监察史等。郡下设县，万户人口以上为大县，设县令；万户以下为小县，设县长。县令或县长之下又设县丞和县尉，也与上级政权一脉相承。县以下以乡、亭、里为单位。十里为一亭，十亭为一乡，并设各级官员加以管理。这样，从中央到地方都建立起了封建专制主义中央集权制。

其实，早在秦献公十年（公元前375年），秦国就建立了以“告奸”为目的的“户籍相伍”制度。后来商鞅规定，不论男女，出生后都要列名户籍，死后除名；还“令民为什伍”，有罪连坐，秦律载明迁徙者当谒吏转移户籍，叫作“更籍”。秦王政统治时期，户籍制度趋于完备。公元前231年，令男子申报年龄，叫作“书年”。据云梦秦简推定，秦制男年十五（另一推算是十七）载明户籍，以给公家徭役，叫作“傅籍”。书年、傅籍，是国家征发徭役的依据。公元前216年，“使黔首自实田”，即令百姓自己申报土地。土地载于户籍，使国家征发租税有了主要依据。户籍中有年纪、土地等项内容，户籍制度也就远远超过“告奸”的需要，成为国家统治人民的一项根本制度。秦置二十级爵，以赏军功。国家按人们的爵级赐给田宅，高爵者还可以得到食邑和其他特权。爵级载在户籍，所以户籍也是人们身份的凭证。

实际上，郡县制并非秦始皇所开创，只是到了秦始皇统一全国时，才实现了它的系统化和规范化，才成为整个国家法定的行政制度，所以才称秦始皇推行郡县制。其实，早在春秋时期，县制管理便已在一些诸侯国家中萌生了。秦国在统一全国前早已开始在国内设县，并从公元前324年秦攻楚汉中地六百里置汉中郡开始，创立并逐渐采用了郡制，到统一六国为止，秦国已先后设置了巴郡、陇西郡、北地郡、蜀郡、南郡、九江郡、齐郡等十几个郡。县制之后又设郡制，使从中央到地方的统治又多了一个层次，中央集权就更加巩固了。