四、中美网络舆情监控法律制度比较

网络舆情监控法案可以分为两种类型：一是发展规范性法案。即规范互联网络的使用和产业发展的法案，其目的不是为了监控网络舆情，而是建立互联网产业发展的边界，但对网络舆情起到规范和约束作用，违反相关规定，会受到民事和刑事惩罚。这类法案起着软性网络舆情监控的作用。二是网络舆情监控性法案。有明确的条款规定对特定网络行为和当事人实施追踪，获取其所有相关信息，并要求网络服务商根据相关机构的要求提供这些信息。这类法案以社会安全和国家安全为诉求，起着直接监控网络舆情的作用。中美两国都制定了发展规范性法案，但都没有制定以网络舆情监控为主要目标的法案，网络舆情监控的法律诉求混杂在其他安全法案中，作为国家安全法案的一个构成部分。中国正在起草“网络安全法”，但还处于草案状态，成为正式法案尚需时日。中美网络舆情发展规范性法案和监控性法案如表2-2所示：

从中美比较的视角来看，无论是网络发展规范性法案，还是网络舆情监控性法案，中国以部门条例、管理规定和办法为主，正式的法律比较少，以网络、电信为目标的法案几乎没有，而只有以恐怖主义为目标的法案中略有涉及网络问题。在美国，网络发展规范性法案和网络舆情监控性法案，都以正式制定的法律为主，在位次上法律的层级更高。与中国相似的是，美国也没有制定以网络舆情监控为主要目标的法案，而是将网络舆情信息的获取整合进其他安全法律中。从网络舆情相关法律制度来看，美国国会制定法律的能力更强；中国的行政部门制定条例和办法的动机更高，全国人大一年中较短的会期，使法律的制定和正式通过变得遥不可及，部门条例和规章成为法案的很好的替代品。美国国会制定法律也被认为有很长的路要走，但在巨大的安全威胁面前，国会参众两院、共和与民主两党常常能够放弃成见，为法案的通过一路开绿灯，而美国国会在一年中的超长会期为这些法案的通过提供了便利的条件。

关于网络发展和网络舆情监控中的规范性法案，国内学术界已有很多相关研究，而且，网络作为一种产业的发展规范与本文网络舆情监控的主题还存在一定的距离，故规范性法案的比较不是本书的关注对象。本书的研究重点聚焦于中美网络舆情监控性法案的比较，只有当有需要的时候，才会涉及规范性法案的表述内容。

（一）网络舆情的监测、保存和追踪

作为网络舆情监测的重点，恐怖主义活动是一个重要的目标和方向。在中国《反恐怖主义法》中，对行为人和法人的相关义务作了原则性规定：“任何单位和个人都有协助、配合有关部门开展反恐怖主义工作的义务，发现恐怖活动嫌疑或者恐怖活动嫌疑人员的，应当及时向公安机关或者有关部门报告。”对恐怖活动或嫌疑人员的发现既可能是物理场景中的看见，也可能是虚拟场景中的发现，这使网络中的信息和行为成为被监测的对象，对网络中的恐怖活动及其嫌疑人的监视，包括一般的网民，更包括网络的服务提供者，他们在提供网络活动平台时，负有保证网络安全行为的义务，并在国家安全机关调查恐怖主义行为时，提供技术接口和解密技术。除了被动地回应安全机关的调查需求外，电信和网络的服务商也被认为应该站在一个更为主动的立场，采取安全技术措施，防范恐怖主义和极端主义信息传播，并在出现这些信息传播时，停止传输、保存记录、删除信息，并向公安机关或者有关部门报告。电信和网络服务提供者不仅是信息传输载体，而且是信息过滤、阻断、保存、追踪的前线，是反恐安全的第一道防线，负责向提供服务的客户查验身份，有权在对方不提供真实身份时，拒绝提供服务；如果违反，将受到罚款和拘留等惩罚。从整个反恐法来看，电信和网络是监控的重中之重，这两个领域不是安全部门被动的监控对象，服务商需承担主动的义务，在自己经营的电信和网络平台上，阻断极端主义和恐怖主义信息的传播，并在事件发生时，主动向安全机关报告和积极配合调查。而作为一般的网民和电信用户，也有义务在反恐活动中承担积极责任，虚拟场景中的反恐和现实场景中的反恐具有一定的共通性，人民群众始终是依赖的力量。

“9·11”事件之后，美国政府痛定思痛，将网络舆情监控和情报工作提高到前所未有的战略高度。美国“9·11”委员会认为，“好的情报赢得战争，而最好的情报阻止它们发生”。报告认为，网络舆情监控的技术很容易解决，难的是制定政策和法律，并以之为基础向官员授权获取信息的范围。在2001年10月26日通过的《爱国者法案》较好地解决了这个问题。该法案规定，美国执法当局为了阻止和惩罚恐怖主义，具有可以拦截与恐怖主义、计算机欺诈和犯罪有关的无线电、口头和电子通信的权力。任何调查或执法官员、检察官，获得该法案的授权后，可以获取电子、无线电、口头通信的内容或证据，可以向任何联邦执法、情报、保护、移民、国防、国家安全官员透露这些信息。任何联邦官员在收到这些信息后，可以使用这些信息，但要遵守信息披露的限制。由于受到宪法隐私权保护的限制，《爱国者法案》对电子通信内容的公开作了限定，预设了一个大前提，即保护生命。这分为两种情况：一是电子通信用户志愿公开信息和记录。否则电子通信服务商“将不会把一个订户或这种服务的顾客的记录或其他信息泄露给任何政府机构”。这一条款申明了两种权利，即电子通信用户的隐私权不受公权力的侵犯；而电子通信服务商具有自主经营商业的权利，并有保守客户隐私的义务，经营者在合法范围内自主经营的权利得到强调。如果客户志愿公开其电子通信记录，则不损害电子通信经营者的保密义务。二是电子通信的服务者合理地相信，一个涉及对任何人有死亡危险或严重身体伤害的紧急事态，要求立刻揭露信息，并免除电子通信服务者的责任。在这种情况下的信息揭露，被认为满足了4种情况中的一种：获得了法案的授权；得到了顾客的合法同意；保护服务提供者的权利或财产；涉及任何人立刻死亡危险，或严重身体伤害的紧急事件。这4种情况下满足任何一项，电子通信服务商有义务公开客户的电子通信信息。法案在强调电子通信服务商的独立性、自主性和保密义务的同时，也为公权力的侵入开放了一个巨大的缺口，它使执法机构认为有需要，可以上列任何一条要求电子通信服务商公开客户的电子通信信息。

在中国的反恐怖主义法中，没有涉及客户的电子通信信息的内容，但有要求电信和网络服务的提供者向安全机关提供技术接口和解密技术，用于阻断和删除恐怖主义信息。可见，中国的安全机关更加重视开放网络中恐怖主义信息的传输，对电子通信内容的揭露只有隐晦的暗示；而美国的安全机构则将重点放在电话和电子通信内容上，追踪的是恐怖分子间的隐秘联络。中国的安全机关所重视的是极端主义和恐怖主义信息的传播，防止这些信息对他人的教唆，两者重心的差异暗示了中美两国不同的安全环境，即中国的恐怖主义威胁是境外信息向境内的渗透和煽动，美国是恐怖分子向美国的渗透和秘密联络。

中美对开放网络中的信息的监测和追踪没有差异，即都通过互联网技术检索、甄别互联网世界中的具有安全威胁的信息，通过这些信息追踪恐怖分子。两国都要求电信和互联网服务商向安全机关提供客户的信息，包括解密技术和接入端口。有差别的是，中国的法律直接要求电信和互联网服务商这样做，没有商量的余地，表现出行政强制的特征；美国则在这种要求下设定了限制性条款，将授权和合法性放在可见的地方，从而给美国的执法机关的强权蒙上了一层人权的外衣，但在效果上中美两国执法机关在达到自己的目标上并无差异。中国执法机关在监测恐怖主义和极端主义信息时，充分发动人民群众，要求所有的网民、服务商承担举报义务；美国执法机关则忽视网民，重视电信和网络服务商，电信和网络服务商在其中也只是被动的角色，并不要求其积极主动地将客户的信息提供给执法机关，而只是在被要求时这样做。它暗示了美国执法机关和情报机构的自信，他们自己有能力监控网络和电信，而无需发动民众的力量。

（二）对网络、电信经营者的监管

对网络和电信经营者的监管是网络舆情监控中的重要一环。网络信息是通过网络和电信经营平台发布的，网络和电信的经营者是网络舆情发布的第一个守门人，它是网络信息被发布或被屏蔽的一道关卡。互联网发展到现在，网络信息的自媒体特征越来越显著，然而任何信息的发布都有一个由网络经营者管理的平台。这决定了对网络、电信的经营者的监管是网络舆情监控中不可或缺的环节。

中国网络、电信经营者的监管机构很典型地由国务院以通知、命令的方式任命和授权，在法律的位次上比部门法规的地位还要低，但其产生的法律效力一点也没有被削弱。在国发〔2014〕33号的通知中，国务院授权重新组建的国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。在国务院的授权之下，国家互联网信息办公室建立了对网络服务提供者的约谈制度，即国家互联网信息办公室、地方互联网信息办公室在互联网新闻信息服务单位发生严重违法违规情形时，约见其相关负责人，进行警示谈话。其具体规定了9种情况下，网站的负责人、总编辑将被约谈，主要有：违反互联网用户账号名称注册、使用、管理相关规定情节严重的；未及时处置违法信息的；未及时落实监管措施和内容管理的；等等。互联网新闻信息服务单位未按要求整改，或经综合评估未达到整改要求的，将依照《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》给予警告、罚款、责令停业整顿、吊销许可证等处罚。《互联网新闻信息服务管理规定》将国家互联网信息办公室负责约谈的工作人员定义为执法人员。在这份被授予了强大的行政权力的规定中，没有说明文件的制定者，也没有说明文件的批准者，但在规定的最后一条中，说明由国家互联网信息办公室负责解释，隐含地说明了这份规定由国家互联网信息办公室制定。在列举的9种导致约谈的情形中，没有详细界定每一种情况的内涵和外延，如：受到公民、法人和组织的投诉、举报，投诉和举报的内容与性质并没有做出界定；没有及时处置违法信息中，哪些信息属于违法没有定义；监管措施不落实更为模糊，如将日常考核问题突出和年检问题突出作为约谈的标准。而约谈的条件就更为宽泛。约谈条件的不严谨，使国家互联网信息办公室的监管权力被放大，只要国家互联网信息办公室认为适当，就可以约谈互联网服务提供商，对互联网经营者进行整肃，尤其是制约其发布的内容。

由上可见，国家互联网信息办公室的权力是国务院授权获得的，在此授权之下，国家互联网信息办公室自己制定了一个对互联网经营者的监管方案，这一方案由它自己负责解释。在这里，互联网的经营者完全处于被监管位置，接受国家互联网信息办公室的约束和管制，而没有互联网经营者的申诉和辩护机制。虽然国家互联网信息办公室试图引入第三方评估机构，但这种引入不能改变互联网经营者在行政权力面前的弱者地位。

国家互联网信息办公室对约谈条件的宽泛规定，使它获得了巨大的管理互联网经营者的权力，在恐怖主义威胁日益严峻、政治稳定和社会稳定诉求日渐高涨的情况下，国家互联网信息办公室可以根据国家战略需求和社会发展宏观需要，定义互联网信息内容的发布方式、范围和种类，通过监管互联网经营者达到管理互联网内容的目标。

美国的宪政政体使其行政权力受到了一定程度的约束。美国宪法第一修正案规定，美国国会不能制定限制言论自由或出版自由的法案。从这一宪法条款来看，网络和电信公司作为网络平台的经营者，有发布各种言论的自由，虽然这些言论出自网民之口。宪法作为原则性条款，在实际应用中执行能力有很大的局限。尤其在安全形势恶化、安全利益压倒其他利益时，言论自由不得不退居次要位置。在2002年美国国会制定的《国土安全法》中，设立了一个信息分析和基础设施防护副部长职位，它的职责是访问、接受和分析执法信息、情报信息及来自联邦政府、州和地方政府机构、私营部门的其他信息，以便识别和评估对国土恐怖主义威胁的性质和范围，侦查和识别对美国的恐怖主义威胁，确保国土安全部及时有效地访问所有必需信息。在所获得的额外信息中，包括来自私人机构的信息。私人机构显然包括大的电信和网络公司。在2004年通过的《情报改革和恐怖预防法案》中，以“国家情报”对所获得的信息作了修订，指无论来源于美国国内还是国外的所有情报，涉及威胁美国，它的人民、财产或利益；大规模杀伤性武器的开发、传播或使用；任何其他影响美国国家或国土安全的事情。这一定义扩展了美国安全部门对信息获取范围的权力。

与中国执法部门对电信和网络公司的监管存在很大的区别，在《国土安全法》中，它使用了许多隐晦的字眼，柔性地表达了对网络公司等私人机构的信息需求，国土安全部部长对所有的必需信息的访问是没有受到限制的。信息分析和基础设施防护副部长可以建立一个安全的通信和信息技术基础设施，以便访问、接受和分析各种数据与信息。在对包括网络和电信公司的信息获取上，2004年《情报改革和恐怖预防法案》使用了“信息共享”一词。信息共享委员会是由总统建立的信息系统委员会，总统负责建立信息共享结构，实现联邦、州、地方和部落机构、私营部门间的信息共享。执法机构和情报部门共享私营部门的信息是可能的，而私营部门共享执法部门的信息则受到一定的限制，两者间是一种单向共享。在该法案的“安全审查”一章中，美国的情报人员被规定了访问分级限制，一些“高度敏感项目”被界定了访问限制；而正在调查的资料，也被规定了5—15年的保密期限。

从“棱镜项目”曝光的情况来看，美国执法部门通过后门访问并获取美国主要互联网公司的海量客户数据，以实现监控的目标。和中国要求电信和网络服务商提供技术支持一样，《国土安全法》也要求国土安全部使用现在的商业开发技术，以确保国土安全部的信息技术系统能够安全地、多渠道地收集和分析这些信息。但是法案不认为这是从私营部门获得技术援助，而是避免与私营部门竞争而依赖商业公司的产品和服务，从而避免了强制性干预商业公司的嫌疑。

和中国法律存在差别的是，法案在强调国土安全部不受限制地获取必需信息的同时，在一定程度上强调执法权力与公民自由权利间的平衡，国土安全部长任命一名隐私官员和一名公民权利和公民自由官员，以平衡执法权力。

在面对美国公民时，尤其是在美国国内，美国安全机构想要从电信和网络公司处获得信息，采用委婉的“信息共享”的方式获得。法案没有规定互联网公司发布的信息哪些是违法、哪些不违法，应该发布什么信息和不应该发布什么信息。但当所获得的信息对象是外国人时，美国安全机构就撕开了温情的面纱。

（1）司法部长和国家情报总监可以书面的形式指令一个电子通信服务商：

① 在对服务产生最小的打扰的方式下，向政府提供所有信息、设施或所需的援助，以满足执法部门的需要，并保守所提供物的秘密；

② 在司法部长和国家情报总监批准的安全程序下，维持涉及获得物或援助的任何记录设施。

（2）补偿：政府将以流行费率补偿电子服务商所提供的信息、设施或援助。

（3）免责：不能以任何理由在法庭上对电子通信服务商因其提供任何信息、设施或援助而被起诉。

这一指令被要求与美国宪法第四修正案一致，该修正案声明：“公民的人身、住宅、文件和财产具有不受无理搜查和扣押的权利，不得侵犯。除依照合理根据，以宣誓或代誓宣言保证，并具体说明搜查地点和扣押的人或物，不得发出搜查和扣押状。”要求电子服务商提供信息，正是基于合理根据。对电子服务商的指令主要针对的是外国公民，但是，当美国人被合理地相信位于美国以外时，执法机构可以获得授权，指令电子服务商提供目标对象的数据。这一条款打开了美国安全机构从电子服务商处获得任何所需信息的大门。

为了打消电子服务商向安全部门提供电子数据的顾虑，法案专门规定了对电子服务商的保护条款：“尽管有任何法律的其他规定，一个针对任何向情报机构提供援助的人实施的民事诉讼不能在联邦或州法庭进行，并将立即撤诉，如果司法部长向未决的民事诉讼的美国地区法庭证明：

（1）任何援助遵守了103（a）建立的法庭令的规定；

（2）该人提供的援助遵守了美国18号法律2511（2）（a）（ii）（B）或2709（b）提供的书面证明；

（3）该人提供的援助遵守了2007年保护美国法案102（a）（4）、105B（e）和2 or 702（h）下的一个指令。”州无权对电子服务商展开调查。

显然，在对互联网及电信服务商的监管上，中美之间存在较大的差异。中国国家互联网信息办公室对互联网及电信服务商发布的内容作了规定，并以约谈、吊销执照的方式给予惩罚，以行政权力凌驾于商业公司之上。美国执法部门对互联网及电信服务商发布的内容没有作规定，但有权要求服务商提供客户信息，给予服务商市场水平的经济补偿，并以法律保障互联网和电信服务商免受调查和起诉的权利。在相同点上，中美两国执法部门都要求互联网和电信服务商提供技术支持和后门接入，暗示中国执法机构也从互联网和电信服务商处获得了客户信息。

（三）对互联网、电信用户账号的监管

网络实名制存在巨大的争议。赛博空间独立宣言声称，互联网是一个自由之域，是一个不受政府主权管辖的地方。但互联网发展的历史表明，这种独立于国家主权之外的互联网主权是不存在的。全球恐怖主义威胁所带来的巨大的安全隐患，改变了互联网的性质，网络实名制逐渐在一些国家实施。而中国是网络实名制推行得比较彻底的国家。

中国关于网络实名制的最早官方文件是2012年12月28日发布的《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》，其强调了3点：（1）国家保护能够识别公民个人身份和涉及公民个人隐私的电子信息。任何组织、个人不能窃取公民个人电子信息，网络服务提供者及其他事业单位在收集公民个人的电子信息时，应该严格保密。（2）网络服务提供者应当加强对其用户发布的信息的管理，发现法律、法规禁止发布或者传输的信息的，应当立即停止传输该信息，采取消除等处置措施，保存有关记录，并向有关主管部门报告。（3）网络服务提供者为用户办理网站接入服务，办理固定电话、移动电话等入网手续，或者为用户提供信息发布服务，应当在与用户签订协议或者确认提供服务时，要求用户提供真实身份信息。在这3个要点中后两条与网络舆情监控有密切关系，而第3点即为现在通常所说的网络实名制。

国家互联网信息办公室成立后，于2015年制定了《互联网用户账号名称管理规定》，被媒体称为全面实施网络实名制。该文件对互联网用户账号作了界定：是指机构或个人在博客、微博客、即时通信工具、论坛、帖吧、跟帖评论等互联网信息服务中注册或使用的账号名称。这与2012年人大常委会的决定存在显著的区别。2012年的决定规定接入网络服务时需提供真实身份信息，但个人在接入网络后，在论坛、博客等的评论和发言仍然是匿名的。2015年的规定则几乎堵住了所有漏洞，即个体只要在网络中留下痕迹，该痕迹就和现实中的真实个体形成一一对应关系，可以被锁定。实名制的监管机构为国家互联网信息办公室，地方的互联网信息内容主管部门负责本行政区的互联网账号监管。实名制采取“后台实名、前台自愿”的原则，承诺遵守法律法规、社会主义制度、国家利益、公民合法权益、公共秩序、社会道德风尚和信息真实性7条底线。注册的账号不能违背宪法和法律，颠覆国家，散布谣言，宣扬极端主义和恐怖主义思想，散布淫秽、暴力、色情等内容。这一规定点明了三点：一是网民从接入互联网和电信网络时，是实名的，当网民在互联网和电信中自主发布信息时，也是实名的；二是网民在实名接入互联网和电信网络时，自主承诺要遵守7条底线，即弘扬和倡导性规定。网民从接入网络到使用和发布信息，都要全程遵守；三是在接入网络后注册的账号名称和由账号发布的内容，要遵守7项禁止性规定。强调对用户账号名称的监管及发布内容的监管。

美国没有网络实名制的法案和条例，但从中国实施网络实名制后、美国网友在论坛中的评论来看，美国无网络实名制之名，但有网络实名制之实。有美国网友声称在美国申请互联网服务或是使用无线移动网络服务，需要提供申请者的社保号、信用记录、车牌号码以及用来核实住址的物业账单，有些地方还得提供指纹。网络服务商能够浏览用户的上网记录，如果使用家里的网口登录邮箱，很容易被追踪到。2011年美国国土安全部发布了《确保未来网络安全的蓝图》一文，其中在建设合作型网络社区部分提到了要强化“网络身份认证：采取基于风险的原则进行认证，提高参与网上信息交换的个人和机构的网络身份信任等级”。主要强调网络登录安全和信息存储与传输的安全，隐晦地强调要实施网络登录认证，具体如何实施则语焉不详。在美国的《电子通信隐私法案》中，美国司法部长、助理司法部长、副司法部长以及他们的代理部长可以授权向法官提出申请，由联邦调查局或负责的联邦调查机构，对符合条件卷入犯罪或危害国家安全的个人或机构的有线或口头通信、电子通信采取监控、拦截措施，①并可出现如下4种情况之一时，可以在不获得授权的情况下采取监听和追踪措施：①对任何人的立刻的死亡或严重身体伤害危险；②共谋实施有组织犯罪行为；③对国家安全利益的即刻威胁；④正在对一个受保护的计算机实施攻击，其犯罪行为会受到1年以上的监禁。从《电子通信隐私法案》列举的情况来看，美国执法机构可以在犯罪和国家安全利益的名义下，对电信和网络用户实施广泛的监听和监控，从而有效地避开美国宪法及其修正案对人权的保护。美国各州在对个人或机构实施电子监控问题上信息比较混乱。据统计，有48个州的法院在州法律下批准拦截口头、有线电子通信，48个州的州法律同意电子通信拦截，50个州规定拦截有线、口头、电子通信违法，38个州的州法律规定拦截电子通信要承担民事法律责任，40个州制定法规规范保存电子通信、监听记录和监听设备。在《爱国者法案》中，规定了拦截与恐怖主义、计算机欺诈和犯罪有关的无线电、口头和电子通信的权力。该法案对监控和记录电子通信的范围作了详细的规定：机构的名称、地址、短途和长途电话费用清单，电话号码；订户的姓名、地址、短途和长途电话联系记录，通话频率和持续时间记录，服务长度（包括开始日期）和服务类型，电话或器材号码；订户支付这种服务的方式和来源（包括信用卡或银行账号）；订户或顾客使用的服务类型。

在中美对电信和网络用户的账号监管中，中国监管的重心放在电信和网络服务商上，由电信和网络服务商把关，记录使用电信和网络服务者的身份，将用户的违法违规行为拦截，保存记录上报管理机构，并在管理机构要求的时候，提交用户的完整身份信息和网络活动信息。美国的监管将重心放在电信和网络用户上，基于所列举的犯罪和危害国家安全行为对用户展开监听、追踪，也要求电信和网络服务商提供用户的身份信息、电信或网络活动信息、信用卡和银行卡账户。美国的执法部门是监控的中心，电信和网络服务商与美国执法部门是购买服务关系；中国的电信和网络服务商是被监控的中心，中国的监管部门凌驾于其上，担任领导角色。中国实行普遍实名制，明确地告诉每一个用户其电信和网络行为处于实名状态。美国实行实质实名制，用户没被告知实行实名制，但其电信和网络活动可以被服务商、安全执法部门所掌握。中国以原则方式告知电信和网络行为者的行为边界；美国以详尽列举方式，告知电信和网络行为者，发生哪些具体行为，其电信和网络活动将被拦截、监听。

从中美两国执法机构监控对象的差异中，可见美国执法机构监控能力之强大。美国由执法机构对合乎监控条件的对象实施监控和窃听，而中国由电信和网络服务商提供用户信息。而更大的差别是，美国是整个安全体系和执法体系参与监控；中国则由新成立的国家互联网信息办公室实施，在这个过程中，中国的安全部门所发挥的作用则阴晦不明，或者国家互联网信息办公室与中国的安全部门之间没有形成完善的结构融合，在目标取向和行为取向上存在割裂的迹象。

（四）对国外网络舆情的监控

中国没有制定专门的对国外网络舆情监控的成文法律规范，只在一些相关法律中能够隐约见到对外国网络舆情监控的影子。中国《反恐怖主义法》规定：“对互联网上跨境传输的含有恐怖主义、极端主义内容的信息，电信主管部门应当采取技术措施，阻断传播。”关于“跨境传输”，可以做两点解读：第一，将境外的恐怖主义、极端主义信息移植到国内网站，造成扩散效应；第二，通过手机短信、微信、电子邮件等方式将这些信息传输到国内。电信和网络服务提供商有利用自己的技术和平台阻断传播的义务。而对于在境外流传的这些信息，服务商无干预义务，但国家有权依法采取必要措施，保护海外中国公民、组织和机构的安全和正当权益。当境外人员和机构遭遇恐怖威胁或袭击时，外交、公安、国家安全等部门派出工作人员赴境外开展应对处置工作。处置的方式是，在遵守国际条约的情况下，平等互惠地与其他国家、地区和组织合作，实施情报信息交流，在与他国达成协议的情况下，可以派出公安、国安人员到境外执法。重视对国际法和国家间双边协议的遵守。中国《国家安全法》强调：“国家防范、制止和依法惩治境外势力的渗透、破坏、颠覆、分裂活动。”专门将境外势力的反华渗透和颠覆活动作为防范对象，国家安全机关、公安机关、有关军事机关根据职责分工，依法搜集涉及国家安全的情报信息，对境外相关网络舆情的监控显然为题中应有之义。总之，中国对境外网络舆情监控没有专门立法，执行和法理依据存在缺陷；而且，中国对境外网络舆情的监控着眼于防堵策略，试图以国门为界阻截威胁性和安全敏感性信息向国内的传播和渗透，海外人员及资产安全则强调与他国的合作。

美国立法机构专门制定了《外国情报监控法案》，于1978年制定，2008年修订。专门成立了外国情报监控法庭，审理与外国情报监控相关的法律诉讼。美国立法机构为了避开宪法对人权的保护，在确定监控对象时煞费苦心，美国司法部长和情报总监可以联合批准对美国以外的人实施监控，以获得外国情报。对于监控对象，出现如下情况时将被排除：①不能有意地将已知位于美国的任何人作为目标；②不能有意地将一个合理的相信位于美国以外的人作为目标，如果获得的目的是针对一个特殊的、已知的合理的相信将位于美国的人；③不能有意地将一个美国人作为目标，他合理地被相信位于美国以外；④如果通信的发送者和所有有意的接受者已知位于美国时，不能有意获得任何通信；⑤将以遵守美国宪法第四修正案的方式进行。对于这几项限定条款，可以进一步说明如下：一是位于美国的美国公民和非美国公民都不能成为监控的对象；二是如果情报监控是针对一个已知位于美国的人，不能为了获得这个位于美国的人的信息，而去监控一个位于美国以外的人；三是美国人即使在美国以外，也不能成为监控对象；四是发送者和接受者都在美国境内的通信不受监控。这些限定条款将监控对象聚焦于位于美国以外的非美国人，而美国人无论位于美国境内还是境外，免受监控。位于美国以外的非美国公民可以受到无限制的合法的监控，可以获取他们的通信，监听他们的语音，了解他们的上网记录、银行卡信息、行车记录等。

然而，美国人并非绝对免于受到监控，外国情报监控法庭在接到申请时，有权发布一项命令批准合理地将一个位于美国以外的美国人作为监控目标，通过获得电子监控、储存的电子通信或电子数据，以获取外国情报。当这个被监控的美国人回到美国国内之后，对他的监控将会被终止。当司法部长认为情况紧急，没有时间获得外国情报监控法庭的授权时，可以采取最简程序，由司法部长发布一项监控命令，并在7天内将监控申请补交给法官。美国立法机构在违宪的压力下，通过设定例外条款取得了对在美国以外的美国人的监控权力，而对位于美国以外的外国人、机构和行政人员在外国情报监控法案下拥有合法的监控权力，并且这种权力的获得是没有限制的，只要以获取外国情报为目的，都可以明确地实施。

从中美比较的视角而言，中国没有出台对国外网络舆情监控的法律，只是在相关法律中，明确地说明要将国外的损害国家安全的信息堵在国门之外，防止其在国内传播。至于在他国境内，模糊地说明以国际法和对象国的法律为基础应对。这可以被解读为，在遵守国际法和他国法律的情况下在他国实施网络舆情监控。美国则明确地出台《外国情报监控法案》，将位于美国以外的所有非美国人纳入监控范围内，相当于明说明做，从而表现出高度的合法性和正当性特征，将国际法、国际公约未放在考虑的范围内，使国内法凌驾于国际法和他国的法律之上。

在监控的类型上，中美之间也存在很大的差异。中国主要监控在他国网络中出现的不利于中国国家安全和政治稳定的公开信息，并试图以堵的方式将这些信息屏蔽于国门之外，所着眼的是信息的传输渠道和流布范围。美国对他国的网络舆情监控着眼于攻击和侵入，对他国网上流传的信息有关注，但并非全部，而是通过监听口头通信、获取电子通信、掌握银行卡信用卡消费记录，以窃取外国情报为目标。