四 我国个人信用征信法制体系的构建

我国征信行业起步较晚，目前迫切需要建立完善的征信法律制度体系，为征信行业的快速发展奠定基础，更好地服务于借贷消费。完善我国信用征信法律制度的建设，确立征信基本法是一切的前提。因此，应在《征信业管理条例》的基础上制定《征信法》，明确完善个人信用征信体系在市场经济体制中的地位及作用，规范征信机构对消费者信用数据的征集工作，制定个人信用中介机构的行为规范，规定消费者信用数据开放原则，以及消费者信用数据的使用等基本问题，对我国个人信用征信法律制度体系的建立及发展做出总体规划。

（一）个人信用征信体系相关立法建设的切入点

面对我国征信相关立法的现状，选择哪里作为切入点，对于个人征信体系法律法规的建设更加有利呢？有人认为，完善有关信息披露方面的法律法规是当前所需，因为银行迫切需要利用分散在各处的“违约记录”减少不良贷款；也有人认为，应当优先完善关于征信机构地位和运作方面的法律法规，从而促进征信机构的发展；还有人认为，征信体系监管法规才是重中之重。笔者的观点是：应当从与保护个人信用信息相关的立法切入。

纷纭众说都有一个通病，那就是“目中无人”。^[10]世间一切事物，人是最宝贵的。对于个人征信体系的建设而言也不例外。忽视了人，就忽视了信用信息的来源，信用信息的征集就成了无源之水。信用信息的征集和利用，其目的也是扩大个人的消费信贷规模，离开了消费者，信息的利用也就失去了意义，成为无本之木。当人们为银行无从发现违约记录而着急的时候，当人们为征信公司缺乏合法地位而着急的时候，却忽略了另一个普遍现象：普通的人，借贷者或者消费者，在有意无意地躲避征信体系！他们选择使用现金购物，而不使用信用卡；他们选择向亲友借钱（甚至地下钱庄），而不去敲银行的大门。他们之所以这样选择，是因为害怕自己的信用信息被扩散、被滥用，他们深知：面对任何“机构”，无论是银行、征信公司还是政府部门，个人都是弱小的，有口难辩，最好的办法就是躲得远远的，永远不要进去。有的人有意地隐藏自己的信用信息，甚至提供虚假、过时的信息。这就是征信覆盖面不宽的原因，这就是动态信息缺乏的原因。改变这种状况，就是要优先进行个人信用相关立法，用法律手段保护个人隐私，防止滥用和歧视，打消个人对于“机构”的惧怕，增加个人对于征信体系的信任度。这样，征信体系才会“活”起来。从个人角度看，他不仅为征信体系提供自己的信用信息，他也可以利用征信体系去确立自己的信用地位和价值。

（二）我国个人信用征信机构法律地位的确立

征信行业是一个特殊的行业，尽管表面上看他们属于服务性行业，但由于其所经营的产品是消费者个人的信用信息，提供的服务带有特殊性及敏感性，这使得它比一般企业机构要复杂得多。尤其是在我国征信法律制度体系还未完善时，明确征信机构在我国的法律地位尤其重要。就征信机构的法律定位而言，相较其他商业服务企业，征信机构既有普便性又有特殊性。

首先，作为平等参与市场的主体，征信机构是法人企业。征信机构的设立、运转经营与普通法人一样需要有一定数量的注册资本金，需要有固定的生产经营场所以及规定的业务范围。在征信行业中，征信机构与其他机构都是平等的民事主体关系，不存在任何附属关系。征信机构不是政府行政机关，不享有任何行政职能。即使是政府主导而发展的征信机构，也是按照市场机制自主经营、自负盈亏的企业法人。

其次，如果按照优先发展“官办”征信机构的路径，由政府出资，设立、发起征信机构，其性质则应属于政策性的，即不以营利为目的。由于征信业在我国尚处于新兴阶段，因而在征信机构设立的初期，运转成本大，经验不足。考虑到我国发展征信业是在国际金融危机这一特殊的历史时期，因此，发展的目的首先是为了完善社会信用体系，鼓励个人积累信用记录，同时更好地服务于银行、保险等公司，使其在规避风险的同时扩大业务量，促进消费信贷。具有政策性质的征信机构，便于政府管理，能够更好地配合各个部门的监督。由于政策性征信机构不以营利为目的，在收取客户费用上也要比商业性质的少，这能使得更多的客户享受到征信的好处。

最后，在我国征信机构的职能范围方面，其是从事特定经营范围的企业。征信机构有采集、分类、处理以及存档客户资料与各种信用数据的职能；要履行对用户的询问职能，即向银行、保险公司等符合资质的用户提供消费者个人信用数据以及资料的查询功能。同时，考虑到我国要建立的是覆盖全国、统一的征信机构，其所掌握的数据与资料是全面的、多领域的，更是其他机构难以相媲美的，因此，我国的征信机构还可履行资信评估、分析评级业务的职能。

最新颁布的《征信业管理条例》设立了专章，明确“征信机构，是指依法设立，主要经营征信业务的机构”，同时对征信机构的设立条件、执业资格、监督管理等进行了法律规定。但笔者认为，基于征信机构的特殊性，我国仍应在征信基本法中强调我国所要确立的征信机构是不以营利为目的，从事收集、整理、分析个人信用数据并提供查询、评估评级服务的政策性企业法人。当然，政策性征信机构也不排斥采用一些商业化的管理和运营措施，比如企业治理、风险管理、成本控制等，以提高运营效率，并为将来条件成熟时向市场化过渡打下基础。

（三）完善我国个人信用征信立法配套体系

我国征信法律制度的完善应是在《征信法》的基础上，围绕着征信行业的基本制度，就不同方面的征信问题辅以其他专门性法律规范。这主要体现在对个人信用数据开放与利用、消费者隐私权的保护、对征信业的监管以及对守信行为的鼓励与促进和对失信者的惩戒等相关方面。

1.关于个人信用数据开放的配套法律

在对比国外征信国家的信用征信法律制度体系后，我们可以发现，各国都是将信用数据的开放作为征信立法以及规范征信行业的首要前提。比如美国在征信立法方面先后制定了1966年的《信息自由法》、1972年的《联邦咨询委员会法》以及1976年的《阳光下的联邦政府法》等。^[11]我国个人信用征信业以及信用征信法律制度体系能否得到健康、有序的发展，首要前提就在于消费者信用信息数据能否公开透明，能否以合法的手段获取大量存在于银行及各类政府机关手中的消费者信用数据。长期以来，消费者信用信息的不公开是抑制我国个人信用征信市场发展的一个重要因素。大量信息与数据存在于银行、保险等金融系统以及通信、水电等公用事业管理机构和工商、税务、司法等政府部门。一直以来，这些积存在大量机构手中的消费者信用信息只服务于本单位或上级部门，严重制约了我国征信市场的发展。有关数据显示，我国的消费者信用信息真正辐射到社会上的，不到总信息量的5%。^[12]

我国的信用数据不公开状况不仅是征信体系建设的一大瓶颈，同时也是对社会资源的巨大浪费。这与我国征信体系的“官办”特征有关。“官办”机构只对国有金融机构提供服务，中小企业、个人消费者很难从官方征信机构获取信息，甚至不能查询自身的信用信息。当今的信息世界，信息资源已经成为三大资源之一，如何通过法律手段使这些融合在银行、政府各部门中的信息资源更加开放，就成为我国征信立法的首要任务。开放信息数据，使征信机构合法获取信息资源，这可以说是从上游促进征信行业的发展。由于我国一直以来没有关于征信数据开放的法规，这使得即便是政府设立的征信机构，在实际操作阶段也明显力不从心，蹑手蹑脚。其实早在2005年，中国人民银行就开始发展自己独立运作的征信公司或信用征信局，以央行的领导地位强制要求商业银行将手中的消费者信息汇总存档，以便今后用于贷款申请的审查。但是，央行下设的征信机构，想要进入工商、税务、司法等领域获取信息有难度，想要从通信、水电等行业巨头中获取信息也不容易。这说明单靠行政手段无法打破数据开放的瓶颈，需要采取立法的措施。我国对征信行业的立法建设首先应明确在公安、工商、税务、海关等政府部门掌握的信息数据中，哪些信息属于国家秘密、商业机密等禁止披露的信息，哪些属于应当公开的信息，征信机构可以购买、收集，以实现对这些个人信用数据的共享和利用。

2013年3月15日实施的《征信业管理条例》专门设立第5章《金融信用信息基础数据库》，明确提出国家要设立金融信用信息基础数据库，该数据库由专业运行机构建设、运行和维护，运行机构不以营利为目的，由国务院征信业监督管理部门监督管理。该条例第28条、第29条还规定，“金融信用信息基础数据库接收从事信贷业务的机构按照规定提供的信贷信息。金融信用信息基础数据库为信息主体和取得信息主体本人书面同意的信息使用者提供查询服务。国家机关可以依法查询金融信用信息基础数据库的信息。从事信贷业务的机构应当按照规定向金融信用信息基础数据库提供信贷信息。从事信贷业务的机构向金融信用信息基础数据库或者其他主体提供信贷信息，应当事先取得信息主体的书面同意，并适用本条例关于信息提供者的规定”。同时，在第三十条中指出，“不从事信贷业务的金融机构向金融信用信息基础数据库提供、查询信用信息以及金融信用信息基础数据库接收其提供的信用信息的具体办法，由国务院征信业监督管理部门会同国务院有关金融监督管理机构依法制定”。并于第三十一条规定，“金融信用信息基础数据库运行机构可以按照补偿成本原则收取查询服务费用，收费标准由国务院价格主管部门规定”，从而在立法上首次反映出了个人信用数据公开制度的要求。但该条例的公开范围仅适用于金融信用信息，笔者认为我国应在制定《征信法》中进一步确立个人信用数据公开制度，明确商业银行、政府部门等拥有消费者个人信用数据的单位，有义务无偿开放所掌握的信用信息，以便于征信机构的收集。只有这样，才能尽快使我国的征信业得到长足的发展，使我国的信息资源得到充分的利用。

2.关于我国保护隐私权的立法

隐私权的保护在世界各国的征信法律制度体系中都是核心和敏感环节。在我国完善征信法律制度体系时应从哪方面入手保护消费者的隐私权？在我国的个人信用征信立法建设中，如何做才能最大限度地避免对消费者隐私权的侵犯？针对以上问题，结合我国的具体实际，笔者对在我国个人信用征信法律制度体系建设中，如何规避对消费者隐私权的侵犯方面，提出以下分析、建议。

首先，从消费者信用数据收集的环节来看，要坚持信用数据真实可靠的原则。这一原则对征信机构提出以下要求。第一，在个人信用信息收集、整理阶段，要确保数据来源、记录的准确性。在征信过程中一旦发现消费者信用信息中有不确定的信息，就要将不可靠的信息数据记录在消费者个人信用报告上。如果含糊不定的数据对于信息报告非常重要，征信机构的调查员应该主动与消费者联系，进行求证。第二，征信机构不得收集与消费者信用信息无关的信息。提到征信，许多人都会感到畏惧。不少学者曾提出，对公民隐私权的保护是法制社会的完善，也是人类进步与和谐社会的内在要求。要想使消费者隐私权得到保护，我国在个人信用征信法律制度体系建设方面，有必要对个人信用信息的采集范围做出明文规定，征信机构超出法律规定范围采集的消费者信用数据将被视为违法，并应承担相应的后果以及受到法律的制裁。第三，征信机构应确保征信报告中的消费者信用信息及时准确。为了保证个人信用报告中的信息及时有效，征信机构首先应当做到信息数据随时更新。当消费者对征信机构出具的信用报告有异议时，征信机构应当快速处理，及时、准确地做出答复，并在报告中真实客观地反映消费者的真实个人信用状况。新实施的《征信业管理条例》严格规范了个人征信业务规则，内容包括以下方面：除依法公开的个人信息外，采集个人信息应当经信息主体本人同意，未经同意不得采集；向征信机构提供个人不良信息的，应当事先告知信息主体本人；征信机构对个人不良信息的保存期限不得超过5年，超过的应予删除；除法律另有规定外，他人向征信机构查询个人信息的，应当取得信息主体本人的书面同意并约定用途，征信机构不得违反规定提供个人信息；征信机构应采取合理措施，保障其提供信息的准确性。

其次，从个人信息采集的范围来看，不是所有的个人信息征信机构都有权征集。我国应立法明确规定哪些信息征信机构可以征集，哪些属于消费者个人的隐私应予以保护，从而避免征信机构不择手段、任意征集，严重影响个人日常生活、侵犯个人隐私权的情况。《征信业管理条例》中已经明确规定应禁止和限制征信机构采集个人信息，包括的内容有：禁止采集个人的宗教信仰、基因、指纹、血型、疾病和病史信息以及法律、行政法规规定禁止采集的其他个人信息；不得采集个人的收入、存款、有价证券、不动产的信息和纳税数额信息，但征信机构明确告知信息主体提供该信息可能产生的不利后果并取得其书面同意采集的除外。同时，条例还明确规定个人对本人信息享有查询、异议和投诉等权利，内容包括以下方面：个人可以每年免费两次向征信机构查询自己的信用报告；个人认为信息错误、遗漏的，可以向征信机构或信息提供者提出异议，异议受理部门应当在规定时限内处理；个人认为合法权益受到侵害的，可以向征信业监督管理部门投诉，征信业监督管理部门应当及时核查处理并限期答复。个人对违反《征信业管理条例》规定，侵犯自己合法权利的行为，还可以依法直接向人民法院提起诉讼。消费者每年定期查询自己的信用报告，可以让每个消费者都能充分地了解自己的信用状况，促进个人守信行为，做到心中有数，并充分调动每个当事人充当对征信机构乃至整个征信体系的监督。当事人自己每年在查阅自己的信用报告时，一旦发现自己的信用状况不佳，可以在今后对经济活动做出相应的改变，以改善自身的信用状况。同时，此举又对征信机构的工作进行了监督，使消费者个人信用报告准确可靠，真正做到在法律的框架下起到保护与利用的平衡作用。

最后，从消费者信用报告的使用者来看，征信机构作为收集个人信用信息的机构，有必要对信用报告的使用者范围进行明确的规定。比如美国的《公平信用报告法》就明确规定了个人信用报告的几类合法使用者，即有关信用交易的交易方，取得应聘申请的雇主，拥有个人业务的保险公司，依法审核个人福利等有关的政府机构，催收债务的有关政府机构等，与国家安全需要的调查部门等，经当事人本人同意并书面委托的代表，等等。在我国的征信法律制度体系中，关于个人隐私权的保护不仅要明确信用报告的使用者范围，同时还要明确规定信用报告的使用范围以及目的。

综上所述，笔者认为，在我国个人信用征信法律制度体系立法建设中有关个人隐私权保护的法律法规，应尽最大可能体现以下几点内容，即征信手段的合法性、被征集对象的知情权、征信数据采集的明确界定以及对个人隐私权的法律保障。《征信业管理条例》的颁布可以说是对个人隐私权保护的一大进步，但其中仍有许多需要进一步明确和细化之处，亟待通过制定基本法予以完善。

3.关于我国征信监管的立法

为了加强我国征信行业的监督管理，使得征信行业得以健康、有序地运行，在信用征信法律制度体系建设中，我国有必要对征信监管进行立法，明确征信行业的监管主体以及监管内容，即“谁来监管，监管什么”。关于我国征信行业的监管主体，各行业对此观点不一。有人推荐发改委或商务部作为征信行业的监管主体，有人推荐应由国家工商总局来进行征信监管，还有人主张由中国人民银行来负责。《征信业管理条例》明确提出，“国务院征信业监督管理部门及其派出机构依照法律、行政法规和国务院的规定，履行对征信业和金融信用信息基础数据库运行机构的监督管理职责”，并规定了监督检查措施，从而确立了国务院征信业监督管理部门作为征信行业的主体地位。

明确国务院征信业监督管理部门作为征信行业的监管主体后，另一个亟待解决的问题就是规定监管主体对征信行业的监管内容。目前，现有的法律法规尚未对监管内容进行明确的立法规定，对此，笔者提出以下几个方面的立法建议。首先，应明确监管机构对信息征集环节的监管。监管机构应大力监督信用报告中所征集的数据来源、内容以及手段是否合法，信息数据是否真实，是否具有时效性。其次，加强对信息转让环节的监管。监督征信机构应监管向使用者转让的个人信息是否可靠，是否如实包含了法律规定范围内可以反映消费者个人真实信用状况的信用数据，等等。最后，加强对信息使用环节的监管。监管机构要监督信用报告的使用范围以及使用目的，明确信用报告的使用者是否有权取得消费者个人的信用报告以及查阅信用报告事先是否取得当事人的同意。

4.关于我国征信奖惩机制的立法

我国征信法律制度体系的立法目的，乃至整个征信体系发展的最终目的就是要建立科学的奖惩机制。所谓奖惩机制，其中包含了两部分：一部分是失信惩罚机制，另一部分是守信奖励机制。失信惩罚机制的作用就是利用经济及道德约束手段，使经济活动中的失信损失大于失信所得，以此让失信者有所顾忌，不敢随意失信，最终逐步将失信行为从主流市场活动中剔除。《征信业管理条例》明确提出，对征信机构或信息提供者、信息使用者违反条例规定，侵犯个人权益的，由监管部门依照条例的规定给予行政处罚；造成损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。笔者认为这种加大失信行为成本的做法是征信惩罚机制的一种有力手段，但绝不是唯一目的。我国的征信惩罚机制的立法应该奖惩合一，在对失信行为进行惩罚的同时，要让守信者得到相应的奖励，比如间接地降低守信主体获取资本和技术的门槛等。奖惩机制的最终目的是促进守信行为的推广以及信用经济的有序运行。这绝不仅限于对失信行为人的惩罚。长期以来，我国的征信行业注重的都是消费者污点记录的收集，其实帮助银行排查信用污点只是征信的一小部分，帮助银行收集守信行为的亮点，简便贷款审核程序，扩大业务范围，鼓励、促进社会诚信守信之风才是征信的最终目的。因此笔者认为，我国征信奖惩机制的立法建设应着重研究对守信行为主体的支持与奖励政策，真正做到污点与亮点两手抓，孤立、制约失信行为，鼓励、促进守信行为。