代序：政府创新与政府治理现代化

俞可平

中共十八届三中全会提出的“国家治理体系和治理能力现代化”，实际上是在继工业、农业、国防、科技“四个现代化”之后正式提出了“第五个现代化”，即政治现代化。为什么这样说？因为国家治理体系的基本内容，就是国家的制度体系。按照马克思主义的逻辑，国家制度属于政治上层建筑的范畴，国家治理体制的现代化，便是政治的现代化。政治的核心是公共权力，公共权力的核心是政府。因而，国家治理的现代化，或政治的现代化，关键在于政府自身的现代化，尤其是政府治理的现代化，即政府治理体系和治理能力的现代化。

影响政府治理现代化有三个基本变量，它们是：政府官员的素质、政府治理的制度和政府治理的技术。如何提高官员的素质、完善治理的制度和改善治理的技术？最有效的途径，就是进行政府治理创新，建设一个创新型政府。

政府治理创新又简称政府创新，它是公共权力部门为增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新首先是一种行政改革，包括行政管理体制、行政机构和行政程序的改革，其直接目标就是改善政府治理。

中共十八大后产生的新一届政府上任伊始，便正式提出了建设“创新型政府”的目标。创新型政府的主要特征，就是政府部门将创造性的改革作为提高行政效率、改善服务质量、增进公共利益的基本手段。政府创新不仅直接关系到行政效率和执政能力，也从根本上关系到经济发展、政治民主和社会稳定。政府创新属于政治改革的范畴，事关价值理性；但政府创新的直接目标是改善国家的治理，更是一种工具理性。

无论在哪一种社会政治体制下，每一个国家的政府都希望有更高的行政效率，更好的公共服务，更多的民众支持。因此，政府创新为各国政府所重视，是一种世界性的潮流。例如，美国哈佛大学肯尼迪政府学院举办一项“美国政府创新奖”，旨在鼓励从联邦到州县各级政府的创新实践。在过去22年中，“美国政府创新奖”共有27000个申报项目，年均在1500个左右。中央编译局比较政治与经济研究中心与北京大学中国政府创新研究中心从2000年开始也发起举办了“中国政府创新奖”，在过去14年中总共举办7届，总共有1913个地方政府创新项目参与申报，年均申报不到140个，只有美国的十分之一弱。

从我国以及世界各国的政府创新实践来看，政府创新的直接目标，就是推进政府治理的现代化。它主要包括九个目标：（1）民主，即提高决策和管理过程的民主性；（2）法治，即提高政府立法质量，推进依法行政；（3）责任，即主动尽责，积极回应公民诉求；（4）服务，即强调服务意识，突出公共服务职能；（5）优质，即提供优质的公共产品、公共服务和公共管理；（6）效益，即提高行政效率，低管理成本，建设低成本政府；（7）专业，即政府管理职业化，技术官员和职业政治家队伍开始形成；（8）透明，即政务信息公开性，保证公民的知情权；（9）廉洁，即官员奉公守法，清正廉洁。在上述九个目标中，民主政府是前提，法治政府、责任政府、服务政府、效益政府、廉洁政府、透明政府，则已经明确地写进了党和政府的文件，成为我国各级政府的施政要求。优质政府和专业政府也应当而且必将受到日益重视，事实上有些地方政府已经提出了类似的目标。

改革开放以来，我国政府创新取得了显著的成就，有力地推动了我国的社会政治进步。但是，坦率地说，从“中国地方政府创新奖”的评选案例来看，我国的政府创新和政府治理现代化依然存在着重重阻力和障碍，特别是政府官员的责任心不强而官本位意识严重，政府创新的动力不足，制度设计不够科学合理，政府行为的法治化和规范化程度不高，政策和制度缺乏足够的可持续性，政府的投入—产出比偏低。

针对这些问题，在建设创新型政府方面，推进政府治理现代化方面，我们应当着重做好以下几个方面的工作：

第一，进一步改革和完善政府治理制度，提高政府治理的效益。制度的科学性、合理性、协调性和可持续性，是推进政府治理现代化的基本条件。改革开放以来，党和政府十分重视制度建设，已经初步建立了一个与市场经济体制相适应的政府治理体系，但还很不完善。一些必需的治理制度尚有严重缺失，不少制度的设计很不科学，政出多门、制度打架的现象还大量存在，特别是人走政息、制度不持续的情况还相当普遍。因此，目前制度建设的重点，应当是增强制度设计的科学性、合理性、协调性和可持续性。

第二，想方设法增强政府创新的动力。首先，要合理划定上级政府的权力边界，增大地方政府的自主性，为各级政府的治理创新提供基本的制度环境。其次，要制定有效的考核奖励政策，积极鼓励创新行为。给创新者以人力、物力、财力、信息和政策的保证，形成足够强大的激励力量，激发人们的创新积极性。最后，要降低人们为创新所承担的风险，支持敢冒风险的创新者，奖励和重用为社会做出重大贡献的创新者。

第三，完善和强化领导干部的责任机制。政府对人民群众的责任，是通过各级官员得到实现的。在官员的责任方面，一方面要完善责任机制，既不能让官员承担无限责任，也不能让官员不负责任。权力与责任要对等，不允许存在只有权力而没有责任的特殊部门。另一方面要强化各级官员的责任意识，不仅要有被动的“问责”，更要有主动的“尽责”。此外，要通过制度性的措施，来破除社会上普遍存在的“官本位现象”和“官本位意识”。

第四，革新政府治理的技术。政府治理的现代化离不开现代的技术工具，除了运用法律的、行政的基本手段外，现代的政府治理还应当善于运用市场工具、社会工具、舆论工具和网络工具。各级政府要进一步简政放权，让市场的归市场、社会的归社会，充分利用现代信息技术和网络技术，增强政府的透明度和开放度，提高行政效率。

第五，要善于总结各级政府的改革创新经验，及时将成熟的改革创新政策上升为法规制度。近些年来，各级地方政府在推进政府治理现代化方面进行了许多改革创新的尝试，既有成功的经验，也有失败的教训，无论是经验还是教训，都是深化政府治理改革的宝贵财富。对于那些成功的政府创新经验，尤其应当认真总结，及时上升为法规制度，在更大的范围进行推广。

总而言之，善治是国家治理的理想状态，而善政则是善治的关键。要实现国家治理的现代化，首先应当实现政府治理的现代化。从这个意义上说，十八届三中全会确立的全面深化改革总目标能否顺利实现，在很大程度将取决于政府自身的现代化，特别是政府治理的现代化。