第二节 国家政策支持理论

由于国与国之间的经济交往，其利害冲突对国家利益造成的后果远胜于国内经济往来中各地区、各经济主体的利害冲突，因此，无论是国际上的商品和服务贸易往来，还是跨国直接投资和金融交易等资本流动，背后都有政府这只“看得见的手”的影子，即所有主权国家政府对于跨国的资本流动都采取干预措施，支持本国企业的对外投资活动。其理论依据如下。

一 市场失灵理论

现代主流经济学认为，市场是一种有效配置经济资源的机制，但在现实中，市场机制本身存在的许多无法克服的缺陷经常会导致市场失灵，使其失去优化资源配置的作用而不能自行达到帕累托最优状态。这时就需要作为社会公共利益代表的政府介入经济过程，以管制手段纠正或消除市场失灵，从而改进资源配置效率。在市场经济中，由于市场的不完全、信息的不完全、经济行为的外部性及公共物品的提供等四个方面的情况而导致市场失灵。当其中任何一种情况存在时，实施一定的政府干预就成为必要。而整个对外直接投资过程包括了市场失灵的所有四个方面。

第一，对外直接投资活动面向的国际市场本身是以市场不完全为基础的。在这个市场中，企业的差异性很大，数量有限，只有竞争优势强的企业才会采取对外投资行为。对外直接投资风险远远高于国内投资，包括系统性风险和非系统性风险两种。对外直接投资的系统性风险是指在对外直接投资过程中遇到来自投资主体以外的涉及政府、主权、宏观政治经济环境和法律制度等宏观层面的不确定性因素给投资经营活动造成损失的可能性，主要包括主权风险、政治风险、战争风险、经济风险、政策和法律风险、环保风险。这种来自系统性因素造成的风险损失，对从事对外直接投资的企业个体来说是不可能承受的，因而导致了对外直接投资市场的不完全性问题。对外直接投资的非系统性风险是指对外直接投资活动中遇到的与投资主体自身生产经营行为有关的个体层面的不确定性因素给投资经营活动造成损失的可能性。这种风险一般是主权国家内特定生产经济单位可能发生损失的风险，主要包括投资决策风险、完工风险、融资风险、经营风险和劳工风险。尤其是开发利用海外矿产资源具有投资多、风险大、周期长、见效慢的特点，更需要政府强有力的资金和政策支持。

第二，对外直接投资活动具有显著的外部性。就其经济效应而言，除了能给企业带来一定利润外，还可以带动本国商品的出口和服务，获得国外先进技术和资源，拓展国家的经济发展空间，带动相关产业发展，促进贸易结构和产业结构的调整和优化。而中国对上海合作组织成员国的投资，有其特殊性，除此之外，还会给国家带来典型的地缘政治、外交、安全、军事等国家综合利益，因而是典型的外部经济行为。市场经济条件下，企业倾向于追求个体收益大于社会收益的外部不经济行为。因此，政府通过支持企业对外投资来实现国家利益最大化是理所当然的。

第三，国际市场是典型的信息不对称市场。对外国投资者而言，东道国的相关政策、法律、制度规定，市场、文化、语言、人脉等一切都是相对陌生的，投资者只能在有限的范围内收集到有限的信息，因而信息不对称现象是普遍存在的。在信息不对称情况下作出的判断和决策难免有失偏颇，从而影响到母国对外直接投资企业的发展和竞争力。因此，对外投资的企业需要母国政府的支持以抵消信息不对称带来的投资风险。

第四，对外直接投资的相关法律、政策和制度的制定等具有典型的公共物品的特性。无论是母国政府还是东道国的政策、法律和制度的不完善和不稳定都会影响对外投资企业的发展和竞争，因此，对外直接投资行为是典型的市场失效的领域，需要政府的大力支持。

二 产业扶持理论

产业扶持理论最早可以追溯到14～15世纪的重商主义思想。重商主义思想主张实行贸易保护政策，通过政府干预，扶持在当时具有重要战略性意义的制造业和农业，促进本国经济，实现贸易顺差。重商主义思想促进了资本主义较快地完成了原始积累。该理论被认为是现代扶持战略性新兴产业发展理论的雏形。

在独立之后的美国开始探索发展民族经济道路的初期，汉密尔顿敏锐地洞察到古典经济理论对落后国家发展经济的不利，提出运用政府的保护性政策，支持美国制造业的发展，进而引导美国经济的发展。他的保护本国新兴产业的思想在1812年的美英战争之后得以应用，并在内战后主导了此后美国政府的政策选择，至今美国政府对于汽车、航空等新兴产业的保护也没有取消。汉密尔顿不仅成为现代产业政策理论的奠基人，他的思想也确定了战略性新兴产业扶持理论的基本框架。

随后，德国经济学家李斯特提出了落后国家保护本国具有战略意义的新兴制造业，利用保护性政策，促进本国经济发展的幼稚产业保护理论。

扶持战略性新兴产业的思想在欧、美、日等许多国家得到充分贯彻。在实践上最为成功的是战后日本产业扶持政策。二战后的日本正是得益于政府有计划地选择一些对于未来经济发展具有战略意义的新兴产业推行一系列的扶持政策，才很快从战争的废墟中成长为世界经济强国。在理论上，很多西方经济学者通过对日本经验的研究取得了一些重要而有影响力的成果。其中最为著名的就是弗里曼的国家创新体系理论、约翰逊的新产业政策理论及拉尔的产业政策三分法。此外，迈克尔·波特通过引入竞争优势理论分析了通过政府扶持政策在要素条件，需求条件，支持性产业与相关产业，公司战略、结构和竞争等方面发挥作用，从而帮助该国的产业或企业创造并保持竞争优势^[6]。

对外直接投资是一种经济活动方式，而不是一种产业，它必须依附于产业才能实现，因此，产业扶持的理论对政府扶持企业对外投资活动的发展、提高竞争力、促进经济发展有重要的借鉴意义。本书认为，企业与产业两者是微观和宏观两个不同层面的概念，就政府支持而言，两者本质一样，最终目的一致，仅仅是传导机制不同。政府扶持企业对外投资活动的传导机制是：在政府干预下，通过保护重点企业，进而促进重点企业所在产业的发展，达到促进经济发展的目的。产业扶持理论的传导机制是：在政府干预下，通过保护重点产业，进而保护重点企业，达到促进经济发展的目的，因为政府对产业的支持最终要通过对相关企业的支持来实现。可以说，企业是产业的微观主体，产业是企业的宏观客体或载体；企业支持是产业支持的具体表现形式，产业支持是企业支持的源泉。企业与产业两者相辅相成，相互依存，密不可分。因此，产业支持理论可以用来解释政府对企业对外投资活动的支持。

三 战略性贸易政策理论

战略性贸易政策理论最初由迪克斯特（A.Dixit）提出，克鲁格曼（P.Krugman）等人又对它作了详尽的阐述。该理论认为，在不完全竞争和规模经济条件下，一国可以通过各种政策的干预，在对本国至关重要的生产领域中创造出比较优势，而这些生产领域具有很强的各种前后向的联系，不仅可以带动经济发展，而且具有广泛的外部经济效益。该理论是各国在国际贸易中实行贸易干预与干涉的基础，它常常与产业政策存在着密切联系，是让企业在不完全竞争市场中，通过贸易获取利益，促进经济的增长与发展。该理论第一次把比较优势与竞争优势相分离，阐明了在两国势均力敌的条件下，获得外力帮助的或得到政府资助的企业会占据优势地位。

英国的David Colliea和David de Mezab（2003）补充认为，低成本国家更有可能从政府干预中获利，无论该国政府采取何种方式的政策。还有学者的研究表明，当战略贸易政策对国内研究与开发活动资源再分配的作用很小时，对跨国界技术知识外溢有着重要作用；反之，这种重要作用会进一步刺激经济增长。

战略贸易政策理论更好地解释了当代各国国际贸易政策的实践，使国际贸易理论更接近于现实，是对传统贸易理论的补充和发展。随着该理论的不断发展和完善，战略贸易政策的应用已经超出了最初的影响，国家支持作用的范围逐步向产业结构、竞争力、公司所有权构成、产业集中度等方面进一步发展，对各国经济发展和政策制定以及企业决策的影响愈加深远。笔者认为该理论也可以用来说明对外投资活动中政府的支持作用。

四 WTO与政府支持相关的协议

目前，在上海合作组织六个成员国中，中国（2001）、俄罗斯（2011年12月）、塔吉克斯坦（2012年12月）、吉尔吉斯斯坦（1998）已经是世界贸易组织（WTO）成员，哈萨克斯坦目前已经完成了商品和服务市场准入的所有双边谈判，并与世界贸易组织秘书处共同制定了入世路线图，有望于2013年底前完成入世进程。这样，WTO就涵盖了上海合作组织的主要成员国，因此，可以这样认为，WTO与政府支持投资相关的协议可以看作上海合作组织成员国进行投资活动的国际准则。与对境外直接投资有最直接、最重要关系的协议有下述两个。

（一）《补贴与反补贴措施协议》

WTO的《补贴与反补贴措施协议》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，SCM Agreement）明确规定：政府的各种财政补贴有两种形式，一种是政府或任何公共机构提供的财政资助，另一种是通过任何形式的收入支持或价格支持，直接或间接地使产品受惠，这实质上起到了补贴的作用。该协议还将补贴分为被禁止的补贴、可起诉的补贴和不可起诉的补贴三类，全面规范了补贴与反补贴行为。虽然WTO规则对国际投资中直接或间接的各种财政补贴手段作了严格的规定，但根据WTO的“例外原则”，国家财政仍可以在出口信贷、科技研究和开发、技术创新、人员培训、信息咨询服务、市场拓展等方面支持企业开展对外直接投资活动，为企业创造更加稳定和便利的投资环境。

实践中，包括发达国家在内的WTO各成员充分利用《补贴与反补贴措施协议》中的有关规定和例外条款，研究制定促进本国对外投资的政策措施，为企业的对外直接投资提供了多种财税支持，并使之制度化和规范化。此外，还有人员培训、信息服务、市场拓展等方面的支持。

（二）《与贸易有关的投资措施协议》

WTO的《与贸易有关的投资措施协议》（Agreement on Trade-Related Investment Measures，TRIMs）是关税与贸易总协定第一次就国际投资问题达成的协议，也是最新的国际投资约束规范，还是国际投资约束最广泛的投资协议。TRIMs的宗旨在于避免投资措施给贸易带来的限制和扭曲，从而促进世界贸易的逐步自由化，并促进跨国投资。该协议的核心内容是约束东道国政府，禁止东道国采用与WTO国民待遇原则和取消进口数量限制原则相违背的投资措施。该协议直接与投资活动相关的原则主要是国民待遇和透明度原则。

虽然WTO的《与贸易有关的投资措施协议》并没有直接涉及政府支持问题，但它对投资者在东道国应该享有的国民待遇作了明确规定。因此，凡是东道国政府支持本国企业所给予的优惠待遇或各种扶持，外国投资者也应同等享受。在这里，对外投资者所享受到的投资支持不是来自母国政府，而是来自东道国政府。

除TRIMs和SCM Agreement之外，WTO之下的《服务贸易总协定》（GATS）、《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPs）以及《关于争端解决规则与程序的谅解书》等几项协议对国际投资也有一定的影响。

上述理论和WTO规则及其实践说明，政府支持本国重点发展产业及其相关企业的对外投资活动有深厚的理论基础和广泛的实践基础。中国应当借鉴发达国家比较成熟的经验，在WTO允许的范围内，建立国家政府支持对外直接投资的支持体系，引导企业投资国家鼓励投资的产业和行业，提高企业国际竞争力，改善中国在国际分工体系中的地位。