序一

十多年前，我曾在《税法专题研究》一书中提出，税收法治或许会成为中国构建法治社会的突破口。回顾和反思最近十多年来的发展，我们可以看到，我国的财税法治建设在理论创新和制度构建方面都取得了长足的进步。

在理论创新方面，财税法学界先后提出了契约理论、平衡理论、纳税人权利保护理论、控权理论等，对我国的财税法治建设产生了重要的影响。近年来，我在长期研究和思考的基础上，提出了理财治国观、公共财产法理论。我认为，财税法具有经济性、政治性和社会性等立体化功能。宏观调控只是财税法经济性功能中的辅助性和补充性功能，以明显区别于仅侧重财税法宏观调控功能的经济法，从而走出将财税法定位于宏观调控法（经济法）的传统思维。财税法调整财政关系，本质上是一个公共财产法问题，与私法一道构筑私人财产权的双重保障体系。因此，有必要确立公共财产权的概念。公共财产权是政府基于其公共性特质取得、用益和处分私人财产的权力，包括对私人财产征税、处罚、国有化等非对价性给付，征收土地房屋、收费、发行公债等对价性给付，以及支配这些财产的权力。公共财产权是一种应受控制的公权力，其在脱胎于行政权的财政权的基础上形成，但更注重公共财产取得的正当性及分配的正义性；从调整原则上讲，公共财产权的控制体现为公共财产的取得、用益和处分应严格遵循法定主义，以最大限度地保护纳税人的整体利益；从制度措施上讲，需要按照法源明确、程序正当和争讼便利的原则推动公共财产权规则体系建构，并注重面向民生的公共性立场。建构于公共财产权概念之上的公共财产法，是经由私人财产转化而成的公共财产的正当化及其运行规则，是现代财税法的核心范畴，是国家财政治理的基础性法治规范。[1]

回顾过去，在相当长的时间里，财税法在我国法治建设的大舞台上一直缺位，财政仅仅被视为单纯的经济问题，没有得到应有的重视与关注，这不能不说是我国法治建设中的一大遗憾。财税领域的法治化水平长期滞后于现实需要，在相当大的程度上也导致了国家治理和改革深化陷入了“瓶颈期”，难以寻得有力的“抓手”。最近五年，对于我国的财税法治建设来说，是不平凡的五年。从“营改增”扩围到房产税改革，从“三公”经费公开到《预算法》修订，从车船税立法到呼吁设税权回归全国人大，从中央出台“八项规定”、《党政机关厉行节约反对浪费条例》到党的十八届三中全会对财税改革作出浓墨重彩的勾勒、党的十八届四中全会对全面推进依法治国的强调，都可以看出，我国财税法治建设的水平在逐步提升。实践表明，财税法与国家治理、人民福祉的紧密联系正日益凸显。财税法也越来越受到官方和民间的共同关注。2013年11月12日，中共十八届三中全会审议通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在《决定》提出的诸项改革任务之中，“深化财税体制改革”单独作为一个部分，且位于各项具体经济改革之首，这在党的重要纲领性文件中尚属首次。同时，财税问题作为重要主线，还贯穿在其他章节的始终。可以毫不夸张地说，《决定》中至少有一半内容涉及财税问题。可以看出，中央已经转变将财政视作单纯经济问题的传统思维，开始认识到财政是“国家治理的基础和重要支柱”，科学的财税体制是“促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，并主动接纳“落实税收法定原则”等财税法学界大力倡导的主张。2014年10月23日，中共中央十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》提出，依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。全面推进依法治国的总目标是：建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。《决定》在“加强重点领域立法”部分特别提到制定和完善“财政税收”方面的法律法规，与“编纂民法典”相并列。可见，财税体制改革与财税法治，既是全面深化改革的突破口和重点领域之一，又是国家治理现代化的基础和制度保障，是国运所系、民心所向、大势所趋。可以说，我国的财税法治建设正在进入一个千载难逢的发展机遇期！

魏建国博士的新作《中央与地方关系法治化研究——财政维度》即将要出版了。作为他的导师，我非常高兴。从2000年开始，建国同学在我的指导下从事财税法方面的学习和研究，经过五年多硕博连读阶段的训练，顺利取得了博士学位。本书是在他的博士学位论文基础上完成的。在书中，他提出应将我国处理中央与地方财政关系的行政主导转型为法治化。在梳理总结美国、加拿大、德国、日本等国相关做法的基础上，他提炼出处理中央与地方财政关系的两种制度模式，即对称型模式与非对称型模式。最后，从视角转换、路径选择、模式选择、制度构建等方面提出了实现中央与地方关系法治化的财政思路。值得注意的是，理顺中央与地方财政关系、改进预算管理制度、完善税收制度是我国当前和今后一段时期深化财税体制改革和加强财税法治建设的三个关键环节。在《预算法》修订、党的十八届三中全会强调深化财税体制改革、党的十八届四中全会强调全面推进依法治国的宏观背景下，本书的主题紧贴时代发展的脉搏，在进行理论探讨的基础上提出了较为系统的制度完善建议，所归纳提炼的对称型与非对称型制度模式范畴也颇具新意。它的出版将具有较为重要的理论价值和实践意义。

希望建国博士在未来的日子里继续努力，加强学习和研究，进一步提高学术水平，为我国的财税法治建设作出自己应有的贡献。

是为序！

北京大学法学院教授　刘剑文
2014年12月16日于燕园陈明楼

[1] 关于公共财产法理论，请详见刘剑文、王桦宇：《公共财产权的概念及其法治逻辑》，载《中国社会科学》2014年第8期。