第二节
从紧急救援到灾后重建的行动过程

一、紧急救援阶段的乐施会

在得知汶川地震的消息后，13日上午9点，乐施会总部紧急召开会议，决定拨款1 200万元港币用于“5·12”汶川大地震的物资援助以及灾后重建，并决定开始向公众开展募捐活动。中国部环境与灾害管理项目团队马上通过网络通话进行小组讨论，商量救灾原则、程序和计划，并与国务院扶贫办外资中心联系，请求协调乐施会进入四川实施紧急援助。团队进行了人员分工：贵阳和昆明的项目干事赶赴四川（因为乐施会此前在四川地区没有项目办公室），兰州的干事兼顾陕西和甘肃。与此同时，乐施会联系了民政部救灾救济司、国务院扶贫办、四川省民政厅和扶贫办、甘肃省扶贫办等部门，并在第一时间沟通了乐施会参与地震救灾的工作计划。

借助于和扶贫办系统长期的合作关系，乐施会很快和四川省扶贫办取得联系。地震后的第三天，两名专门负责灾害管理的项目干事到达成都，向四川省扶贫办了解哪些地方是重灾区，灾情的严重程度，什么是紧缺物资，并讨论了开展合作的内容和方式。随着更多工作人员到达成都，乐施会救援行动迅速展开。他们也和在成都工作的民间公益组织取得了联系，讨论和沟通了民间组织在救灾中的角色、工作方式和内容等，并在都江堰、绵竹等地开展了灾情评估。

与此同时，在昆明的财务与行政团队迅速成立询价小组，准备采购和运输救援物资。由于日益清楚地了解到本次灾情的严重性，5月16日乐施会又决定追加1 300万港币用于紧急救灾。同时，考虑到庞大的工作量和人手短缺，更多的项目人员从昆明、贵阳、兰州、北京等地赶赴成都，加入紧急救援工作。甚至连基础教育部门和农村生计部门的员工也放下日常工作，承担救灾的职责——对于一个每个部门有着明确分工的机构来说，这种调整显得不同寻常。在救灾项目流程上，为了短平快地投入救灾，乐施会打破了常规的物资采购流程，即“合作伙伴申请——乐施会审批——乐施会拨出资金——合作伙伴采购物资——物资分发”，改为由项目人员直接立项和采购物资，并在合作伙伴的帮助下发送。在救灾前期，物资主要是通过民间组织的渠道送达受灾人群，而之后主要是通过四川省扶贫办系统。

和合作伙伴的协作也并非一帆风顺，需要充分的沟通和磨合。例如，在救灾物资送达目的地问题上，四川省扶贫办最初建议乐施会把物资运送到市一级，由市里负责物资发放。但乐施会提出，物资至少要送达受灾县。四川省扶贫办同意了乐施会的要求，认为在交通允许的情况下，乐施会的救灾物资可以运送到县。后来随着工作的深入，四川省扶贫办对乐施会及其工作机制有了更多的了解，便责成专人负责与乐施会的对接和联络沟通。项目人员每天也会多次通过电话确定救助区域的最新需求、道路交通情况、新的救助点、每天的具体方案等细节。为了把物资发放到最为匮乏的灾民手里，在有了初步的合作基础后，乐施会进一步提出了要将救助物资送达乡镇甚至每一个村子的要求。省扶贫办经过协商后，同意只要交通允许，可以直接送达村镇，并予以沟通协调。这使得救助的目标区域和目标对象更为明确，信息的反馈也更明晰，更有利于灾后的项目评估。

5月23日以后，救灾工作步入更加有序的阶段。一方面，为了应对大规模救灾的需求，乐施会加强了救灾人员的配置。除了各个办公室的必要留守人员外，其他所有人员分成三批，轮流到四川参加地震救援，大家分工合作，密切配合。另一方面，物资从提货、运输、与当地的衔接、监督发放、花名册的回收直到审计，都进行了流程上的规范。例如，在到达安置点或受灾社区发放物资之前，乐施会通常要求本地的合作伙伴（如政府或者村委会）提供一份受灾人口的花名册，其中列明受灾人口的家庭成员个数、民族、年龄、有无特殊情况（如伤病、残障或孕产等）。在发放过程中乐施会鼓励当地的官员与受助群体代表组成小组，决定分派赈灾物资的模式，也鼓励受助群体代表参与监督派发过程。然后，在干部、村民及志愿者的协助下，干事根据花名册的信息主持发放物资，并要求领取人（或其代表）在花名册上签名，本村村民和干部则负责现场监督及防止漏领、冒领的情况出现。物资发放结束后，一份花名册会留在社区，另一份由乐施会带走。在物资发放后的大约1—6个月内，乐施会人员将到达援助社区，根据花名册和入户抽查结果确认物资发放的真实性、准确性和有效性。

在物资的发放过程中，乐施会也强调性别视角、少数民族视角和关注弱势群体的需求。乐施会认为，女性的需要在灾害发生时，往往备受忽视。在规划和执行救援及小区重建项目时，乐施会会评估项目对社会性别关系的影响，确保男女获得公平的对待。在派发救援物资时，乐施会的职员让妇女发表意见，了解她们的需求。乐施会的前线人员从评估中得知，分派卫生巾的需求非常急切，于是迅速采购，并尽量安排女性工作人员派发，以避免受惠者感到尴尬。在青川救援的时候，考虑到穆斯林灾民对食品的特殊要求，乐施会也购买了大量清真食品，并通过伊斯兰教协会发放到两三万穆斯林手里。5月下旬，通过与四川省民委的合作，乐施会进入了汶川、理县和茂县，并发放了大量的食用油和大米给羌族人民以及其他受关注度较少地区的人群。

项目点的灾情和需求评估也在动态进行，并通过新闻报道、政府和村民三个渠道不断收集信息。在青川发放物资的过程中，乐施会干事发现村民要开始抢收粮食，但没有可以装的东西，就订制了10万条编织袋，发放到青川的5个乡镇，每户20个，解决了村民的迫切需求。

地震后，绵竹、彭州、理县和茂县等地的学校计划6—7月在当地复课。乐施会紧急援助了板房学校的修建，从课桌、黑板到宿舍全部予以考虑。迅速修建起了当地第一批开学最早，质量最好的板房学校，使准时复课得以实现。

在物资采购方面，乐施会本着就近就急的原则，以节省运输成本及时间。唯有部分物资，例如搭建临时帐篷的彩条布及临时洗手间，因当地及邻近省份缺货，需要分别在广东及北京订货。此外，乐施会采购赈灾物资时，严守三个报价的原则，确保物资价钱合理。与此同时，乐施会还会考虑送货时间及物资的质量，并非价低者得。以棉被为例，乐施会职员在签订合同前会抽样火烧棉被内的棉花进行测试，以确保棉花质素理想。乐施会为了实现其问责性原则，还完成了《乐施会“5·12”地震首月工作报告：回顾及展望》，并通过网页、电邮、YouTube及邮寄等方式传播，向公众及捐款者交代乐施会的捐款用途。

在救援阶段，乐施会除了发放物资，还开展了公共卫生和心理辅导项目。自5月17日起，乐施会与四川大学华西公共卫生学院的专业医疗人员合作，在院长及多名教授带领下，组织共260余人到灾区开展消毒杀菌、清理垃圾及粪便、疾病监测、派发药物、向灾民传播卫生及防疫知识、采集样本以进行防疫评估等工作。乐施会还安排传染病专科医生劳永乐访问数个灾区，考察当地的卫生及防疫情况，与当地的医护人员交流，并编写灾区情况评估记录。此外，乐施会联同合作伙伴四川大学华西公共卫生学院的两位心理咨询师，每周三次（星期四、五及日）到都江堰紫坪铺的帐篷小学评估师生的心理状况，并对有需要的师生进行心理辅导。

另外值得一提的是，乐施会在所有的援助活动中强调坚持国际人道主义救援标准。例如，作为国际性的人道响应督导委员会（Steering Committee for Humanitarian Response, SCHR）的一员，乐施会在救灾及重建时，恪守《非政府组织灾害救援工作作业守则》，并遵从SPHERE计划的精神：（一）尽可能减低人们在冲突和灾难中受的苦难；（二）让所有受灾的人体现有尊严地生活和接受援助的基本权利。在以上国际救援标准的基础上，乐施会提出了自身参与救灾及重建的标准，包括参与、初期评估、回应、目标、监督、评估、救援工作人员的责任及能力监管、管理和人力支持等。^[1]

遵照国际救援标准和规范的管理流程有赖于各个团队的协作努力。正如乐施会《半年总结报告》所描述：“专业化灾害管理团队负责需求评估及现场发放和回访，财务行政团队负责物资采购、运输及其他后勤支持，审计团队对各环节的资金使用予以监控，传播团队及时将有效信息向内外部沟通发布，香港总部筹募部门则呼吁市民捐款，并组织捐款者到访灾区。各团队之间的明确分工，以及在此基础上的合作互助，使得乐施会内部管理运转自如，大大提高了救灾的效率和质量。”

据统计，在“5·12”大地震发生后的三个月内，乐施会分别在四川、甘肃及陕西3个受灾省份，共20个县市，包括其中125个乡镇及村落，开展救援及灾后重建工作。其用于紧急救援方面的开支达到2 814万元，受惠人口共61万人，其中四川51.6万人，甘肃8.5万人，陕西1万余人。这也是乐施会建立以来最大规模的救援及发展项目。

乐施会的工作得到了灾区政府和民众的高度认可。5月下旬，当乐施会再次将物资送到青川的时候，路边很多小孩举着印有“感谢乐施会”字样的横幅站在路边欢迎他们的到来。6月下旬，乐施会官员把食用油和棉被送到了当时还未通路的汶川县草坡乡，村民们被乐施会职员周到细致的工作深深打动，想把自家从废墟里掏出来的腊肉送给职员们，但他们婉言谢绝了。乐施会也收到了汶川、茂县、理县、青川、文县、武都、宁强县抗震救灾指挥部发来的感谢信和锦旗，赞扬它“真正把物资发给最需要的人”这一理念和行动。媒体也对乐施会的工作进行了大量报道。^[2]

二、灾后重建中的乐施会

作为一个以救援和发展作为使命的国际组织，在确认汶川地震发生的时候，乐施会已经建立了帮助灾区开展重建的工作方向。5月13日管理层召开第一次联合决策会议时，除了决定拨款救灾外，还决定向香港市民筹集救援和重建专项基金。为了便于在四川长期、高效和深入地开展抗震救灾及重建工作，乐施会于2008年6月1日成立了成都办公室，专门负责在四川的救灾和重建事宜。6月中旬，乐施会总部召开跨部门汶川地震重建规划会议，讨论了重建方案，并在其后得到修订。因此，到6月末大规模的紧急救援结束的时候，乐施会已经做好了开展灾后重建的准备，其后的工作也步入灾后重建规划阶段。

7月份，乐施会组织了几次跨团队灾区考察，分别访问了四川汶川、理县、茂县、青川和甘肃文县、武都等地。考察小组成员包括中国部主管、总部人员、区域办工作人员和国际乐施会人员。

这次考察评估了受灾严重程度、贫困程度、地区地貌、外援关注度及合作伙伴积极性等方面，初步确定了乐施会在四川和甘肃的重点灾后重建区域。并确认了乐施会在重建项目中的重点投入领域，即将恢复农村社区生产生计（如组织农民生产技能培训、农民务工培训、发展社区经济）、改善社区基础设施（如人畜饮水设施改善、农田灌溉系统的修建恢复），继续必要的人道救援以及关注受灾弱势群体等方面作为重点方向。

在前期项目评估、灾区考察和多次会议论证的基础上，乐施会制定了灾后重建规划。同一贯的严谨和专业作风一致，乐施会首先确立了制定这些规划的依据，包括受灾区域的灾情、贫困程度、得到的外部资源的多少以及乐施会使命等。根据规划，重建项目将在四川、甘肃和陕西开展，其中重点是支持四川的灾区。

这份规划的周期为3年半，即2008年9月至2012年3月，预算总投入约9 500多万元。项目选择点为受灾严重的农村地区，项目选点的细节会考虑贫困程度、灾情、受益人口、村委会及基层组织的工作能力及凝聚力、获得外部资源的多少及乐施会管理成本等因素。乐施会把重建的目标进一步瞄准到项目社区，该计划将支持20—30个村的重建。

在重建内容上，总预算的50%用于基础设施建设，35%用于生计开发，10%左右用于能力建设。基础设施建设主要涉及村内道路、人畜饮水、水利灌溉和家畜棚圈等项目。生计开发主要包括种植养殖技术培训、小额信贷等内容。而能力建设则包括社区自我组织能力培训、对合作伙伴的培训等。总的来说，乐施会本着先生活后生产，近期重建长远扶贫的原则，相继开展重建项目。

乐施会在四川的重建规划，原则上不涉及灾民的永久性住房、学校、卫生设施等项目重建，其原因主要有两点：首先，住房补贴相对容易得到政府和外界的优先关注。其次，住房重建需要极大的投资。因此，乐施会的战略是集中力量开展受灾小区维持生计项目，以及进行跟小型小区设施相关的项目。在此原则的基础上，乐施会确立了灾后重建项目的总体目标：通过与政府、其他国际和本土非政府组织、大学及受灾社区合作，应用参与式的项目管理模式，帮助目标社区的受灾群众恢复正常生活，基本恢复到灾前生计水平，提高社区的可持续发展、防灾及自我组织能力。

为了确保项目总体方向和目标的达成，乐施会提出了十条工作策略。这些策略也充分体现了乐施会在重建方面的关注重点：

（1）注重参与性工作手法的应用：鼓励和推动目标人群充分参与到项目的执行、监督及评估中，能力将得到提升，对项目的拥有感增强，保证项目可持续性。

（2）关注社会性别和赋权：通过项目的实施，关注女性的处境、需求和权利，提高女性决策、参与及发展的机会，注重女性在灾后重建工作中发挥的作用。

（3）关注少数民族及其传统文化。

（4）关注其他弱势群体：积极关注弱势人群的特殊需要，鼓励他们参与项目的设计、管理和监督评估，从而体现平等的权利。

（5）加强与政府、草根NGO合作。

（6）充分借鉴海外灾后重建经验及先进技术。

（7）善于利用当地资源及本土知识和文化。

（8）可持续生计恢复（基建、能力建设、生产恢复）。

（9）重建与防灾减灾结合。

（10）整合各种资源，推动社区自我发展和自我能力的提高。

支持合作伙伴工作仍然是乐施会的基本工作方式。在中央政府层面，乐施会进行灾后重建的主要策略合作伙伴是国务院扶贫办。双方认为，面对灾害，贫困地区、贫困人口承受更大压力，在贫困村的灾后恢复重建应把重建与扶贫开发相结合。2009年1月，乐施会与国务院扶贫办签订了灾后重建合作协议，其中明确了乐施会在扶贫办选择的40个灾后重建贫困村示范点中的每个村投入不少于100万元，国家再投入50万元。此举为乐施会在灾区的工作拓展了空间，同时也整合了政府资源。在具体项目的合作中，由政府提出规划，乐施会职员负责回访，从中选择最有效最急需的项目实施。这样，政府和乐施会各自发挥经验优势，大大加快了进度，为最需要救助的地方提供切实的支持。

在地方层面，乐施会也支持政府部门和民间公益组织开展社区重建项目。乐施会希望这些项目一方面直接使社区从中收益，并逐步建立自我管理、可持续发展的能力；另一方面，也希望合作伙伴能够学习和掌握以社区为本的参与式管理方法。以“成都震区贫困母亲爱心互助生猪养殖”项目为例。成都市妇联从网上了解到乐施会的工作领域，主动向乐施会申请项目合作。通过与妇联的多次沟通，并到项目点走访，乐施会人员了解到这一带农村妇女普遍有通过养猪来“积攒零钱、替代化肥、补贴家用”的习惯。于是乐施会与成都市妇联共同设计了“成都震区贫困母亲爱心互助生猪养殖”项目，资助没有恢复生产启动金的母亲发展家庭生计。该项目于2008年10月开始在彭州市新兴镇狮山村开展，妇联负责规划和项目实施，并向乐施会提交项目评估报告，乐施会则进行监督和指导。与此同时，乐施会将参与式的工作手法贯穿整个项目的实施和管理过程，培养村民的自主管理、勇于面对市场和承担风险的能力。例如乐施会发动村民选举项目受益人以及成立村民管理小组，并要求管理小组帮助受益人来实施整个项目，包括确定购买猪仔、饲料和销售生猪的合作方式，代收、管理爱心基金，监督、检查项目受益人的饲养行为，和妇联、乐施会协调相关事宜等等。与此同时，乐施会也协助市妇联通过和乐施会的此次合作将参与式手法运用到他们以后的日常工作中去。

在整个灾后重建项目中，乐施会坚持走“可持续的社区综合发展之路”。它不是“头痛医头、脚痛医脚”式地孤立进行灾害管理工作，而是始终坚持以可持续发展的眼光来看待重建工作，将灾害管理项目与农户生计改善项目、环境保护项目、少数民族传统文化知识保护项目等多种因素有机结合起来，通过整合各种资源，推动当地社区自我发展和自我能力的提高，从而带动社区全面的综合发展。

在这个过程中，乐施会非常重视提升社区的主体意识和培养社区自我组织、自我管理的能力，包括提高社区凝聚力，建立公开、公正的公共事务决策机制。以下这个例子比较充分地说明了这一点。2009年3月，乐施会开始援助广元市利州区胜利村修路。最初，项目人员召集村民开会，询问村民们最需要什么样的帮助。村民们异口同声地说：“修水泥路”，但表示不愿意投工投劳。接着，项目人员问想修多长，村民说5公里。项目人员告诉他们：水泥路每公里30万元，碎石路每公里15万元，柏油路每公里40万元，并问村民打算修哪一段，当时没有得出结果。后来村民自发召开了八次会议，最终达成一致意见：村民投工投劳，修三个组的总长为3.6公里的水泥路，每组成员负责各自那段。考虑到村民的实际困难，乐施会最终决定投资61万元。动工的那天，不同组的村民们抢着开工，干劲实足。这个项目在帮助村民解决了出行难问题的同时，也提高了村民的组织化程度以及合作参与的意识。

[1] 《不是天意——灾害与贫穷》（第二版），乐施会，2008年7月。

[2] 参见乐施会：《乐施会赈灾媒体报道》，收集专题性报道近20篇，综合类报道近100篇。