- 中国环境监察监测之事权财权划分研究
- 杨立华等
- 8262字
- 2021-04-05 00:33:45
二、文献综述与研究现状
（一）国外情况
1. 环境监管研究
环境监察监测属于环境监管的主要内容，“监管”的英文单词为“Regulation”，也有学者将其译为“规制”“管制”，因此环境监管有时也被称为“环境规制”或“环境管制”。国外围绕环境监管的手段（工具、方式）和监管者与被监管者之间的关系等方面进行了卓有成效的研究。而且在监管方式方面，西方主要研究了三种方式：命令控制型监管、市场激励型监管、信息公开型监管。
命令控制型环境监管。主要包括环境法律法规、环境标准等。环境法律法规方面，如美国1955年的《空气污染控制法案》、1963年的《清洁空气法案》、1967年的《空气质量法案》、1965年的《水质法案》、1977年的《清洁水法》、1972年的《噪声控制法》等。在环境标准方面，Sterner指出环境规制中的技术标准在以下企业或社会环境背景下具有相应的优势：（1）技术与生态信息比较复杂；（2）关键知识技术只有在中央权威层面才能得到，而在个别企业或部门是得不到的；（3）企业对各种价格信息变化的反应迟钝，而投资行为又存在长期不可逆的影响；（4）各种环境规制技术呈现标准化的趋势；（5）市场或社会中可行性较高且利于竞争的技术不多；（6）对企业平排监控成本和难度高，但对企业生产技术的监控却比较容易等。[1]
市场激励型环境监管。包括排污税费、补贴、排污权交易、押金返还等。Pigou在分析环境外部性的基础上，最早提出通过征税使环境外部性内部化的解决方法，即“庇古税”。[2]Coase提出了以交易成本为基础的外部性理论，强调通过明晰产权来解决环境外部性问题，即“科斯定理”。[3]Dales在科斯理论的基础上，提出了排污权交易理论，即通过可交易的排污许可证，将污染排放作为一种产权在污染制造者之间进行分配和交易，从而将环境污染的社会成本转化为污染制造者的内部成本。[4]Baumol & Oates通过分析补贴对企业污染物总产量和污染水平的影响，指出环境补贴不仅不会减少企业污染的产生，而且还会诱发更严重的环境污染。有效的解决办法应是，首先确定一个适当的污染税税率，然后按照相应的税率对污染制造者征收其污染排放的费用，这样可以将社会控制污染的成本降到最低，从而实现企业污染排放的最优化。[5]Roberts & Spence则设计了一种排污许可证加排污费或补贴的混合机制，利用排污费和补贴政策，将排污权交易的市场价格限定在一个范围内，向企业发放相应的排污许可证，然后根据其具体排放情况再征收相应的额外排污费或补贴，从而二次激励企业减少污染。[6]Palmer对三种方式（预收处理费用、回收补贴及押金返还制度）进行了比较研究，认为押金返还制度是一种成本最低（最有效）的监管方面。[7]Portney & Stavins通过对命令—控制型和市场激励型监管方式的比较分析，指出基于市场的环境监管方式比命令—控制型环境监管方式更有优势。[8]
信息公开型（自愿型）环境监管。Beams于1971年在《会计学月刊》发表了《控制污染的社会成本转换研究》，首先提出环境会计的思想，开启了环境信息披露研究的先河，发展了一种全新的环境监管手段。Groves认为解决环境监管问题的关键是设计一种能充分激励被监管对象自动公布相关环境污染信息，从而主动减少环境污染的激励性监管机制。[9]Kwerel设计了一种静态的混合价格—总量工具，引导企业公开其真实污染削减成本，以降低信息租的出现。[10]
环境监管中监管者与污染企业（被监管者）之间的关系。Harford（1978）通过对企业行为的研究发现，在企业追求利润最大化过程中，污染税率越高，企业逃避税收的可能性越大，这将增加政府监督的成本。因此最终的均衡条件是削减污染的边际收益等于削减污染的边际成本与监督的边际成本之和。[11]Heyes（1993）建立了一个检查能力内生的规制模型，为解决监督与处罚问题提供了一个新思路。该模型的基本思想是，在检查不精确时，企业会倾向于降低操作的透明度，以减少被检查出来的可能性。因此，监督的频率并不是最重要的，重要的是提高检查的彻底性。[12]Grossman认为当获取可靠的信息很困难或成本很高时，监管部门应选择加强监督。[13]Beeker（1968）建立了关于监督与处罚的模型。在模型中监管者决定监督的频率和罚款的水平，污染者则追求服从规制的成本与罚款之和最小化，通过对模型的分析，Beeker指出处罚越严厉越好，而监督的频率则可以降低。[14]
2. 事权财权划分研究
关于事权与财权的划分问题始终是西方财政领域内一个主流的研究课题。西方学者在研究该问题时，往往是将事权（职能、职权）与财权（财政）放在一起讨论的，即事权的讨论中包含有财权，财权的讨论中包含有事权。在事权与财权划分的研究领域积累了较多的研究文献，下面仅列举一些比较有代表性的观点。
在划分的内容方面，R. Musgrave指出政府的公共职能包含三个部分：公共职能的分配、公共职能的再分配和公共职能的稳定。第一项职能可以安排给地方政府，后两项职能更适合于由中央政府来安排，特别是宏观经济稳定应作为中央政府的一项职能。[15]William F. Sharpe认为，不同层级的政府具有不同的职能，彼此之间不能互相替代。实现经济调控的职能和社会福利分配的职能应由中央政府负责。[16]
在划分的原则方面，Roy Bahl认为，财政分权的一个重要原则是按照正确的顺序进行。首先给予地方政府财政支出的职权，然后再决定财政收入的分配，这样做基于两个原因：一是政府在解决收入分配问题之前应该确定各级政府的支出需要，二是有效的收入分配离不开对支出的认识。[17]C. F. Bastable认为政府间事权划分应遵循受益范围原则、行动原则和技术原则。[18]
在划分的依据及角度方面，美国学者O. Eckstein认为，应当按照公共物品的受益范围来划分各级政府的职能，并以此作为财权分配的依据。据此，那些受益范围为全体国民的公共物品应当由中央政府来提供。另外有一些公共物品虽然只惠及某一阶层或某些人，但因对全社会和国家的稳定与发展至关重要，也应由中央政府提供，如对特困地区和受灾地区的专项补助等。[19]Ricard. W. Tresch建立了“偏好误识”理论。他指出，以往的分权理论都把中央政府设想为全知全能的政府，对于全体居民的消费偏好的掌握准确无误，这些理论假设中央政府是了解社会福利函数的偏好序列的，如果是这样，那么就没有向地方政府进行财政分权的必要了，地方政府只需按照中央政府的指示办事，就能实现公共物品供给的最优了。Ricard. W. Tresch指出以往的这种分权理论由于把中央政府放在最优环境下进行分析，没有考虑到中央政府有可能错误地认识社会偏好的情况，从而有可能错误地把自己的偏好强加于居民头上。“偏好误识”思想从另一个角度为地方分权提供了理论依据。[20]在划分的角度方面。埃克斯坦从决策程序角度分析了中央财政与地方财政支出范围的划分问题。中央财政主要承担国外、外交、国家管理等支出责任，其他支出责任由地方财政承担。[21]费雪则从公共物品的外部性角度分析了中央财政与地方财政支出范围的划分问题。卫生、警察、消防等外部性小且地方性较强的公共物品适合由地方政府提供。[22]Anwar Shah通过对发达国家和发展中国家的比较研究发现，发达国家的地方政府担负的教育、卫生责任更多。[23]
在保证分权的合理与有效性方面，Richard M. Bird和Michhael Smart认为，要保证公共服务的提供有效，必须对转移支付的接受者（地方政府）有一个明确的要求，即转移支付的接受者（地方政府）应有足够的财力和做出决定所需要的、充分的灵活性，并且还要对其结果负责。转移支付的接受者（地方政府）应该按照一整套标准程序管理转移支付，并接受国家的审计监督。[24]针对财政分权可能会导致地方政府不遵守财政纪律，诱发超越权限过度支出问题，Sanguinetti和Tommasi认为应当通过设计合理的转移支付制度加以解决。为此，他们设计了两种转移支付制度：一种是中央政府事先对每个地区（地方政府）承担一定水平的转移支付，另一种是让地方政府影响中央政府以获得转移支付。虽然两种制度都将会导致更低的联邦公共财政支出、更高的地方财政支出和转移支付，但第二种制度能够获得更高的福利水平。[25]
3. 简评
总的来看，国外在环境监管领域和事权财权划分领域已经形成了一套较为成熟的理论体系，包括环境监管的内涵、手段、工具，财政分权的原则、依据等，对完善我国环境监管和中央与地方事权财权划分有着重要的理论与实践借鉴意义，特别是各种环境监管手段（工具）的研究，对我国的环境监管实践具有重要的指导作用。但国外的这些研究毕竟是建立在西方发达国家的经济发展和社会文化背景之上（成熟的市场机制和企业治理体系，权威的政府监管机构，积极参与环保的社会民众）。作为发展中国家的我国，受经济社会发展阶段和具体国情的影响，不能够完全照搬西方的这些理论成果，应结合我国的具体情况进行合理选择。
（二）国内情况
我国的环境监管（监察监测）实践起源于20世纪70年代，发展至今已经形成了自己的一套体系（包括法律法规、制度机制、组织结构、人员安排等）。从中央到地方，都建立了专门的环境监察监测机构，这些机构的监管职能涉及了环境的各个分领域。随着环境监察监测实践的发展，有关环境监察监测的研究成果不断增多，出现了专门的系统阐述环境监察监测方面的教材，相关的学术论文也在不断增加。综合起来看，目前我国有关环境监察监测的相关研究主要集中在以下几个方面。
1. 环境监察方面
（1）环境监察执法效能研究
祝妍华、姚坚认为在我国保增长、促发展的大背景下，环境监察执法要转变和完善工作方式，提高环境监察执法人员的业务水平，促进在经济发展中实现环境保护。[26]支蓉蓉指出由于现有环保法律不完善、监察力量薄弱、监察手段落后、管理体制不顺等原因，环境监察工作不断暴露出一些问题，提高环境监察效能已刻不容缓。在提高环境监察效能方面，应首先明确环境监察执法主体资格，理顺执法体制，其次通过加强硬件建设和队伍建设来强化执法手段和执法水平，并通过进一步完善公众参与机制和环境稽查机制，推动环境监察部门全面提高执法能力。[27]张军从刚性文化、人力资源管理、片面的政绩观等方面分析了安徽省环境监察执法效能的制约因素，并在此基础上提出了提升安徽省环境监察执法效能的改进对策。[28]
（2）基层环境监察执法研究
席劲松指出基层环境监察执法工作存在法律法规不够完善、行政障碍、环保执法队伍自身不足等问题，并提出了加强基层环境监察能力建设的建议和对策。[29]唐天云、王路分析了基层环境监察执法工作从传统环境监察执法向新时期环境监察执法的转变趋势，指出新时期基层环境监察执法应从接受新思想、新事物、新监察手段、新执法范围和新执法模式上转变，使新的执法理念满足新时期经济发展要求。[30]周琦针对我国基层环境监察执法的现状，提出从完善相关法律法规、发挥企业协助作用、提高监察队伍整体水平、加强与其他职能部门的沟通、加大宣传力度、提高公众参与等方面加以改进和完善。[31]
（3）环境监察人才队伍、信息化技术等方面的研究
吉启权、王德龙就如何培育一支高素质的环境监察队伍提出了以下对策：高标准地把好选人进人质量关；加强环境监察人员培训，内强素质，外塑形象；规范执法程序，全面提高监察执法水平。[32]张晓玲、胡亨魁、樊苏平从专业设置背景、培养目标与就业岗位分析、知识结构与业务要求、课程体系设置等方面分析论证了在高等院校培养环境监察专业人才的紧迫性与可行性。[33]朱丽新通过对青海省环境监察机构队伍建设现状的调查，阐明了青海省环境监察队伍机构的现状和存在的主要问题，并提出了加强青海省环境监察队伍建设的建议和措施。[34]陈海英、陈明从监察执法信息化、排污申报收费信息化、应急监控信息化、公众监督信息化、能力建设信息化等方面研究了环境监察的信息化问题。[35]
2. 环境监测方面
（1）环境监测体制机制的研究
环境监察的体制机制对环境监测的效果具有重要影响。刘卫先指出我国现行环境监测体制存在诸多缺陷与不足，致使环境监测的目的不能完全实现，必须对其进行改革。[36]胥树凡也认为，建立先进的环境监测体系首先应该从环境监测机制体制的改革入手，并提出环境监测体制改革的基本思路可以按照分清各方（主要是环保部门与企业）职责，准确选择定位，利用社会力量，强化监测职能，实现环境监测社会化产业化发展的目标来设计。[37]柏仇勇、黄卫、姜勇则从机构体系、职责分工、经费投入机制、资质管理机制、工作考核机制、行业自律机制、应急响应机制几个方面阐述了我国环境监测体制机制创新的基本框架，并提出了构建“国家统一监管、地方监督实施、部门分工协作、单位自测申报、社会中介服务”的新型环境监测监管体系。[38]
（2）环境监测质量管理研究
柏仇勇、胡冠九、袁力在调研国内外环境监测质量管理模式的基础上，通过分析我国环境监测质量管理中存在的问题，提出了我国环境监测质量管理体系的新构架，即构建环境监测质量管理的三大体系：管理体系、技术体系和工作体系。[39]顾红明分析了我国环境监测质量管理工作面临的压力和存在的不足，从体系运行、质量管理活动、仪器设备及人员管理等方面提出了加强环境监测质量管理工作的具体措施。[40]彭刚华、梁富生、夏新从制度建设、质量体系建设、保障措施三个大的方面分析了我国环境监测质量管理的现状与问题，并提出了改进我国环境监测质量管理的有关对策：强化质量意识、完善质量管理制度、促进质量体系的有效运行、完善监督机制、拓展质量控制领域和手段、健全质量管理保障措施。[41]
（3）环境监测技术研究
胡冠九从监测结果的科学性、监测方法的系统性及应急技术的实用性角度，提出了目前我国环境监测技术存在的问题，指出应通过科学监测，反映真实的环境质量，研究有毒有害污染物的监测方法并使其标准化，加强突发污染事故的快速监测技术研究。[42]李国刚、万本太指出我国环境监测科技水平与发达国家水平相比还有很大差距，自身发展与环境管理要求的技术支撑能力也存在不相适应的问题，主要表现在：环境监测技术总体水平不高，环境污染事故应急监测技术薄弱，生物监测技术尚未得到普遍应用，环境监测信息技术落后，并提出从创建环境监测学理论体系、技术路线体系、技术规范体系、监测标准分析方法体系等13个方面提升我国的环境监测技术。[43]李学威则专门研究了物联网技术在环境监测系统中的应用。[44]
（4）专业领域环境监测的研究
许丽娜、王孝强分析了我国海洋环境监测的发展历程、发展现状和存在的主要问题，并提出了完善我国海洋监测的基本对策。[45]刘华、赵顺平、梁梅燕等对我国辐射环境监测的发展历程和在辐射环境管理方面取得的成绩进行了回顾总结，并提出了未来辐射环境监测和管理工作的发展思路。[46]孙天华、刘晓茹、傅桦则对我国生态环境监测进行了研究。[47]
3. 事权财权划分方面
关于政府间事权财权划分的研究比较多，这里仅列举一些代表性的观点。贾康[48]认为，政府间事权财权划分应在坚持1994年分税制改革基本制度成果的基础上，推行减少财政层级的扁平化改革（重点是乡财县管和省直管县），在省以下实质性地推进和贯彻分税制，并进一步以投资权的合理化为关键，理清政府间事权，形成扁平化后“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”再加自上而下转移支付的制度安排。张永生[49]认为，解决中国基层政府事权与财权不匹配的改革方向，主要不是大幅增强地方的税收权，而是要通过改革地方人事制度，以在上下级政府之间建立起有效的相互制衡关系，并在此基础上完善财政转移支付制度。倪红日[50]对目前流行的观点：即应该达到各级政府事权与财权的匹配或者统一提出了质疑，认为应该改变事权与财权统一的流行理念，提出将事权概念改变为公共服务职责，细分公共服务职责与支出管理责任，区别财权与财力概念，做到公共服务职责与财权统一，支出管理责任与财力匹配，对政府间公共服务职责的划分依据进行调整。苏明、刘军民[51]专门对政府间环境事权与财权的划分问题进行了研究，认为在政府事权清单内，环境事权作为一项相对新生的事权，有必要在厘清界面、分清责任的总体要求下，抓紧推进环境事权财权的科学合理划分，形成分类、分级、分项的事权承担框架，并在此基础上加快建立健全环境事权与财权相匹配的体制和机制。
4. 简评
这些已有的研究成果有助于我们更好地理解环境监察监测与事权财权划分问题，也为我们的研究提供了启发借鉴，但这些研究也还存在着以下不足：（1）研究的理论性、系统性不强，尤其是关于环境监察监测方面的相关研究。这些研究大多数是对环境监察监测实践经验的总结归纳，缺乏权威的理论指导和深入的理论分析，缺乏系统的考察。（2）从事环境监察监测研究的人员大多是来自国家环境监察监测部门和地方环境监察监测部门的实践人员，来自大学和研究机构的专家学者不多见。这从一个方面反映出学术界（理论界）对这一问题重视不够。（3）高质量的创新性的研究成果比较缺乏。（4）缺乏从政府间事权财权划分的角度对环境监察监测能力进行研究的相关成果。政府间（特别是中央与地方之间）事权财权的划分对整个环境监察监测能力具有重要的影响，而学术界却很少关注和研究这一问题，实为一大缺陷。
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