2.1 现实与挑战：中国社会福利发展现状和热点评述

2.1.1 老年人社会福利

近年来，为积极应对人口老龄化，各地区出台并落实相关政策，建立起了与人口老龄化进程相适应、经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系，使我国老龄事业取得了长足发展，老年人社会福利基本实现由“补缺型”向“适度普惠型”的转变。与此同时，我国社会养老服务体系建设仍处于起步阶段，现阶段的老年人福利事业无论从量的规模上还是质的结构上还存在着新形势、新任务、新需求不相适应的问题。

一、老年人社会福利的发展成果

（一）初步建立了适度普惠的老年福利制度，福利项目及惠及范围显著扩大

养老服务对象拓展到全社会所有的老年人。对于无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的老年人，政府负责保障他们的基本生活，并提供无偿的养老服务。对于高龄老年人，全国18个省份出台了标准不同的高龄补贴制度。对于经济困难老年人，全国22个省份建立了养老服务补贴制度，并提供低偿或者无偿的养老服务。对于经济条件较好的老年人，为他们提供有偿养老服务，满足他们的养老服务需求。当前我国老年人社会福利包括老年人物质生活、老年人医疗保健、老年人社会养老服务、老年人权益保障这五个部分。民政部在“十二五”期间组织实施了“敬老爱老助老工程”，涵盖了养老的不同层级和功能，包括：省市级综合养老设施建设“阳光计划”、区域综合福利中心建设“月光计划”、社区居家养老服务“星光计划”、农村五保供养服务设施建设“霞光计划”、农村互助养老“幸福计划”和在各类养老机构和社区配置康复辅具的“福康计划”。老年人社会福利项目全方面拓展，增加了老年人对福利的选择性，满足其多样化的个性需求，符合了“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的发展目标，让更多的老年人享受到了与经济社会发展水平相适应的社会福利服务。

（二）养老服务机构与老龄服务单位数量不断增加，机构建设逐步规范标准化

为迎接人口老龄化的挑战，国家各部门积极贯彻《关于加快发展养老服务业的意见》，落实《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，大力发展了社会养老服务机构。截止到2012年年底，全国各类养老服务机构44304个，比上年增加3436个，拥有床位416.5万张，比上年增长12.8%（每千名老年人拥有养老床位21.5张，比上年增长7.5%），年末收养老年人293.6万人，比上年增长12.7%。其中新增的社区留宿和日间照料床位19.8万张。全国共有老龄事业单位2583个，比上年增加80个，老年法律援助中心2.2万个，比上年增加2593个，百岁老人5.6万人，比上年增长1.8%，老年维权协调组织7.8万个，老年学校5.0万个、在校学习人员625.3万人，各类老年活动室34.6万个，全年接待来信来访42.6万次。[1]此外，国家在“十二五”期间实施的《机构养老服务基本规范》《居家养老服务规范》《老年养护院建设标准》《老年人社区日间照料中心建设标准》《养老机构设立许可办法》《养老机构管理办法》等，规范了养老服务机构的服务内容与质量。社会养老服务在规划布局、增量扩面、政策创新等领域取得的明显进展。

（三）养老服务信息化建设已取得初步成效，提高了养老服务的管理效率和水平

当前，全国各地多个社会组织运营的服务平台出现，社会各方参与建立信息化的养老服务平台。以保定市的养老服务系统为例，保定市社区服务中心与市移动公司合作，研发了便民服务和老年人紧急救助终端系统，搭建了“12349”网络服务平台，与120急救中心联动建立市、区、街、居四位一体的综合救助服务体系，为居家老人提供以紧急救援、生活照料、康复护理、医疗保健等为主的居家养老服务。该平台的主要特色包括：一是，老人及其亲属、网络平台和急救中心多方通话，多渠道保障老年人急救信息通畅；二是，老人健康档案在第一时间发送到指定的医疗机构，缩短急救时间；三是，采用精准的卫星定位，确定老年人所在位置；四是，贴心周到的生活帮助。截至2012年年底，全国约25个地市建立了类似的便民服务和老年人服务系统。通过网络办公实现对养老机构的日常管理，实现了居家、社区与机构养老服务的有效衔接，提高了管理效率和管理水平。

（四）初步建立了政府主导、多方参与的管理体制和运行机制，进一步加强了督促检查

政府加强组织领导，相关部门密切配合，民政部认真履行行业规范、业务主管、监督管理职能，形成了推进养老服务发展的工作合力。民政部、全国老龄办成立了全国社会养老服务体系建设领导小组，加强了对社会养老服务发展的组织协调。民政部还出台了《关于推进养老服务评估工作的指导意见》，对“十二五”时期社会养老服务发展的目标任务进行细化分解，提出了良性和量化相结合的衡量指标，推动了各地制定和出台本地区监测指标体系，强化了社会养老服务发展效果评估和督促检查。此外，在发挥政府主导作用的基础上，通过政策扶持、资金补助、民办公助、公建民营等多种方式，鼓励和引导民间资本进入养老服务领域。加强了养老服务行业组织建设，构建政府、中介组织、养老机构三方管理体制，开展了行业自律、行业管理、行业交流和行业培训。

二、老年人社会福利发展的不足之处

（一）社区养老服务和养老机构床位不足，供需矛盾突出

截至2012年年底，我国养老床位总数为416.5万张，每千名老年人拥有养老床位21.5张，即每47个老人拥有不到一张床，低于主要发达国家每千名老人拥有50—70张的水平，且处于部分发展中国家20—30张水平的边界，形成了养老床位“一床难求”的局面。而根据测算，到2020年，我国户籍人口中的1/3为老年人，但仅有10.2万个床位，按照“9073”（亦即90%在家养老，7%在社区养老，3%进养老机构）的规划，即便是3%，社会养老服务机构也大概只能满足2/3的老人进养老院，市场上仍然有1/3的缺口，与人民群众的需求相比还有很大差距。此外，由于众多养老机构都面临生存发展压力，出于对自身条件有限和降低养老成本的考虑，通常情况下拒收缺乏购买力的失能失智老人，超过3300万的失能半失能老人面临着更为严峻的养老局面。

（二）政府对老年人社会福利有效资金投入不足，国家优惠政策落实不到位

由全国老龄工作委员会的数据显示，目前我国养老服务市场消费需求在三万亿元以上。因一些地方和部门对人口老龄化严峻形势估计不足以及对基本公共服务职能认识不到位，我国对老年人社会福利的有效投资还未能满足这一巨大的消费需求。在福利彩票公益金的分配使用上，有些地方没有重点用于社会养老服务体系建设。虽然国家为扶持社会力量兴办养老机构或参与养老服务事业发展，在土地供应、资金补助、税费减免等方面出台了一系列优惠政策，但由于一些地方未将国家政策具体化，缺少相应的配套实施机制，未能充分发挥优惠政策对社会力量兴办养老机构的激励扶持作用，从而影响了养老机构自我发展的能力。

（三）服务队伍的专业化水平较低，阻碍了服务项目的拓展和质量的提高

截至2012年年底，全国社会工作者总数1144.7万人（其中全国社会工作师、助理社会工作师者共计84126人、各类社会服务职业技能人员共计89696人）[2]。而我国社会工作专业人员总数不足30万，占比不到3%。若按年末收养老年人293.6万人来算，大约每个专业社工照顾10个老人，社会工作专业人员严重缺乏。此外，从一般养老机构的社会福利服务工作岗位职责和专业技能要求来看，现有的队伍还远不能适应老年人社会福利发展的客观要求，影响了老年人社会福利服务内容和项目的拓展和质量的提高。

（四）发展不平衡，区域、城乡之间差距较大

经济发达与欠发达地区在社会养老福利机构的资金投入、人员素质和管理水平、服务质量等方面相差甚远。在城乡一体化发展进程中，城乡二元化结构造成的矛盾依然存在。由于制度化的社会服务本来就不多以及农村养老机构基础差、起步晚，农村民政工作大多只维持老人的基本物质生活需要，为老年人提供的福利极为有限。

三、老年人社会福利热点问题评述

（一）关于老年人特殊困难群体的养老问题

随着人口老龄化、高龄化的加剧，失能半失能老年人的数量已超过3300万并持续增长，而因护理难度大、成本高，大多养老机构拒绝接收失能半失能老人。此外，由于计划生育基本国策、经济社会的转型，家庭规模日趋小型化，“4-2-1”家庭结构日益普遍，养老功能不断弱化，除失能半失能这一困难群体外，还出现了城市空巢老人、农村留守老人以及失独者三大特殊的老年人群体。每类特殊困难群体的养老需求各不相同，专业化照料和护理问题日益突出，解决特殊群体的养老问题已刻不容缓。

1. 失能、半失能老人。失能、半失能老人都因疾病、伤残、衰老而失去全部或部分自理能力，处于最乏力、最无助的社会底层。笔者认为养老机构包括公办养老院在内拒收失能、半失能老人主要是政府的职能问题，健康抑或失能、半失能的老人都应享有平等的老年人权益。失能老人应该是“老有所养”的保障性底线，是政府完善养老机制、破解养老困局的关键性工作。首先，政府应加大对该群体养老资金的投入，重点推进供养型、养护型、医护型养老机构的建设，明确要求县级以上城市至少建有一所收养失能、半失能老年人为主的老年养护机构。其次，政府应积极鼓励家庭居家护理，可以通过将部分失能、半失能老人的护理费用纳入报销范围；定期举办失能、半失能老人护理技能的免费培训，以提高家庭护理能力；鼓励家庭互助、社区帮助，为居家的失能、半失能老人提供政府补助的上门医疗护理服务等来减轻家庭养老负担。

2. 城市空巢老人、农村留守老人。这部分群体的形成原因是子女长期离家在外，家庭结构发生变化。我国尚处在努力完善社会主义法治社会的进程中，对于空巢老人、留守老人没有相关规定对其进行特殊保护。有些老人可能由于突发性事件或者突发疾病但无从求助，导致错过最佳抢救事件而去世，甚至有些子女在老人去世许久后才知晓。笔者建议，政府应加大养老服务信息化建设并提高社区服务水平，将便民服务和老年人紧急救助终端系统由城市扩大到农村。此外，政府有计划地拿出部分公租房指标，建立租住型老年社区，同时配备呼叫系统、无障碍设施，社区设有公共活动中心、医疗卫生所、购物服务站等，满足老人的特殊需求。入住老人应以空巢老人、留守老人为主，实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的“养老梦”。

3. 失独者。在计划生育背景下，由于自然灾害、意外事故或疾病不幸死亡且的独生子女父母称为失独者。失独者的年龄在50岁以上，且在一般情况下，不能或不愿再生育或领养子女。失独者往往在生活上丧失信心与希望、工作中缺乏激情与动力、心理上极度敏感与脆弱。失独者由于缺乏具体的法律政策来维护自身权益，成为了“求助无门、维权无据、病无所医、老无所养”的“四无”老年人困难群体。为解决这部分群体的养老问题，笔者认为，可以参照“三无”老人的标准，由政府来供养。政府有必要统筹安排，建立专项财政资金并尽早出台长期照护保险制度（涵盖社会保险和商业保险）。生活困难的失独者应给予其特殊的养老补贴。此外，还应加强心理救助，建立相应的活动场所和交流中心，开展心理辅导、义务巡诊、义务家政、临终关怀等多元化服务。

（二）关于中国老年人养老模式的选择问题

《中国老龄事业发展“十二五”规划》中提出要充分发挥家庭和社区功能，着力巩固家庭养老地位，优先发展社会养老服务，构建居家养老为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，创建中国特色的新型养老模式。那么随着社会经济发展和养老服务需求的扩大，更多家庭、社会需要的养老服务内容将被引入养老行业，养老模式逐步走向多元化。

除大家熟知的居家养老、社区养老、机构养老三大模式外，还出现了以社区和村长为单位老年人相互帮扶照顾的“互助养老”模式、以信息服务为平台的“虚拟养老”模式、根据季节变化结合旅游资源选择异地养老的“旅游养老”模式、将房产权抵押或出租并获得一定数额养老金而接受机构养老的“以房养老”模式、为消除孤独感而与养老搭档合作购房的“合居养老”模式、将疾病治疗与日常健康维持结合起来的“养生养老”模式等等，但从养老承担的主体来看，五花八门的新型养老模式无非就是居家养老、社区养老、机构养老的衍生，是三大养老模式的子项目。面对各式各样的养老模式，中国人该如何选择才能实现个人的“养老梦”？

笔者认为，养老模式选择的背后其实是老年人的需求问题。根据我国的国情和绝大多数老人的意愿，居家养老或者说社区居家养老仍是养老的主流。按照“9073”的养老格局，90%左右的老人应居家养老，家庭成员主要提供服务，7%也是住在家里，但是主要是家庭和社区的混合服务，社区提供很多的照料，这部分群体主要是一些尚有自理能力或家庭愿意并能够承担养老责任的老年人。而现在的居家养老早已不是传统的家庭养老，正如上面所说的“虚拟养老”“互助养老”等都是居家养老模式的子项目，主要有政府购买服务、日间照料服务、互助服务、养老机构延伸服务、呼叫服务、市场有偿服务、志愿者服务。足以满足“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的条件，只是这些项目刚刚起步还未普及。另外3%，就是到养老机构去，养老机构的作用和功能主要是解决那些不能在家庭和社区养老的，特别是失能的、高龄的、有病的、独居的这些特殊的老年人。此外，一些健康的有足够养老金的老年人可以“另辟蹊径”，按照自己的兴趣爱好选择模式新颖的“养生养老”“旅游养老”“投资养老”等并做好安全隐患防范措施。

（三）关于民办养老机构的发展问题

中国老龄化进程愈来愈快，养老保障与服务的需求急剧增长。我国约2亿的老年人口紧靠传统的居家养老显然不太现实，因此，机构养老逐渐进入老年人的选择视野，民办养老机构悄然兴起。在“未富先老”的挑战下，由于我国养老机构起步晚、底子薄以及相关政策法规的不健全等原因，导致了现有养老机构运营状况不容乐观。民办养老机构入住率低、持续亏损的情况让投资者悔不当初。

笔者认为，民办养老院发展举步维艰的主要原因有三：一是，融资难、成本高，投资回报率低。目前民办养老院都是自负盈亏，资金主要来源于入住老人所缴纳的养老费用，政府补贴与社会资助较少。机构中失能、半失能老人较多，专业服务成本高，多数民办养老机构收支平衡甚至入不敷出。机构若要发展，必然要扩大规模提高服务质量，而资金不足便成为发展瓶颈。二是，经营风险较大。在服务过程中，老人出现意外病发、意外伤害情况较多，易产生与家属之间的纠纷，甚至面临诉讼的风险。三是，政府支持力度不够，优惠政策往往变成空头文件难以落实。多数民办养老机构难以享受财政补贴政策、税收减免政策、价格优惠政、吸收外资政策等。

民办养老院是否能走出一条可持续的发展道路关键在于政府的扶持力度与自身的努力程度。政府的资金应公平地资助社会力量，民办养老机构的补贴应与公办一视同仁，各项优惠政策也应落到实处。政府应加快建立“公办民营”的新型养老服务机构，将政府办养老机构的所有权和经营权分立，采取承包、租赁、股份制等形式，把经营权、管理权、服务权交给企业、社会组织、非政府部门或个人。通过民间资本的吸收和经营机制的转变，实现养老服务机构独立法人实体运营的模式，在获得社会效益的同时也确保了合作方的经济收益。此外，民办养老机构应明确服务责任，提高服务质量，使服务项目多样化、服务人员专业化和管理人性化，从而搭建起社会对民办仰赖机构的信任桥梁并实现盈利。

2.1.2 儿童福利

随着经济社会的稳步发展和社会舆论的密切关注，中国儿童福利事业在政府的积极响应和民间公益的快速推动下取得了巨大进步，儿童福利开始由补缺型迈向适度普惠型，按照“分层推进、分类立标、分地立制、分标施保”的原则和要求进行发展。而我国现有的儿童福利水平严重落后于国家整体经济水平，儿童福利依然面临着诸多问题与挑战，尤其是困难儿童。

一、儿童福利发展取得的进步

（一）扩大了儿童福利服务对象范围，明确了重点保障对象

儿童福利的服务对象逐渐从覆盖少数由国家监护的儿童向全体儿童扩大。2013年6月，民政部决定在江苏省昆山市、浙江省海宁市、河南省洛宁县、广东省深圳市等地开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作。在此次试点中，体现了儿童分类保障原则，将受艾滋病影响儿童、重病、重残、罕见病儿童和在押服刑人员子女等事实上无人抚养儿童纳入保障范围。服务对象具体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童，覆盖到全体儿童。其中，孤儿分社会散居孤儿和福利机构养育孤儿2类；困境儿童分残疾儿童、病重儿童和流浪儿童3类；困境家庭儿童分父母重度残疾或病重的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童4类。民政部在明确适度普惠型儿童福利制度试点工作的重点内容上将困境儿童确定为重点保障对象，并要求参照孤儿基本生活保障制度，建立困境儿童基本生活保障制度。

（二）儿童福利指标改善，儿童生存、保护和发展取得了进步

从儿童福利的主要基础指标来看，2011年我国新生儿、婴儿、5岁以下儿童、孕产妇死亡率与2010年相比均有不同程度的下降。2011年民政事业费对儿童福利支出为399959.3万元，是2010年6倍多，增幅显著，占当年民政事业费（3229.1亿元）的1.2%。2011年儿童收养服务机构数量、儿童收养服务机构职工数量以及社会工作师数量与2010年相比增加了10%—30%不等（见表2-1）。截至2012年年底，全国共有儿童收养救助服务机构724个，拥有床位8.7万张，年末收养各类人员5.4万人。其中儿童福利机构463个，比上年增加66个，床位7.7万张，比上年增长28.3%；流浪儿童救助保护中心261个，床位1.0万张，全年救助生活无着流浪乞讨未成年人15.2万人次，比上年减少2.7万人次[3]。儿童福利机构、流浪儿童救助保护中心数量不断增加，流浪儿童数量和反复性流浪减少。2011年《中国儿童发展纲要（2011—2012年）》中提出的9个儿童福利的目标，有利于未来儿童整体素质的提高，促进儿童健康、全面发展。总的来说，2011年以来我国儿童福利的主要基础指标呈现了不同程度的改善，我国儿童生存、保护和发展取得了进步。

（三）儿童福利津贴制度向普惠型发展，普惠型的专项补贴制度进一步深化

民政部、财政部决定，自2010年1月起为全国孤儿发放基本生活费即孤儿津贴，我国第一项儿童福利津贴制度正式建立。津贴制度逐步成为了我国儿童福利体系中的重要组成部分，国家及各地民政部门积极推动了儿童福利津贴制度的创制工作。从国家层面来看，2012年民政部下发了《关于发放艾滋病病毒感染儿童基本生活费的通知》，儿童津贴延伸到了社会呼声较多的艾滋病病毒感染儿童。2011年上半年，天津、内蒙古、辽宁、吉林、上海、安徽、江西、广东、海南、四川、贵州、青海、宁波等地参照孤儿基本生活费标准，制定艾滋病病毒感染儿童基本生活费发放标准。从部分地区来看，各地通过试点性的工作在地方探索更普惠的儿童津贴制度，突破了孤儿的界限。重庆、四川凉山、云南德宏等设立了对所有困境儿童的津贴制度。以江苏、浙江、河南、广东等地为试点推行的适度普惠型儿童福利实施方案设立了八项津贴制度。

此外，普惠型的专项补贴制度进一步深化，从学前教育资助制度来看，自2011年9月，财政部和教育部联合下发《关于建立学前教育资助制度的意见》以来，截至2012年10月，全国27个实施学前教育资助制度的地区中有24个地区已制定出明确的资助标准并启动实施，未明确制定资助制度的地区也已出台了相关政策或行动。从农村义务教育学生营养改善计划来看，2012年度，学生营养改善计划完成680个国家试点地区的启动实施工作，中央累计下拨150.53亿资金，支持学生营养膳食补助，该计划按照预计目标惠及2600余万学生。在无国家试点县的省份，以上海、江苏、浙江、福建、山东和海南等6大省（市）为代表，以高于国家试点膳食补助的标准，也于2012年度安排地方财政资金，积极启动实施该计划的地方试点工作。

（四）政府购买儿童福利服务的力度加大，推动了儿童福利的专业化发展

2012年，中央财政首次拨付2亿元支持社会组织参与社会服务项目，支持社会组织为社会提供服务。在获得支持的377个社会组织服务项目中，儿童类的服务项目102个，占27%。实际项目资金总量1.94亿元，其中，儿童类的服务项目资金5700万元，占29%。2013年2月16日，民政部下发《民政部关于2013年中央财政支持社会组织参与社会服务项目立项通知》，2013年共立项470个，儿童类服务项目与资金进一步增加。政府购买服务大大加速了儿童公益事业的专业化发展，困难儿童的救助、教育、康复等服务工作大都需要社会组织来承担。政府购买儿童福利服务的力度加大，有利于提高我国儿童福利的质量，提升专业化服务水平，拓展服务范围。

二、当前儿童福利的不足之处

（一）国家政策创制顶层设计不足，儿童福利立法空缺

从2013年上半年全国儿童福利政策创制情况来看，国家政策创制顶层设计不足。目前，中国儿童悲剧发生率最高的三类事件是：弃婴、儿童反复流量及儿童遭受家庭虐待而致死致伤事件。事件背后反映的是政府和家庭之间分配儿童养育责任的问题。就政府的责任而言，无论是有关儿童福利的制度设计、机构设置还是资源配置，均表现出分割和后置的特点。所谓分割，是涉及儿童福利的不同部门采取不同方式去应对儿童问题，部门间互不隶属，导致原本可有机设计的儿童福利制度被部门利益分割，有限资源不能形成合力。所谓后置，是由于地方政策创制滞后以及儿童福利政策法规层级效力低，修订不及时、不健全、不完善、不协调，未对儿童提供早期、及时的保护服务，导致一些家庭陷入抚养困境，儿童被遗弃。这种分割、后置的状态还会导致很多儿童遭受家庭暴力。儿童福利立法空缺，政府支持和家庭监护力度不足。

（二）儿童福利机构数量、资金、人才、技术短缺，专业化水平不高

据民政部统计，目前省级独立的儿童福利机构9个，地级独立的儿童福利机构333个，县级独立的儿童福利机构64个，800多个社会福利机构设有儿童部。而我国共有2853个县，县级儿童福利机构仅占2%左右的比例，数量明显单薄。多数民办儿童福利机构资金匮乏，勉强做到收支平衡，得到政府支持的儿童服务项目仍较少。截至2012年年底，全国社会工作者总数1144.7万人（其中全国社会工作师、助理社会工作师者共计84126人、各类社会服务职业技能人员共计89696人）。[4]而我国社会工作专业人员总数不足30万，占比不到3%，社会工作专业人员严重缺乏。民办儿童福利机构资金短缺的先天性不足导致多数机构的硬件设施只能满足儿童的基础性需求，对于更高层次的特殊性服务需求往往力不从心，机构工作人员的专业化服务水平整体较低。

（三）孤儿和困境儿童数量庞大，儿童福利的需求缺口依然显著

单从困境儿童的福利需求来看，我国有特殊需要的儿童数量依然庞大。截至2012年年底，全国共有孤儿57万人，比上年增加6.1万人，其中，集中供养孤儿9.5万人，社会散居孤儿47.5万人；各类社会福利机构收养儿童10.4万人[5]。针对大病儿童群体，我国存在统计数据缺失的问题，仅以白血病为代表，按照十万分之五的发病率计算，我国每年新增的白血病病患儿为15158人[6]。教育方面，据《中国2010年第六次人口普查资料》（以下简称《资料》），我国6岁以上未上过学的儿童总数约为307万，六成以上分布在农村地区，并且女童中未上过学的比例略高于儿童。其中，6至15岁义务教育主要年龄段的未上过学儿童总数约达280万。根据《资料》样本数据推算，目前全国有农村留守儿童6102.55万，占农村儿童37.7%，占全国儿童21.88%。与2005年全国1%抽样调查估算数据相比，五年间全国农村留守儿童增加约242万。0—17岁城乡流动儿童规模为3581万，在2005年基础上增加了41.37%，且有增长的趋势。[7]在这些流动儿童中户口性质为农业户口的流动儿童占80.35%，据此全国有农村流动儿童达2877万。此外，还存在大量缺乏统计数字的特殊需要儿童群体。加之来自普通儿童对普惠型儿童福利的需求，不难看出：整体的儿童需求群体数量较大，我国儿童福利供需缺口依然显著。

三、儿童福利热点问题评述

（一）由河南兰考“1·4”火灾事件引发对我国儿童收养制度的反思

2013年1月4日，河南兰考县一个收养孤儿和弃婴的私人场所发生火灾。户主袁厉害收养的7名弃婴和孤儿在事故中殒命，事件发生后多家媒体积极报道，引发来自地方与中央相关部门、专家学者、民间机构代表，以及社会各界爱心人士对该事件的不断关注，进而引起政府与全社会的高度重视。事发后两日，民政部下发《关于主动加强对个人和民办机构收留孤儿管理的通知》，要求各地民政部门深刻吸取河南兰考“1·4”火灾事件的教训，并指出各地要督导儿童福利机构和家庭寄养点迅速开展专项的安全教育和预防检查。该事件的发生，促使了我国对目前收养制度的再思考。

笔者认为河南兰考“1·4”火灾事件暴露了我国收养制度的两大漏洞，一是相关部门对个人和民办机构收留孤儿的监管力度不够。由于民政部门未能规范民间公益行为，当地政府救助行为以及对民办收养场所安全监察不到位，导致了弃婴、孤儿生活在不安全、生活质量无法保障的环境中；相关部门对于收养成立之后收养人的养育行为缺少必要的法律监督，不利于被收养儿童健康成长。二是我国儿童收养制度还不尽完善。有些收养法规需要修订，如公民收养条件过高；孤儿、弃婴的发现、报案、移送的网络体系不够健全，一些孤儿被爱心人士收养后没有登记在册；多数县（市、区）由于没有专门的儿童福利机构，当地弃婴、孤儿的社会福利问题未得到有效解决。

在以后的儿童收养监管工作中，相关部门应加强监管力度，对个人和民办机构收留孤儿中不具备养育条件和安全保障的，将收养人和民办机构的孤儿接收并集中安置到儿童福利机构；对已经具备养育条件，本人又坚持养育孤儿的，民政部门要与其签订合办协议，明确责权，纳入民政部门监管；对于已签订合办协议，存在安全隐患的，要限期整改；对于符合收养条件且有收养意愿的个人，应当依法办理收养登记手续；对于借收留孤儿募捐牟利或操纵孤儿从事违法活动的，要积极协调有关部门，依法予以严厉打击。此外，还应健全工作机制，完善孤儿救助保护网络，从根本上解决个人和民办机构非法收留孤儿的问题。

（二）从儿童侵权的恶性事件来看儿童社会福利制度的顶层设计

根据《中华人民共和国未成年人保护法》，儿童享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家根据儿童身心发展特点给予特殊、优先保护，保障儿童的合法权益不受侵犯。儿童还享有受教育权，国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人的受教育权。而儿童的权益往往得不到保障，广东揭阳紫峰寺的“借孤儿”事件、浙江温岭幼师虐童事件、毕节悲剧、弃婴事件、儿童遭猥亵事件、山西男童被挖眼案等涉及儿童生命与权益保障的恶性事件频发，向社会敲响了警钟。

笔者认为，之所以悲剧总在累加，且不能有效控制的一个反复强调的核心原因是：儿童福利制度缺乏科学的顶层设计。一般情况下，儿童的养育主要由父母负责，但一些特殊困境的儿童如孤儿、流浪儿童等群体的养育主要由政府来负责。由于儿童福利制度缺乏顶层设计，父母往往因经济困难、性别歧视等抛弃儿童，甚至出现家庭暴力，导致孩子被监护人打死、打残。此外，政府也未尽好该尽的责任，包括儿童社会福利制度的完善与实施、对父母责任的监督方面。

如何科学地推进儿童福利顶层设计的工作？一是，修改《民法通则》关于监护制度的规定，明确父母是第一监护人，父母死亡、丧失监护能力或被撤销监护资格的，由民政部门代表国家承担监护职责，通过收养、亲属抚养等方式帮助儿童重新进入家庭，从而为事实上无人抚养的孩子建立起安全防护网。二是，制定《儿童福利法》或《儿童福利条例》。首先，政府要进一步完善儿童福利制度，积极做好适度普惠型儿童福利的推进工作。其次，民政部应将其承担的儿童福利方面的职能整合出一个统一的儿童福利单位，打破儿童福利工作各部门分割的局面，并建立一个可操作性的儿童福利机制，包括举报、受理、调查、对家庭提供的服务、儿童的长治久安等内容，明确各部门分工。再次，结合社会管理创新，通过政策和资金扶持，搭建儿童福利社会服务网络，加大政府购买社会服务、扶持儿童福利专业社会组织的力度，从而确保儿童的权益得到基本保障。

2.1.3 妇女福利

由于妇女在生理、心理上存在与男性相区别的特点，需要加以特殊的照顾和保护。我国在宪法、婚姻法、劳动法、行政法、民法和刑法等多种法律文件中设立专门条款，保护妇女的合法权益。

一、妇女福利发展取得的进步

（一）妇女社会福利受到普遍重视，各项福利保障得到增加

妇女福利主要内容有：以生育津贴为主的特殊津贴与照顾；妇女劳动保护福利；为妇女提供福利设施和福利服务，如开办妇幼保健院、妇产医院、妇女活动中心、咨询服务中心等。

（1）以生育津贴为主的特殊津贴与照顾（指生育保险）。女职工生育按照法律、法规享受产假，生育后领取生育津贴和报销生育医疗费。新颁布的《社会保险法》也强调了这些规定。

（2）妇女劳动保护福利。我国政府始终把消除就业性别歧视、妇女享有与男子平等的社会保障权利、保障女职工享有特殊劳动保护作为义不容辞的责任。国家对女职工采取了比较全面的劳动保护措施，包括在劳动过程中保护妇女的安全健康，特殊保护措施。

（3）为妇女提供福利设施和福利服务。如开办妇幼保健院、妇产医院、妇女活动中心、咨询服务中心、健美中心、妇女用品专门店等。一些妇女较多的企事业单位还设置妇女冲洗设备、更衣室等。

（二）现行政策法规落实到位，切实保护妇女权益

确保《妇女权益保障法》《社会保险法》《劳动法》及其他相关政策法规落到实处。重点是妇女的就业权、福利权、受教育权、医疗健康保护权等。

（三）生育保险福利工作有长足进步

生育保险覆盖面进一步扩大。包括切实覆盖到个体劳动者、灵活就业人员、其他城镇女性劳动者、非公有制企业及乡镇企业职工、农民工，逐步发展农村生育保险。逐步提高了生育医疗费用支付标准，保障生育职工在妊娠期及产褥期这特定阶段，不因医疗费负担加重而影响到母婴的保健水准和家庭生活质量。加大了产前检查保健和产褥期的医疗护理费用支出以及产后访视等措施的生育保险基金支付，从根本上保障女性劳动更多享有生育保险待遇。

将生育保险与妇女就业保障相结合。国家应通过立法保护妇女的就业，用人单位不能因为女职工的生育行为而辞退职工。在保障措施和保障形式上要尽量减少地区差异，减少各行业之间的待遇差距。特别是要促进妇女就业，达到为她们创造良好的就业环境的目的。生育保险目前出现了多种层次保障的趋势，例如工会组织举办的职工互助补充保险中，就有女职工生育和健康方面的险种和补助。商业保险的补充作用也是不可忽视的。

目前，我国的生育保险制度在扩大覆盖范围、切实保障女性劳动者合法权益、努力实现社会化管理服务等方面，要进一步扩大生育保险覆盖范围，真正体现生育价值的社会承认和社会补偿。

二、当前妇女福利发展的不足之处

（一）侵犯女职工合法权益的事件屡有发生

女职工特别是非公有制企业女工特殊劳动保护落实不力。改革开放以来，中国很多女性保护措施很难发挥实际作用，尤其是在企业等非公有经济部门，企业不依法与女职工签订劳动合同或劳动合同履约率低。一些企业虽与女职工签订了劳动合同，但劳动合同没有女职工特殊保护及社会保险内容。大多数非公有制企业未参加生育保险，《女职工劳动保护规定》执行不力，女职工“四期”（经期、孕期、产期和哺乳期）保护得不到落实，女职工妇科病定期检查落实困难女职工特。

（二）生育保险制度设计还存在漏洞

许多地方出台的生育保险办法，都把外地户籍的女职工排除在参保范围外，这是影响生育保险进一步覆盖的重要原因。这样规定的理由往往是防止骗保等，但却损害了外地户籍女职工的权益。另外，机关事业单位工作人员以及大部分由原国企职工转变而来的灵活就业人员游离于生育保险制度之外，尤其在医疗保险制度改革之后，生育保险因为未覆盖机关事业单位和灵活就业人员，致使生育保险政策难以发挥应有的作用。

在统筹支付项目上，不少地区只支付生育津贴和生育住院医疗费用，未将产前检查、计划生育手术和与之相关的医疗费用、围产期的检查费用等纳入支付范围。职工在实施计划生育相关手术及其手术引发的后遗症、并发症时，难以享受到相应的生育保险医疗待遇。若按优生优育的一般要求，孕妇围产期的检查次数不少于8次，农村不少于5次，然而由于费用报销途径不落实或由个人支付，致使大多数企业的女职工围产期检查达不到规定的要求。

（三）保护女性福利的相关立法层次较低

目前，虽然有关女工权利的法律体系在形式上比较完整，但实施效果难尽人意，甚至形同虚设，出现了孕期仍从事长时间、高强度、有毒有害工作，在孕期、产期和哺乳期不得不与用人单位解除劳动关系等的情形。主要的原因是立法、执法和监督体系滞后，现行的法律法规在执行机制、监察手段以及对违法者的惩处力度等方面的不足。

三、妇女福利热点问题评述

北京市怀柔区工会组织调查发现[8]，在服装、餐饮、商贸等行业，女职工劳动时间长、加班加点现象严重，且劳动强度大、报酬低的问题普遍存在。不少中小民营、私营企业为规避“性别亏损”，有意避开结婚生育段妇女。对已招用的女职工只签订半年至一年期劳动合同，当她们面临孕、产、哺乳期时，其合同到期，劳动关系自行终止。很多女职工为求得自己的发展，迟迟不敢生育，或不得不“自动”放弃和缩短休假时间。怀柔区桥梓镇总工会针对上述问题，专门开展了区域性女职工专项合同协商。地区企业代表与女员工代表，经过两个小时的商谈，最终就女职工经期保护、产假恢复期、哺乳期保护、体检、三八妇女节福利、女性安康互助保险等内容达成一致意见。9月15日，作为女职工代表之一的怀柔桥梓镇鹅和鸭农庄女员工王维华，代表全镇22家企业的400多名女职工，和企业老板“谈判”，签订了第一份女职工权益保护专项集体合同，向超时劳动、男女同工不同酬等违法行为说不。

非公有制企业女职工特殊权益之所以受到侵害，主要是部分企业经营者法律意识淡薄，即使在集体合同中有女职工权益保障的相应条款，也缺乏可操作性，最终成为一纸空文。这份合同可以顺利签订，2012年刚刚颁布《女职工劳动保护特别规定》发挥了巨大的作用。《女职工劳动保护特别规定》在2013年的具体实施过程中，取得了良好的效果。具体来说表现在以下几个方面。[9]

（1）适用范围的规定更加准确，体现了时代的特点。中华人民共和国境内的国家机关、企业、事业单位、社会团体、个体经济组织以及其他社会组织等用人单位及其女职工，均适用本规定。适用范围规定的修改，体现了我国女职工劳动保护的环境，已经发生由计划经济向市场经济的转变，由国有企业和集体企业向各种类型企业的转变，由人民团体向各种类型的社会团体以及其他组织等用人单位的转变。

（2）用人单位作为责任主体及其法律义务得到强化，法律责任规定更加明确、细化。职业场所是劳动保护的主要场所，因此，用人单位是保护女职工职业安全和健康的责任主体，《特别规定》对用人单位规定了明确而严格的法律义务。这种法律义务包括职责性法律义务和禁止性法律义务。职责性法律义务主要包括用人单位应当采取措施改善女职工劳动安全卫生条件，对女职工进行劳动安全卫生知识培训。禁止性法律义务主要包括用人单位不得因女职工怀孕、生育、哺乳降低其工资、予以辞退、与其解除劳动或者聘用合同。另外，女职工在孕期不能适应原劳动的，由用人单位根据医疗机构的证明，予以减轻劳动量或者安排其他能够适应的劳动。对怀孕7个月以上的女职工，用人单位不得延长劳动时间或者安排夜班劳动，并应当在劳动时间内安排一定的休息时间。怀孕女职工在劳动时间内进行产前检查，所需时间计入劳动时间，怀孕女职工在劳动时间内的产前检查时间算作劳动时间。

（3）女职工劳动保护更加全面、公平，保护水平得到提升。首先，女职工产假从过去的90天增加到现在的98天，并且对女职工怀孕流产的产假给予了明确的规定，如“女职工怀孕未满4个月流产的，享受15天产假；怀孕满4个月流产的，享受42天产假。”其次，《特别规定》不仅关注女职工身体和生理的劳动保护，而且增加了对女职工精神和心理方面的保护条款，强调“在劳动场所，用人单位应当预防和制止对女职工的性骚扰。”再次，对女职工权利救济的规定体现了与现行法律制度的合理衔接。

（4）女职工禁忌从事的劳动范围的内容纳入《特别规定》，操作性更强。《特别规定》将禁忌从事的劳动范围作为特别规定附录列示，并规定：“国务院安全生产监督管理部门会同国务院人力资源社会保障行政部门、国务院卫生行政部门根据经济社会发展情况，对女职工禁忌从事的劳动范围进行调整。”

（5）用人单位参加生育保险与否的差别待遇加以明确。《特别规定》对用人单位参加生育保险与否的差别待遇加以明确，不仅可以减轻参加生育保险单位聘用育龄妇女的经济负担，承认生育的社会价值；而且会引导和鼓励更多的用人单位参加生育保险。女职工产假期间的生育津贴，对已经参加生育保险的，按照用人单位上年度职工月平均工资的标准由生育保险基金支付；对未参加生育保险的，按照女职工产假前工资的标准由用人单位支付。女职工生育或者流产的医疗费用，按照生育保险规定的项目和标准，对已经参加生育保险的，由生育保险基金支付；对未参加生育保险的，由用人单位支付。这样的规定不仅可以减轻参加生育保险单位聘用育龄妇女的经济负担，承认生育的社会价值；而且可以引导和鼓励未参加生育保险的用人单位，为降低因生育费用单位负担而增加的用工成本，参加生育保险；并且对那些以往因单位不参保，当其女职工发生生育费用后，单位和社保两不管无奈自己承担的生育女职工，是一种福音，有利于从法律上保障妇女的合法权益。

（6）政府相关部门对用人单位监督检查及处罚的责任得到明确。女职工劳动保护的责任主体是用人单位，那么，用人单位执行本规定的情况由谁来监督检查？如果用人单位违反本规定，又由谁来进行处罚？《特别规定》明确规定，“县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门、安全生产监督管理部门按照各自职责负责对用人单位执行本规定的情况进行监督检查。”同时，“工会、妇女组织依法对用人单位遵守本规定的情况进行监督。”用人单位违反本规定的，由县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门、安全生产监督管理部门、依据有关法律、行政法规对其进行处罚。

2.1.4 残疾人社会福利

中国残疾人是一个十分庞大的特殊人群，总数达8300多万人，直接涉及2.6亿家庭人口。为了保障残疾人的基本生活和一些特殊需求，我国逐步发展了一些面向残疾人的社会福利事业，残疾人生活、教育、就业状况不断改善。党的十八大报告提出：要健全残疾人社会保障和服务体系，切实保障残疾人权益。

一、残疾人福利发展取得的进步

我国在1990年12月颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》中，对残疾人作了明确的界定：残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。根据该法的规定，残疾人福利包括以下几部分内容：国家和社会对生活确有困难的残疾人，通过多种渠道给予救济、补助；国家和社会对无劳动能力、无法定抚养人、无生活来源的残疾人，按照规定予以供养、救济；残疾人所在单位、城乡基层组织、残疾人家庭，应当鼓励、帮助残疾人参加社会保险；地方各级人民政府和社会举办的福利院与其他安置收养机构，按照规定要安置收养残疾人，并逐步改善其生活；公共服务机构应当为残疾人提供优先服务和辅助性服务；残疾人搭乘公共交通工具，应当给予方便和照顾，其随身必备的辅助器具，准予免费携带；盲人可以免费乘坐市内公共汽车、电车、地铁、渡船，盲人读物邮件免费寄送。县级和乡级人民政府应当根据具体情况减免农村残疾人的义务工、公益事业费和其他社会负担等。依据该法已制定了具体实施办法，并逐步增加对残疾人的其他照顾的扶持。可以说，残疾人事业是一项综合、复杂的社会系统工程，主要包括残疾人康复、教育、就业与社会保障、扶贫、文化、体育活动、社会环境建设、维权工作、信息工程建设和残疾人组织建设。

为推动残疾人事业发展，进一步改善残疾人状况，依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，中国残疾人联合会制定了《中国残疾人事业“十二五”发展纲要（2011年—2015年）》，积极联合各级残联，充分发挥代表性，客观地反映问题，争取政府和社会的支持，团结带领广大残疾人发扬自强不息精神，奋发图强，与全国人民一道共同奔赴小康社会。

由于残疾人人数众多、情况各异，我国根据不同情况采取不同措施，以保障他们的基本生活和特殊需要。目前各地兴办的残疾人福利事业有：

（1）残疾人就业福利。主要通过社会吸收（从事个体经营、商业、编织、修理家电、缝纫、按摩医疗等工作）和福利企业等渠道解决就业问题。福利企业是社会福利机构兴办的集中安排残疾人就业的企业，按规定可享受税收减免、立项登记优先、利润分配优惠等。

（2）残疾人的教育。例如对盲、聋、哑等残疾人及问题儿童实施的特殊教育，以及对残疾人进行职业技术培训等。特殊教育的内容包括生理自理能力教育、文化知识教育、心理辅导、职业技能教育等。

（3）智障和精神疾病服务机构建设得到加强。精神病人福利院是我国接收和治疗精神病人的福利事业单位，由卫生、民政、公安三个部门分别举办，承担不同对象的收治任务。

（4）提供基本生活保障与救济。对于完全或基本丧失劳动能力、不适合参加劳动、无法定扶养义务人或法定扶养义务人无扶养能力、生活来源无保障的重度残疾人，政府将其纳入城乡最低生活保障制度或有关救助制度之中，予以供养、救济。

二、当前残疾人福利的不足之处

我国残疾人事业基础还比较薄弱，仍然滞后于经济社会发展；残疾人社会保障和服务政策措施还不够完善，稳定的制度性保障还需要进一步推进；残疾人总体生活状况与社会平均水平存在较大差距，在基本生活、医疗、康复、教育、就业、社会参与等方面存在许多困难；农村残疾人的社会保障与服务亟待改善，残疾儿童在接受教育、抢救性康复等方面仍面临一些问题。歧视残疾人、侵害残疾人权益的现象仍时有发生。

（一）残疾人事业财政保障投入不足

从国际经验来看，残疾人数量是伴随着经济社会发展因同步放松准入标准而不断上升的。随着人口年龄结构老化、工业化进程中的职业伤害剧增、交通事故频发、环境污染日益严重等，我国残疾人数量未来还会大幅增长。不断增加的残疾人数量需要国家财政投入的相应增长，并向这一庞大弱势群体倾斜，完善我国的社会福利体系。

由于财政投入不足，对残疾人的供给与其需求之间存在较大的偏差。残疾人的基本需求与国家或者社会提供的服务之间存在巨大差距。残疾人曾接受过医疗服务与医疗救助、贫困救助与扶持、康复训练与服务和辅助器具配备服务的比例分别只占残疾总人口的较小比例，受教育程度为小学即没有完成义务教育的残疾人众多，这表明教育福利对残疾人而言极为不公。一个完善的财政保障机制是推动残疾人事业发展的基础和保证。

（二）不平衡，地区和群体之间差异较大

财政投入对西部地区和农村地区残疾人加大覆盖力度是缩小残疾人的地区差距、群体差距的重要措施。虽然国家财政对残疾人事业的支持力度大大加强，但依然存在重城轻乡的问题。新中国成立以来，社会福利方面的财政支出表现为重城轻乡，重工轻农，形成了我国城乡二元体制社会，而在不同体制下残疾人事业的财政保障机制是不相同的。虽然有部分财政收入投入到残疾人事业中，但投入到农村残疾人事业的经费少之又少。有限的财政投入在农村和城市之间的分配也存在很大差距。

（三）投入缺乏针对性，效率低下，公平不足

目前，我国残疾人的社会福利机构由民政部门管理，民政部门社会福利费主要用于城镇“三无”、农村“五保”人员以及残疾人，由政府投入建造相应的福利院和养老院，而这些福利机构的利用率较低，国家的福利资源存在严重的浪费和分配不公的现象。

（四）康复服务的供需矛盾突出

由于我国残疾人康复和专业人才培养工作起步较晚，规模较小，康复人才现有水平远远不能满足社会对康复服务的需求。据有关统计，我国目前残疾人总数已超过8300万，近5000万有康复需求，但目前能得到有效康复服务的仅占10%左右。创办康复医学院、培养康复人才、推动康复医学发展、服务更多的残疾人是我国康复事业发展的迫切需要。

三、残疾人福利热点问题评述

[10]

“十二五”期间，国家将实施就业优先战略，为促进残疾人就业提供了特殊的历史性机遇。“劳动保障型就业”，是指在社会主义市场经济条件下，依靠法律、行政、经济、文化、教育等支持性措施，通过建立竞争性就业和保护性就业相结合的机制来实现残疾人充分就业。实施“劳动保障型就业”，有利于促进残疾人稳定就业，并得到较高水平的社会保障。

为了鼓励残疾人接收高等教育，很多地方相继出台了特别针对残疾学生的助学金办法。比如沈阳市财政局颁发的《国家开放大学残疾人教育沈阳学院助学金补助办法》规定，就读于国家开放大学残疾人教育沈阳学院（原沈阳广播电视大学残疾人学院），取得专科或本科学籍的残疾人学员（需有沈阳市常住户口）可以享受助学金补助，预计每年将新增200名残疾人学员接受高等教育。助学金补助分学费补助和书本费补助。学费补助，本科生每人每学年补助1000元到1900元，专科生每人每学年补助600元到1200元。书本费补助，专科生、本科生每人每学年补助300元。

北京市出台了促进残疾人高中等院校毕业生就业六项措施。残疾人高校毕业生是残疾人群体中的宝贵人才资源，为应对国际经济危机，北京市在2009年，曾出台三年期限的促进残疾人高中等院校毕业生六项措施，使近三年普通高等学校和高级中等学校的残疾人毕业生平均就业率分别达到97%和98%。为更好地促进残疾人毕业生就业，这次北京市再次出台《促进普通高等学校和高级中等学校残疾人毕业生就业六项措施》，将三年期限政策转化为长期性政策，对具体措施提高扶持标准和完善程序。新政策将进一步促进本市残疾人毕业生实现更高层次的就业，获得更加稳定的收入，力争实现残疾人毕业生100%就业的目标。这六项措施包括对残疾人毕业生本人的培训费补贴、免费就业服务、6个月期限实习见习补贴；对接收残疾人毕业生用人单位的按照安排2名残疾人审核安置比例、5年期限社会保险补贴；对社会职业中介机构成功介绍残疾人毕业生就业给予一次性奖励。

据中国残疾人联合会统计，2008年至2012年5年间，全国共有3.5万名残疾人被普通高等院校录取，5296名残疾人进入特殊教育学院学习。近年来，我国残疾人受教育权得到进一步保障。残疾人事业专项彩票公益金助学项目，为全国家庭经济困难的残疾儿童享受普惠性学前教育提供资助2.1万人次。各地也多渠道争取资金支持，对1.1万名残疾儿童给予学前教育资助。

2.1.5 员工福利

我国员工福利即职工福利或机构福利发展总体向好，机关事业单位福利待遇水平逐步提高，但企业员工福利保障状况处于基础水平，不同地区以及不同行业、类型、规模间企业员工福利差异性较大。[11]

一、“十二五”期间员工福利的发展成果

（一）实现了员工福利的多元化供给，福利对象的普惠程度适度提高

由于社会问题开始出现多元化、差异化趋势，员工福利的内容也由单一保险模式向多样化服务模式转变，既满足不同职业、身份、阶层的社会成员的基本生活需要，也满足了其较高层次的发展性或功能恢复性需求。员工福利逐步向其原本的性质、地位和功能回归。根据《中国企业员工福利保障指数调研报告（2012·大中城市）》，我国员工福利现共包含四大类，一是社会保险，即养老、医疗、工伤、失业、生育保险；二是住房公积金；三是商业补充保障，即企业为员工提供的各种商业意外保险、商业性补充医疗保险、重大疾病保险、商业补充养老保险、企业年金以及家属保障等；四是非保险类福利，如带薪休假、津贴、培训、补充住房公积金、福利设施及服务等。《中华人民共和国企业所得税法实施条例》规定，企业开支的职工福利费不超过工资薪金总额14%的部分据实列支，超过标准的部分不得在税前扣除。这标志着企业根据自身条件和经济效益等状况适度设置员工福利项目、决定员工福利水平和待遇。员工福利的多元化供给使得福利框架内的服务对象的正常生活得以维持，最大限度地避免产生社会结构断裂，使员工福利对象的普惠程度适度提高。

（二）企业员工社会保险类福利的覆盖面有所扩大，主要保险福利基本普及

各省各地区正努力扩大社会保险福利类的覆盖面，积极贯彻“关于进一步扩大城镇职工基本社会保险覆盖范围”的相关通知。《中国企业员工福利保障指数调研报告（2012·大中城市）》中指出，2012年中国企业员工福利保障项目中社会保险覆盖人群为91.8%，覆盖面最高，与十八大报告中社会保障从“广覆盖”到“全覆盖”的新提法相呼应。其中，基本养老保险、基本医疗保险覆盖率较高，分别达到95.9%和95.3%，分别比2005年的调查结果提高了0.27%、6.25%，主要保险福利基本普及。2012年提供法定性住房公积金的比例也比2005年提高了14.69%。员工最直接最现实的利益问题得以解决，国家在员工“劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”上持续取得了新进展。

（三）企业员工福利费改革强调市场化途径，进一步减轻了企业负担

原来的补缺型员工福利制度强调“企业办社会”，企业日益增长的负担和压力使其自身的福利功能不断萎缩。自企业改革分解员工福利后，企业开始成为了市场经济的独立法人，自主经营，把福利问题交给社会和社区承接。2009年11月12日，财政部印发的《关于企业加强职工福利费财务管理的通知》（财企[2009]242号）文件进一步明确了企业职工福利费制度改革的方向。国家各省各地区近年来大力推进企业主辅分离和分离办社会职能改革，逐步推进内设集体福利部门的分离改革，政府、市场、企业和社区功能互补、相互支持，通过市场化方式大大减轻了企业负担，逐步解决了职工福利待遇问题。

二、当前员工福利的不足之处

（一）我国企业员工福利保障状况处于基础水平，福利项目设计待优化

2012年中国企业员工福利保障指数调研数据表明，我国企业员工福利保障指数为65.37。指标系制定专家解释，总指数最高为100，指数越高，福利保障状况越好，60至80间的得分对应的水平是“基础水平”。企业员工福利总体覆盖面较窄，广度指数仅为61.33，员工福利各大类覆盖比例表现不均衡，其中社会保险覆盖人群为91.8%，住房公积金为69%，非保险类福利为67.4%，商业补充保障仅为53.8%并且主要集中在商业意外保险、重大疾病保险和商业补充医疗保险，企业年金发展仍不容乐观。补充性福利获取门槛较高，往往取决于是否为正式全职员工、工作年限长短、工作表现、职级、关键岗位等。员工福利保障深度指数也只有64.64，福利项目相对不足，不够丰富，保障力度不均匀。企业员工对目前所获得的福利状况满意程度与企业对福利投入回报效果均未达到高位。在员工福利管理过程中，整体福利计划由企业或者管理者来制定。由于缺乏员工的参与，员工无法表达自己真实需要，导致企业设计的福利与员工需要难以接轨。福利计划缺乏弹性，长时间得不到改变，一方面企业可能付出了巨大成本，另一方面员工对此并不认同。

（二）不同地区、行业、企业类型、企业规模间企业员工福利差异性较大，福利分配不公平

据调研结果，从地区来看，员工福利指数最高的是西南地区，为67.23，最低的是西北地区，为62.12，东部沿海较西部经济发展快，社会成熟度高，但员工福利保障状况并不同步，华南地区仅排倒数第二，为62.28。从行业来看，金融/银行/保险行业的企业员工福利保障指数最高，为70.26，酒店旅游和广告/传媒/印刷出版行业的指数较低，分别只有62.5和61.06。从企业来看，外商独资企业/代表处企业员工福利保障指数最高，为71.74，民营企业最低，只有59.32。从企业规模来看，企业规模与企业员工保障水平成正比，高达75.76，最近仅为63.26。无论是福利覆盖面，还是福利项目的多少，地区间以及自身条件、经济效益较好的外商独资金融企业与小的杂志传媒民营企业间福利水平天壤之别。员工福利发展不均衡，不利于缩小贫富差距，不利于企业、社会效率的提高与公平的实现。

（三）受自身财务状况和政策支持等因素影响，企业增加员工福利保障投入动力不足

调研结果表明，未来愿意增加企业员工福利保障投入的企业不足五成。企业自身财务状况是决定企业是否增加员工福利保障投入的首要因素，影响最大。同时，政府相关政策的支持在很大程度上影响福利决策，有超过6成的企业表示在增加投入时会考虑这方面的情况。企业福利的支出与政府相关政策直接影响企业成本，若一味强调企业福利水平的提高可能会导致企业自身入不敷出，因此国家在人才、税收等相关政策鼓励和引导上应进一步增强，减轻企业负担。

三、员工福利热点问题评述

（一）关于如何取消企业、机关事业单位养老金“双轨制”和实现并轨问题

养老金“双轨制”备受诟病由来已久，被指当今社会最大不公。取消“双轨制”呼声鼎沸，“双轨制”并轨势在必行。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，“双轨制”晚改不如早改。98%的网民认为废除“双轨制”条件已成熟，双轨制必须退出历史舞台。“双轨制”怎样取消？并轨改革方案何时落实？是否要延迟退休？成为热点话题。

2013年8月12日，清华大学率先披露了养老体制或称“双轨制”改革方案：中国养老金顶层设计。清华大学养老金改革体制方案的主要参与者之一、清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥提出：到2030年延迟至65岁领取养老金，并建议分步取消养老金双轨制。笔者将其内容总结为：①整合现行各类由政府支付的公共部门退休金、企业职工基础养老金、城乡居民养老补贴等，建立国民基础养老金；②整合现行职工养老保险个人账户、企业年金个人账户、商业保险个人账户、消费积分转换养老金，进入国民个人养老储蓄账户；③机关事业单位、企业职工、城乡居民按照不同策略先后进入新制度；④建立国民基础养老金税，多渠道补足空账；⑤延迟退休，提高领取养老金的年龄；⑥建立养老金管理体制和运营机制；⑦以社会保险活档案为核心，建设居民信息库；⑧制定《养老金条例》。至此，“双轨制”取消，“并轨”水到渠成。“十二五”规划期间为改革第一步，制定和颁布《养老金白皮书》，发动全民讨论，促进社会共识，完成顶层设计，进入试点阶段。“十三五”规划期间为改革第二步，完成养老金结构调整，健全二元结构养老金的管理体制、运行机制和支付体系，积极应对人口老龄化。

这一方案的好处，是跨越了“双轨制”—“并轨”的政策思路上的陷阱，避免养老金制度改革可能被这个“一因一果”的线性思维所裹挟，从而设计了一个既考虑公平又考虑效率的因而可持续的改革方案。其中，国家统筹考虑机关事业单位、企业职工和城乡居民的全体老年人口的养老金问题，建立“国民基础养老金”和“个人养老储蓄”相结合的制度，与十八大报告提出的“全覆盖、保基本”养老金政策目标相符合。但其中的第五点：“提高领取养老金年龄”，引起了媒体和公众普遍反弹，方案被指人文关怀欠缺，经济理性过甚。

2013年8月22日，清华养老金改革方案进行了微调：国民基础养老金政策应当规定最低缴纳税费年限和领取时间，达到最低缴纳税费年限的人可以停止工作，自行退休；困难群体可以提前领取部分养老金；增加缴费年限的人应当领取更多的养老金；机关公务员应当执行统一规定。在提高领取养老金年龄方面增加了对50岁女性企业职工以及艰苦岗位职工这两个困难群体的托底政策，这样一来便实现了分类对待原则，而不是“一刀切”。严格地讲，所谓延迟退休不是延长退休年龄而是延长领取养老金时间，考虑到人口老龄化、社保基金收支状况等问题，弹性延迟退休是必然趋势，但何时推行则要根据我国人口结构变化、就业状况和社会保障制度发展的要求来综合平衡。也就是说，延迟退休的方案还在继续调整，在未广泛征求社会各界的意见之前不会立即更改现行的退休政策。

（二）关于带薪休假的落实问题

《国务院办公厅关于2013年部分节假日安排的通知》公布后，如何使员工假期更长的“拼长假”攻略盛行网络。对于很多员工来说，这种攻略只能是“镜中花，水中月”，带薪休假成为了纸上权利。2013年“两会”期间，职工基本权利的保障成为代表委员关注的热点，关于带薪休假的建议也多次出现在了“两会”议案提案当中。《职工带薪年休假条例》规定，职工每年带薪休假5—15天，上年末《中国青年报》社会调查中心的一项调查显示，五成职工未享受带薪休假，近七成职工选择忍气吞声。今年南方高温势态严峻，杭州、宁波等多个城市部分企业推行“带薪高温假”，体现人性关怀。而同期，多名官员问责免职后低调复出升职，被指成“带薪休假”，遭普遍讽刺。带薪休假引起反思。

带薪休假为何难以实现？

笔者认为：从企业来看，由于停产放假带来的成本颇高而影响效益，多数企业不愿意舍弃利益为员工放假，带薪休假成“一纸空文”；从劳动者来看，由于我国劳资双方关系不平等，在劳动力供过于求的情况下，劳动者竞争压力大，大都担心争取福利会威胁到工作待遇，从而主动放弃维权；从政府来看，政府对员工带薪休假权利不够重视，监管部门对违反带薪休假的处罚力度不够，有些官员甚至钻带薪休假的漏洞出现违纪事件；从劳动监察部门、工会职能部门来看，劳动监察部门、工会职能部门的作用发挥有限，认为劳动者的休息休假权对于劳动者其他权利来说重要性不高，很少有劳动者向这两个部门寻求帮助。

《国民旅游休闲纲要》提出“到2020年基本落实职工带薪年休假制度”。考虑到我国地区经济发展不平衡、国民就业领域和企业所有制等不同因素影响，全面落实带薪休假仍需时间和过程，不可能一蹴而就。在社会经济发展各项条件成熟的基础上，各地区各行业应分步骤推进。国家机关、事业单位、国有企业带头落实带薪休假，民营企业也应改变“放假即损失”的错误观念，相关部门要把落实带薪休假当做重要职责，加大对违反带薪休假的处罚力度，员工要善于维护权益，必要时申请集体诉讼。

（三）关于鼓励建立企业年金及企业年金税收优惠问题

面对激烈的人才竞争和老龄化社会的到来，如何把提升企业竞争力和提高企业员工养老福利保障水平有机结合，成为大中小企业发展中无法回避的问题。而作为养老“第二支柱”的企业年金自推出以来备受关注，一直被寄予厚望，它的建立可让企业和员工“双赢”。现阶段，企业年金通过市场化运作之后的收益率是较为客观的，它的均受益率要高于养老保险。但由于企业自身发展不均衡和缺少统一的税收优惠，多数中小企业和个人在社保费缴完后已经没有能力再去缴企业年金。

人力资源和社会保障部最新发布的《2013年一季度全国企业年金基金业务数据摘要》显示，截至今年一季度，全国有57485家企业建立企业年金，1933.53万名职工参加，积累基金达到5113.75亿。但相比我国现有的2000万家企业的数量来说，所占比例不足0.3%，规模非常小。怎样有效扩大企业年金覆盖面的关键措施是如何给予企业年金税收优惠，从而鼓励用人单位特别是企业为员工建立企业年金。

关于税收优惠问题，相关部门间存在较大分歧。在税收优惠模式上，企业年金主管部门认为应采取后端征税模式，而财税部门则主张前端征税模式。前者的优点是可以激励企业建立年金，并防止出现税收优惠补贴用于非个人养老消费的现象，缺点是会减少当期的税收；后者则相反。我国的税收优惠模式是雇主缴费前端税收优惠5%，即对相当于职工工资总额5%以内的部分进行免税，而职工个人缴费则没有任何税优。显然，在这种税收政策下，企业年金计划和员工个人银行存款或直接投资资本市场无有太大差异，企业年金的激励性较差，注重当期财政收入的前端征税模式和极为有限的优惠比例已成为我国企业年金快速发展的最大障碍。国家相关部门应对企业年金的税收优惠模式及比例尽早达成一致，统一地方相关政策，提高市场参与度，努力完善未来税收政策，从而促进我国企业年金的发展，通过扩大企业年金覆盖面使更多的企业和员工共同受益。

2.1.6 教育福利

一、教育福利发展的成果

（一）教育福利政策逐年完善

十八大报告提出要“努力办好人民满意的教育”“深化教育领域综合改革”“大力促进教育公平”“让每个孩子都能成为有用之才”，都呼应着近年来教育改革与发展的要点。当前我国教育改革和发展的基本矛盾，是现代化建设事业、人民群众对于优质教育的强烈需求和优质教育资源供给严重不足之间的矛盾。

教育福利是以免费或低费的方式向国民提供教育机会和教育条件的社会福利事业，包括义务教育、教育救助、国家助学金、免费师范教育、国家助学贷款、学生假期购票优惠和国家或地方设立的面向社会提供免费或低费教育的各种教育机构等等。

（二）努力实现“学有所教”

实现“学有所教”是中国政府全面建设小康社会的基本目标之一，也是发展型教育福利制度的基本目标。“学有所教”是中华民族延续两千多年的期盼，也是一个人口庞大的发展中国家为自己设定的艰巨目标。“学有所教”这个中国先贤孔子提出的美好理想，在十七大、十八大中连续提出，这集中体现了执政党“教育优先发展”的理念。过去几年的教育改革及发展使得“学有所教”主要体现在解决“上学难”的问题。今后，在解决好上学难的同时，关键是要解决“上好学”，提升教育质量，满足多元化教育需求，实现因材施教。

所谓的“上学难、上学贵”，主要是指基础教育阶段普遍存在的择校风和高额收费（择校费、赞助费、培养费等），其本质上体现出教育不公平。近年来，我国各级各类教育都获得了巨大的发展，与此同时，教育发展的成就与教育的品质和社会声誉构成强烈的反差，各地中小学的择校风炽烈，学校高收费、乱收费的问题相当严重。在农村贫困家庭，出现了“因教致贫”“因教返贫”等令人痛心的现象。

“教育公平”的实现程度直接影响着人们对“学有所教”的评价。当前推进教育公平的难点主要表现在教育资源分配不合理、受教育机会不均等，比如择校、异地高考等方面。

教育公平与否本质上反映了改革步入深水区后，必然触及不同群体的利益，如何调整这些利益，争取不同群体之间的最大接受度，也是教育改革能否顺利进行的关键。“学有所教”就是要优先发展教育，促进教育公平，全面贯彻党的教育方针，办好人民满意的教育。坚持教育的公益性和普惠性，明确各级政府提供教育公共服务的职责，不断完善现代国民教育体系和终身教育体系，保障人民享有接受良好教育的机会。促进义务教育均衡发展，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。必须大力推进教育规划纲要贯彻落实，在国家统一实施、地方承担试点以及基层自主改革这三个层面，分别沿着培养模式、办学体制、管理体制和保障机制这四条轨迹展开，坚持不懈地推进教育体制改革。

（三）加强职业技术教育，积极开展义务职业教育

面对劳动力市场经常呈现出供求结构的失衡，需要加强职业技术教育，积极开展义务职业教育，同时提高农民工参与培训的积极性。

健全职业教育体系，多形式、多层次发展职业教育，坚持职业学历教育与职业技能培训并重。积极配合有关统筹规划实施职业技能培训的目标、任务，加强以中等职业学校为主的职业技能培训基地建设，将职业技能培训规模作为评估学校办学水平的重要指标。职业院校已发展成为农村劳动力转移培训工程、千百万农民工培训工程、阳光工程以及城市百姓就业、转岗、再就业、在职培训等培训工作的主要阵地。

实现初中毕业生就业前的一年义务职业教育，要开展义务职业教育，实现对全国初中毕业但未能进入高中阶段学习的学生进行就业前一年的义务职业教育的目标。对于高中阶段教育，预算内拨款继续扶持农村高中阶段教育。

强化统筹，多方联运，大力开展农村劳动力转移培训。以实行目标考核强化组织保障，以塑造品牌劳务打造劳务竞争新优势，以调整教育结构、整合教育资源，建立职业培训教育体系，科学规划、部门协作、政府引导，较为有效地推动了农村劳动力转移培训的有序进行。

二、教育福利发展的不足之处

我国义务教育虽然取得了巨大进步，但存在的问题不容回避：重数量而轻质量是当前义务教育中的一个突出的问题；城乡之间和地区之间都存在着明显的差距，农村的义务教育落后于城市，中西部欠发达地区落后于东部发达地区；义务教育的福利性水平仍然偏低，存在着教育资源配置的不合理问题；近几年非财政性教育经费增长幅度超过了财政性教育经费，政府财政性教育资金的分配并没有明显向义务教育方面倾斜，表明了教育发展中社会福利性水平的下降。教育经费在不同层次教育之间配置的不合理是导致义务教育质量徘徊不升的原因之一。由于一些地方政府忽视发展义务教育，过分热衷于发展高等教育，导致财政性教育经费的增量向高等教育倾斜。这种情况直至近几年才有所好转。

三、教育福利热点评述[12]

“上学路上”公益活动发起人刘新宇通过邀请一些社会各界知名人士和热爱公益的志愿者来讲读最美好、最具人性光辉和普世价值的书籍和故事，并把它们录制下来，制作成MP3，送到留守儿童的手中，让他们在晨昏时漫长的上下学路上，能够有最好的故事和最温暖的声音陪伴，也希望借此弥补他们没有父母讲读故事的遗憾。“青少年时期，一个好故事、甚至一个人物形象便往往能照亮孩子的一生，上学路上是用最小的公益投入来博取最大的社会未来。”刘新宇表示，“对于因为无序城市化所造成的数以千万计的父母子女分居，许多乡村只剩下老人和孩子留守的状况我们可能无力扭转，但是通过上学路上有好故事好声音陪伴这样的方式，我们可以不同程度地改善孩子们苍白的人生，从而为他们的未来种下多彩的种子。”

以此次公益行动的目的地云南迪庆维西县同乐傈僳族村寨为例。住在村子深山里的孩子们，上学路途遥远且危险，每次上学要走两个小时，放学走三个小时，平均每个月要穿坏2—3双鞋。如果能在漫长的上学路上，给孩子们多一些色彩斑斓的陪伴，或许可以成就他们一段温暖愉快的旅程。这正是“上学路上”公益行动发起的初衷。

留守儿童的童年生活不仅物质条件极其匮乏，精神家园建设也常被忽视。由于陪伴他们的大都是年迈的祖父母，自己的父母因在外打工经常多年不能相见，这些留守儿童不能享受在温暖床头灯下听爸爸妈妈讲读故事的温情，更长期缺少父母陪伴与教育。

目前，在义务教育方面，城乡差异比较明显。流动人口子女的教育问题更为突出。流动人口子女，大多数是6至14或7至15周岁的未成年人。这一群体由两部分构成：一部分是随父母流动进入城镇生活，与父母同住的流动人口子女，称为“流动儿童”；另一部分是没有随父母外出而被留在农村的流动人口子女，称为“留守儿童”。我国流动人口子女的教育问题，一直是国家关注的重点问题。

一方面，需要改革制度环境，加快户籍制度改革，取消不合理的户籍制度，取消对进城务工人员子女的入学限制，让留守儿童有机会可以随父母入城接受教育。

另一方面要完善现有的农村教育体系，让留守儿童能得到更好的教育。

教育保障，就是由公共财政来保障教育经费的支出，国家通过各种方式向公民提供教育服务，将基础教育纳入到国家的保障范畴。在我国，义务教育的改革发展应当作为当前教育保障的重点。目前中国实施的九年制义务教育，是最具基本公共服务属性的教育，也是最接近社会福利体系的一个重要部分。不过，全国还有大约占总人口15%左右的中西部农村地区尚未达标。从2008年秋季起全面免除城市义务教育学杂费。各级政府实行的一系列的免费教育的新政，使得个人负担的义务教育费用大幅度下降，义务教育的福利性有所增强，正在趋向于真实意义上的义务教育。

2.1.7 公共卫生福利

从全国来看，2009年至2012年中国卫生基本公共服务的总体保障水平、经费保障程度、物质设施基础、人力资源投入、公共卫生机构密度和服务容量、孕产妇保健水平、幼儿保健水平、疾病防控水平都呈现上升趋势，但后三者上升不明显。

一、公共卫生服务的发展成果

（一）公共卫生主要服务内容不断丰富

自“十二五”规划制定以来，面向全体社会成员的卫生福利全面实施、不断拓展，基本公共卫生水平和均等化程度明显提高。目前我国公共卫生管理体制包括突发公共卫生事件预警及应对机制、疾病预防及控制、农村卫生、妇幼保健、社区卫生、健康教育、医政管理、医疗监管、食品安全、卫生监督、药政管理等诸多体系。根据经济社会发展水平和疾病防治工作的需要，国家基本公共卫生服务项目由原来的9大类22项扩大至10大类41项，现包括建立居民健康档案、健康教育、预防接种、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、慢性病患者健康管理、重性精神疾病患者管理、传染病和突发公共卫生事件报告和处理和卫生监督协管。2012年甲、乙类法定报告传染病发病人数323.8万例，比上年减少2.1万，报告传染病发病率241.44/10万，比上年减少2.68/10万，大规模传染病、寄生虫病和地方病等严重危害人群健康的疾病得到基本控制，极大地改善了我国城乡居民的健康状况。

（二）建立了长效的经费保障机制

各级政府进一步加大对基层医疗卫生机构的投入力度，基本保障了房屋建设、设备配备、人员等经费投入，为基本公共卫生服务项目实施提供了基础条件。人均基本公共卫生服务经费提高到了30元，这一公共服务覆盖13亿多全体城乡居民，人均经费已从2009年的15元实现翻番。上海、天津、浙江、北京、江苏、青海等省市，在国家规定的基础上，还提高了经费补助标准。新增经费主要用于扩大覆盖人群，提高服务质量、增加服务项目和内容。从中央到地方，政府预算筹资、分级承担、经费预拨、考核结算的经费保障机制基本建立。

（三）强化了基层医疗卫生机构公共卫生职能

国家基本公共卫生服务项目实施后，政府保障了开展工作的经费投入，基层医疗卫生机构投入的人力、物力明显增加。2012年末全国共有医疗卫生机构961830个，比上年增加8398个，其中医院23005个，乡镇卫生院37128个，社区卫生服务中心（站）33646个，诊所（卫生所、医务室）179644个，村卫生室663355个，疾病预防控制中心3506个，卫生监督所（中心）3037个。卫生技术人员650万人，比上年增加30万人，其中执业医师和执业助理医师252万人，注册护士242万人。医疗卫生机构床位557万张，比上年增加42万张，其中医院403万张，乡镇卫生院106万张。[13]公共卫生机构密度和公共卫生机构接纳容量进一步扩大，国家为居民提供卫生基本公共服务能力提高，公共卫生服务由被动到主动，有效调动了基层医疗卫生机构开展基本公共卫生服务的积极性，强化了基层预防保健职能，丰富了基层医疗卫生机构服务内涵。

（四）加快了公共卫生信息化建设

自2009年国家基本公共卫生服务项目启动以来，医疗服务、公共卫生、医疗保障、药品供应保障和综合管理等应用系统信息互联互通逐步实现。2011年末城乡居民规范化电子健康档案建档率已过半，各省努力推进医疗卫生信息化，完善国家、省和地市三级卫生信息平台。《卫生事业发展“十二五”规划》提出，到2015年，城乡居民规范化电子健康档案建档率达到75%以上。

二、公共卫生服务发展面临的挑战

（一）重大传染病流行仍较严重、慢性病形式愈发严峻、重性精神病患者持续增多

全国甲乙类传染病报告发病病例依然较高，我国15岁以上结核病每年新发病人数达130万人；病毒性肝炎防治工作依然严峻；艾滋病病毒感染和发病人数仍呈上升趋势，开始从高危人群向一般人群扩散；其他新发传染病和输入性传染病不断出现，对群众健康和社会稳定构成严重威胁。慢性病形势愈发严峻，慢性病已取代传染病成为我国居民的主要死因，占人群死因构成的85%，已成为我国最主要的健康问题。目前，我国高血压患病人数超过3.3亿人，糖尿病患病人数超过9000万人，慢性病患者日趋年轻化，慢性病直接和间接造成的疾病负担触目惊心。重性精神疾病报告发现患者人数持续增多，由于管理缺位，精神疾病患者肇事、肇祸逐年增加，成为居民健康隐患。

（二）各省各地区公共卫生服务不均等程度较大

从全国看，中国基本公共卫生服务均等化相对进程虽已改善，但不同省区基本公共卫生服务水平与全国平均水平的离散程度没有明显缩小，我国卫生不公平现象依然突出。人均期望寿命、孕产妇死亡率、儿童死亡率等反映健康状况的综合指标在东中西区域之间、农村城市之间、常住与流动人口之间差距依然较大，部分贫困地区、边远山区和少数民族地区居民健康状况令人担忧。

据有些学者的估算，占全国70%以上的农村人口仅拥有全国大约30%的卫生资源，而占全国30%的城市人口却拥有全国70%以上的卫生资源。中国卫生基本公共服务水平的各项评价指标，东部明显优于中西部，发达地区拥有优先的卫生资源。少数人有过度的医疗保健消费，而相当部分的公众仍难以享受基本的医疗保健。

三、当前的公共卫生热点问题评述

“十一五”期间，公共卫生虽然取得了进展和成效，但随着我国人口数量的持续增长，人口老龄化进程的不断加快，城市化、工业化引发的疾病谱改变、环境污染、食品安全等公共卫生问题日益突出，我国公共卫生面临的形势十分严峻。

（一）环境污染公共卫生事件剖析与反思

1. 京津冀雾霾事件

环保部指出2013年上半年74个城市中PM2.5仅舟山、惠州、海口、拉萨4个城市合格。2013年1月，京津冀鲁苏皖等地的PM2.5数值突破警戒线并发出雾霾黄色预警，大气污染严重。2月，京津冀雾霾被检测出含有曾造成800余人丧生的洛杉矶光化学烟雾事件中的含氮有机污染物。中科院的雾霾专项组专家认为，雾霾天气的形成是中东部大气稳定、人为污染排放、浮尘和丰富水汽共同作用的结果。每当污染发生时，细小颗粒物中的有机物、硫酸盐、硝酸盐和铵盐的浓度大幅度提高，特别是有机物，主要有来自周边地区输送过程中产生的氧化型有机颗粒物、来自局地烹饪源排放出的油烟型有机物、来自光学产物的氮富集物、来自汽车尾气和燃煤的烃类有机颗粒。疾控中心下属的环境所初步研究发现，雾霾天气引起的健康影响主要以急性效应为主，主要表现为增强某些疾病的症状，如上呼吸道感染、哮喘、结膜炎、支气管炎、眼和喉部刺激、咳嗽、呼吸困难、鼻塞流鼻涕、皮疹、心脑血管疾病，从而使肺功能下降、呼吸系统和心脑血管疾病的发病率及死亡率上升。8月份京津冀地区13个城市空气质量平均达标天数为34.6%，超标天数比例为65.4%，其中重度污染天数比例为2.7%，雾霾天气的治理已迫在眉睫。

以往末端治理的治污模式往往会造成局部达标，总体污染总量上升的结果，如今的大气污染形势清晰地说明要扭转中国社会经济发展造成环境质量下降的趋势，必须制定一个从大气污染成因出发的全新环境治理模式。2013年9月12日，国务院发布被称为“国十条”的《大气污染防治行动计划》，该计划包括污染减排、结构调整、科技创新、调整能源结构、优化布局、完善政策、健全法规、区域统筹、公众参与等多个方面。笔者认为这一行动计划提出了明确的奋斗目标和具体指标，不仅针对大气污染的削减，而且针对发展过程的核心问题，多措并举、综合防治可达到治本之效。在重点治理区域，地方应根据实际污染情况包括大气污染程度和污染缘由制定更细致更有针对性的措施，多部门合作参与。此外，公众也应参与计划的实施，如个人与家庭的节能减排。

2. “烟草院士”与“中式烟卷”事件

2012年中国控烟成绩仅为37.3分，排名世界倒数。烟草专家当选中国工程院院士事件，“中式卷烟”研究申报国家科技奖事件饱受争议，其中“烟草院士”事件被国际控烟领域评为2012年十大事件之一，成为世界卫生组织及各国控烟政府机构、非政府组织质疑、谴责我国政府控烟不力的主要证据。而有关学者认为“中式烟卷”的“降焦减害”实际上是烟草业做出来的一个推销卷烟的营销策略，客观上鼓励人们吸更多的烟，最终会使中国人吸烟率上升，影响公众健康。

目前，全国吸烟者超过3亿，7.4亿人在吸二手烟，女性、青少年吸烟率还在上升，我国每年归因于吸烟导致的死亡人数已上升至140万，很多妇女儿童患有与烟草相关的疾病，青壮年与妇女死于心脑血管疾病与癌症的数量不断增加。笔者认为我国控烟不力的主要原因是缺乏公共场所的禁烟立法。虽然一些地区出台了相关的禁烟政策，但由于公共场所吸烟处罚的力度不够，部分地区有“违”无“罚”，“控烟令”形同虚设，公众的环境安全与健康等基本权益依然被侵犯。笔者认为，我国的公共场所禁烟立法应尽快出台，同时加强烟草健康危害的科普教育并制定一个有利于烟草企业和烟草种植业转型的经济政策，从而营造无烟的公共环境。对于戒烟，国家应加大支持烟民戒烟的力度，如降低戒烟设备、药物的费用或者将戒烟治疗纳入医疗保险，从而降低吸烟率，缓解烟草危害这一最严重的公共卫生问题。

（二）食品安全公共卫生事件分析与对策

由于个别经营者道德责任的缺失，涉事企业单位未尽到质量管控的责任和义务，甚至没有严格执行我国对于食品经营企业的规定和要求，导致整个食品经营的链条全线失守，食物中毒事件时有发生。特别是近年来“黄金大米”事件、“毒胶囊”事件、“毒奶粉”事件、“瘦肉精”事件、“地沟油”事件、台湾“塑化剂”事件、“洋快餐速成鸡”事件、“勾兑门”“蛆虫门”“酸败门”等多起引发社会广泛关注的食品安全事件，给公众的健康造成严重损害。

目前，食品行业仍是劳动密集型产业，为了节约成本，部分食品企业单位大量使用没有经过充分职业教育的外包人员，其职业技能和负责态度都有所缺失，容易产生纰漏。再加上食品行业竞争激烈、成本高、利润薄，部分企业会在原材料上做处理，使用价格更低的“新产品”，如用代糖替换白砂糖，或者对过期材料处理后再次加工生产，这些处理方式往往存在安全隐患，引发食品安全问题。由于食品安全法律法规不健全，食品安全监管力度不强，对涉事企业单位处罚力度不够，部门协调性差、监管效率低等原因，使得缺乏食品生产经营职业素质、缺少食品卫生知识、不具备完善的生产手段和卫生保障的不法经营者进入市场营销，危害消费者的生命安全。

为切实做好食品安全的卫生监督工作，从根本上提高我国的食品卫生与安全水平，笔者建议：在制度规范上，建立健全食品安全方面的法律法规、监管体制、评价制度、披露制度、奖惩制度；在监管有效性上，应改善食品监管的方法，加大对食品安全涉事企业单位的处罚力度，各相关部门也应相互合作、合理分工，狠抓源头、严格把关食品安全监管工作；在宣传教育工作上，有关政府部门应通过广泛普及食品安全法律法规和科学知识，进一步加强食品生产经营者的诚信守法经营意识和质量安全管理工作，同时提高社会公众的食品安全意识和预防应对风险的能力。

2.1.8 社区公共服务

“十二五”期间，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国家化进程逐步加快，我国财政保障能力逐步增强，社区公共服务体系逐步完善，从而保障和改善了民生、提高了居民生活水平和生活质量。但就总体情况而言，我国社区公共服务体系建设仍处于初级阶段，依然存在一些困难和问题。

一、社区公共服务发展取得的显著成效

（一）社区公共服务内容不断拓展，满足了居民多样化的服务需求

目前，依托社区综合服务设施和专业服务机构，劳动就业、社会保险、社会服务、医疗卫生、计划生育、文体教育、社区安全、法制宣传、法律服务、法律援助、人民调解、邮政服务、科普宣传、流动人口服务管理等服务项目逐步向社区覆盖，社区志愿者注册登记制度广泛推行，社区志愿服务蓬勃发展。另外，家政服务、物业管理、养老托幼、食品配送、修理服务、再生资源回收等便民利民服务项目及超市、菜场、早餐等服务网点逐步进入社区，方便了社区居民生活。满足了居民的多层次、多样化需求，提高了居民的生活质量。

注：由于本报告其他章节专门论述社会保险、社会救助、老年人福利、儿童福利、残疾人福利等，此处不再赘述。

（二）社区公共服务设施建设取得进展，设施数量不断增加，覆盖面不断扩大

截至2012年年底，全国共有各类社区服务机构20万个，比上年增加4万个，社区服务机构覆盖率29.5%；其中，社区服务指导中心809个，社区服务中心15497个，比上年增加1106个，社区服务站87931个，比上年增加31775个，其他社区专项服务设施9.6万个，比上年增加0.6万个。城市社区服务中心（站）覆盖率72.5%。城镇便民、利民服务网点39.7万个。社区志愿服务组织9.3万个。[14]社区服务的对象已从老年人、残疾人、优抚对象等困难群体逐步扩展到全体社区居民。

（三）社区公共服务队伍不断壮大，推动了社区建设和社区服务

截至2012年年底，共有10.9万个村（居）委会依法选举并产生了一批社区居委会成员，社区逐步面向社会公开招聘专职社区工作人员。一大批素质高、能力强、作风正、愿意为群众服务的居民走上社区工作岗位。截至2012年年底，居委会91153个，比上年增长了1.9%，居民小组133.5万个，比上年减少0.5万个，居委会成员46.9万人，比上年增长3.3%。[15]越来越多的社区居民成为社区志愿者，活跃在社区服务各领域，成为推动社区建设和社区服务的重要力量。

（四）社区公共服务方式不断拓展，多渠道提高服务能力

不少地方依托街道社区服务中心、社区服务站，实行“一站式”服务；利用现代信息技术，推动社区信息化建设，方便快捷地满足了居民多样化需求。有的地方通过政府购买服务、设立项目资金、开展项目补贴等方式，引导社会组织、企事业单位和居民参与社区管理和服务活动，增强了社区服务的活力和社会组织的服务能力。

（五）社区公共服务政策法规逐步完善，制度环境逐步形成

国家围绕老年人、未成年人、残疾人权益保护工作出台了《中华人民共和国老年人权益保障法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国残疾人保障法》，围绕社区卫生、社会救助、劳动就业、文化教育、社区服务设施等内容出台了相关政策，各地也相继出台了积极推进社区服务的政策措施。社区服务的政策法规逐步完善，各级党委政府对社区服务的重视程度越来越高，社区居民对社区服务的认同感和归属感越来越强。

二、社区公共服务发展的不足之处

（一）区域、城乡间社区公共服务设施配置不均等，服务体系发展不平衡

我国的经济始终存在城乡二元结构和地区之间不平衡的突出特征，经济发达与欠发达地区、城市与农村在社区公共服务体系的建设意识、资金投入、总体规划、人员素质、管理水平、服务质量等方面相差甚远。就从社区服务的设施配置来看，经济发达的城市地区往往社区公共服务设施的配建较为规范，设施项目较齐全。依据国家建设部对城市社区公共服务设施配建和面积的指标，城市社区的配建项目与面积基本与服务人口规模相对应，而农村社区公共服务的设施配建并不完善。此外，社区文化服务设施方面，城市社区拥有文化中心、图书馆等基础文化服务设施外，还拥有剧场、音乐厅、美术馆等文化服务设施，而农村只拥有少量的基础文化设施，很少有剧场、美术馆等文化服务设施，居民的可获得性较低；社区教育方面，虽然政府为农村提供了灵活多样的非正规教育形式，但农村的教育资源远远不能满足农村居民的需要，且教育资源的总量和质量远远不及正规化的城市。总的来说，目前农村社区服务体系发展还不能适应“社会公平正义”和“基本公共服务均等化”的要求，离“全面小康”的目标还有很大一段距离。

（二）社区公共服务人才短缺，素质偏低，结构亟待优化

一方面，目前我国专业社会工作者的数量本来就不足，仅占社工总数的3%左右；另一方面，由于社区工作者的工资待遇与福利水平较低，大多数社区的硬件建设还未达标，一些素质较高的社区工作人员不安心于社区工作，一有机会就会离开工作岗位，造成人才短缺的局面。此外，部分社区工作者年龄偏大、文化程度偏低、性别结构不尽合理，女性社区工作者较多且家庭压力大，难以全身心投入社区工作，从而导致社区公共服务质量的降低。

三、社区公共服务热点问题评述

2013年7月30日，湖北宜昌一独居老人失踪两天后，发现猝死家中，警方推断是洗澡时滑倒；8月1日媒体报道，湖南长沙一92岁独居老人家中死亡，被发现时已去世数天，怀疑应与高温有关；8月5日，上海市某小区内，一名84岁独居老人被发现死在家中多日，老人生前性格孤僻不愿去敬老院；9月18日，一对空巢老夫妇被发现死在了出租屋里，遗体已经腐烂……鳏寡独居老人在家中晕倒、悄然离世的悲剧事件频发，引发社会思考。

新实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》中规定家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人，与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人，目前这一条新规定的有效性还需考量，而对于鳏寡老人谈何“常回家看看”？就当前的养老模式来看，由社区提供居家社区养老服务已成为养老主流，社区在养老环节中发挥着无可替代的作用，尤其是在鳏寡独居老人群体中。为了减少上述悲剧事件的发生，在武汉，社区为独居老人制作“爱心门铃”，便于随时得到救助；在广州，社区围绕“平安钟”服务项目，为有需要的老人设立“平安钟”呼援中心，鳏寡独居老人只要按下按铃，信号马上传到相应的社区服务中心或义工机构，及时得到帮助；在北京，社区为有需要的独居老人安装应急救助呼叫器，依托社区卫生服务中心为有需求的独居老人设立家庭病床，并主动上门提供以护理和康复为主要内容的健康服务；在上海徐汇区，天平街道社区有一项专门为独居老人服务的“翻牌制度”，独居老人每天都要翻卡片，若哪天老人卡片未翻，居委会马上便会登门查询……

笔者认为，我国的老年人社区服务和其他社区公共服务相比发展得较为成熟，在政府的主导下，社区可以建立起一个较为完善的“监护网络”，将家政服务纳入城市居家养老或者农村互助养老中。这样一来，社区独居老人便可以通过电话、老人手机、按铃等一键呼叫系统满足上门服务的需求，社区也可以通过“监护网络”确保鳏寡独居老人的生活安全。此外，政府还应加强对社会力量的扶持力度，多渠道鼓励社会力量特别是专业社会工作组织参与到社区公共服务中，从而满足鳏寡独居老人多层次、多方面、多样化的物质、精神文化需求。比如，政府可通过税收优惠、服务培训等优惠政策，引导社会力量以不同形式将社会资金捐赠或赞助注入社区公共服务事业，并向社区提供多样化、专业化的服务。社区可从上述两方面入手，在物质生活上对老人进行关爱的同时，注重老人心灵健康。

[1] 中华人民共和国民政部：《2012年社会服务发展统计公报》。

[2] 中华人民共和国民政部：《2012年社会服务发展统计公报》。

[3] 中华人民共和国民政部：《2012年社会服务发展统计公报》。

[4] 中华人民共和国民政部：《2012年社会服务发展统计公报》。

[5] 中华人民共和国民政部：《2012年社会服务发展统计公报》。

[6] 北京师范大学中国公益研究院：《小天使项目评估报告》，2013年4月。

[7] 全国妇联课题组：《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》，2013年5月。

[8] 案例根据《北京怀柔签订首份女职工保护专项合同》的相关资料整理，http://www.chinanews.com/fz/2013/09-16/5287954.shtml（2013年9月16日）。

[9] 林燕玲：《〈女职工劳动保护特别规定〉六大亮点》，2012年6月14日，http://finance.people.com.cn/GB/18176292.html。

[10] 案例材料根据中国残疾人服务网的相关资料整理http://www.cdpsn.org.cn。

[11] 本节使用的是广义员工福利的概念。

[12] 案例资料来源于和讯网http://news.hexun.com/2013-09-12/157974959.html。

[13] 中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报》。

[14] 中华人民共和国民政部：《2012年社会服务发展统计公报》。

[15] 中华人民共和国民政部：《2012年社会服务发展统计公报》。