第四节　部长的职权法令

54. 谁做什么？　政府组织结构并非是一成不变的，因此，每一次政权更替时，都必须明确每位部长的职权及其所领导的部门的职权。

举例来说，2014年4月2日组成的瓦尔斯政府共有16个部门。根据部长任命顺序，分别是：外交与国际发展部，生态、可持续发展与能源部，国民教育、高等教育与研究部，司法部，财政与公共账户部，经济、生产振兴与数字部，社会事务与卫生部(33)，劳动、就业与社会对话部，国防部，内政部，女性权利、城市、青年与体育部，权力下放、国家改革与公职部(34)，文化与交流部，农业、食品与林业部，区域与住宅平等部，海外部。

这样的政府组织形式引起很多问题：谁负责移民问题，是内政部部长还是社会事务部部长？谁负责城市规划，是可持续发展部部长、城市部部长还是住宅部部长？谁负责外贸，是国际发展部部长还是经济部部长？谁负责交通，是经济部部长还是可持续发展部部长？谁负责地方行政区，是内政部部长还是权力下放部部长？谁负责社会安全，是社会事务部部长、劳动部部长还是公共账户部部长？

要想明确政府部门的职能，使公民清楚了解每个部门的角色——尤其是要想减少各部长之间的冲突，就急需一项法令来对每位部长的职权进行规定。1959年1月22日颁布的关于部长职权的第59-178号法令中，第1条规定：“在参考最高行政法院的意见之后，部长会议通过法令确定部长的职权。”部长在进入新政府后，所关心的头等问题之一就是获得职权法令，因为这项法令能够说明他在政府中的政治分量，即他在国家中的权力。

§1. 职权法令的内容

一位部长的职权法令有两项内容。

55. 使命。　首先，职权法令必须明确部长在政府活动中扮演的角色，尤其是应该明确共和国总统和总理分配给部长的政治任务。法令中还会明确有哪些目标是需要该部长与其他部长合作实现的。

56. 国家行政中的地位。　第二，职权法令应明确部长及与其共事的行政部门之间的关系：这些行政部门是从属于部长还是处于协作地位，关系密切度究竟如何？

职权法令要对行政部门加以说明并做以下区分：

·　由部长领导且从属于部长的部门。部长是行政部门的唯一责任人，且担当部门内公务人员的最高领导；

例如，社会事务与卫生部部长对卫生总司及医疗保健总司拥有管辖权(35)。

·　与其他部长共同领导的行政部门。与一个或多个其他部门部长共同分享指挥权。

例如，内政部部长与权力下放部部长、国家改革部部长以及公职部部长共同领导地方行政区总司(36)。

·　因行使某项职权而有权“支配”的由其他部长领导的行政部门。部长可向此类行政部门下达指令，但不担任部门最高长官。

财政与公共账户部部长有权支配：地方行政区总司、社会事务部总秘书处、法国社会事务监察总局、医疗保健总司、公共行动现代化总秘书处、法国行政与公共职能总局(37)。

·　因行使某项职权需要“求助”的由其他部长领导的行政部门。部长可向此类行政部门就某一特定卷宗请求协作，但无权下达指令。

区域与住宅平等部部长可以向以下行政部门请求协作：财政监察总局以及经济、工业、能源、技术总理事会；可持续发展总署；食品、农业与农村空间总理事会；法国竞争、工业与服务总局；以及任何其他有助于其制定和落实职权相关政策的部门(38)。

§2. 职权法令的制订

57. 总理裁定。　新政府成立后，部长办公厅的领导们应立即审查上任政府部长们的职权法令，并根据部门职能考虑更新法令；部长办公厅领导及政府总秘书处的代表们齐聚总理办公处，以达成新的法令草案。如果办公厅领导们无法达成一致意见，可请求总理进行裁定。

58. 最高行政法院意见。　接着，法令草案经总理批准，由政府总秘书处提交至最高行政法院。最高行政法院不仅可以发表司法方面的意见，还可对关于行政部门良好运作以及各部门间互相协调的文本发表意见；最高行政法院也应当确保被撤销部门部长的权力已重新授予新组建政府的部长。

59. 部长会议审议。　每一项职权法令草案都要以总理报告的形式接受部长会议的审核：每位部长都要确认，法令中的各项规定都经过国家元首及政府首脑的批准。之后，该项法令由总统签署，并由总理、相关部长及其附属部长联合副署，最终在政府的《官方公报》上发表。

60. 例外。　通常情况下，3位王室部门的部长（外交部部长、国防部部长(39)、司法部部长）无职权法令。

但是在瓦尔斯政府时期，外交与国际发展部部长收到的2014年4月16日第2014-400号职权法令中，仅明确该部长在国际发展方面（外贸以及旅游业方面）的新职权。同样，在2014年4月16日颁布的关于国防部部长职权的第2014-407号法令中，仅明确规定国防部部长也应负责与遣返回国相关的政府政策。

§3. 职权法令的结果

部长只能在法令授予的职权范围内行事。

61. 法令文本沿革。　职权法令的内容可能会发生改变：如果共和国总统为政府任命一位新部门的部长，总理不仅要为这位新部长制定一项职权法令，同时也要更改其他部长的权限来确保新部长职权法令的有效实施。

第一届艾罗政府（2012年5月到6月）包括了一位经济、财政与外贸部部长。而在组建第二届艾罗政府时（2012年6月21日），同时任命了一位经济与财政部部长和一位外贸部部长。因此需要制定一项新的法令(40)来确定这位外贸部部长的职权并更改经济与财政部部长(41)职权法令的名称和内容。2014年，在将外贸工作移交给外交与国际发展部部长（参见上文第60条目）后，将会有3个部门在接下来2年中负责外贸工作。

但是，这些职权法令并非是针对个人的(42)。在同一届政府中，新任命的部长在上任后，与前任部长一样，要在同一法令规定的范围内行使职权。

2013年7月2日，菲利普·马丁先生取代德尔菲娜·巴托女士在第二届艾罗政府中担任生态、可持续发展与能源部部长。因为部门没有变动，政府无须对2012年5月24日颁布的第2012-772号法令（关于生态、可持续发展与能源部部长职权）进行修订。

62. 遵守职权法令。　说到遵守职权法令，首先要求部长起草职权法令：首先，在某一领域享有职权的部长负责准备该领域相关的规章性文本，或对该领域内的相关职位进行任命；然后，法令草案被提交至最高行政法院中的主管部门，至于草案应由最高行政法院的哪个分部接手，取决于发起草案的部长是负责什么领域（参见下文第154条目）；最后，如遇并无权限制定文本的部长强行制定，或需要多位部长签署的部际文本中缺少某位部长签名的情况，可向行政法院提起越权诉讼。

例如，就业部部长和预算部部长就扩大补充退休金制度适用范围联合签署了一项决议，但互助与社会团结部部长没有在决议上签字，然而这并不影响这份决议的合法性：因为法律规定，扩大此类协议的适用范围“由负责社会保障以及负责财政预算的部长通过决议决定”(43)“2010年11月25日制定的职权法令中有条款规定：自法令生效之日起，互助与社会团结部部长将无权参与养老保险管理，因此，他也就不再属于《社会保障法典》第L.911-3条以及第L.911-4条中规定的、负责社会保障工作的人员”(44)。

其次，遵守职权法令，要求部长对其下属政府成员的职权进行明确规定。这是为了确保建立完善的部门组织结构，确定部门技术委员会的职权，同时保障部长有权管理行政官员以及受国家监管的机构。

第三，遵守职权法令，要求部长不论是在自身政治活动及公开言论方面，还是在回答议会和行政监督机构的问题时，都要以职权法令为纲。

最后，遵守职权法令，还体现在部长参加国际活动，尤其是参与欧盟运行工作时。欧盟由欧盟理事会管理，理事会包括一些理事会团体，而这些组织聚集了欧盟28个成员国的政府部长。《欧洲联盟运行条约》第236条规定：欧盟理事会至少包括两个组织（一个是一般事务理事会，主要负责欧盟运行以及欧盟理事会会议筹备；另一个是外交事务理事会(45)）；同时，欧盟理事会是由国家元首和政府首脑组成，负责制定其他组织团体的名单。其余8个组织现分别是：农业与渔业理事会，竞争理事会，司法和内务理事会，就业、社会政策、卫生与消费者事务理事会，交通、电讯与能源理事会，环境理事会，经济事务与财政理事会，教育、青年与文化理事会。法国部长只会为解决属于其职权范围内的问题而参加理事会会议。

因此根据对象的不同，法国政府派出法国经济部部长、社会事务部部长或劳动部委派部长，代表法国出席就业、社会政策、卫生与消费者事务理事会。

§4. 利益冲突情况下撤销职权

63. 利益冲突的定义。　法国于2013年10月11日颁布了关于公共生活透明度的第2013-907号法律，其中第2条规定：利益冲突是指“某项公共利益与某些公共或私人利益相冲突的情况会影响或可能会影响职权履行的自主性、公平性及客观性”。

我们将此定义用在政府成员身上，便可以设想到诸多情形：例如，某位部长为其选区的某机构发放补助津贴，或者，某位部长想要对某专业部门进行调整，而其配偶正好在此部门中担任要职。

64. 避免行使某些职权。　法国于2014年1月16日颁布了关于预防部长行使职权时产生利益冲突的第2014-34号法令。该项法令规定，当部长陷入利益冲突时，将撤销其某些职权。

职权撤销安排如下：

·　当部长“发现自己陷入利益冲突时，以信件形式将此情况告知总理，详述无法通过行使职权来解决的问题”(46)；

·　总理颁布法令，决定将亲自代替当事部长行使哪些职权；

·　自此，该部长将避免向其管辖或是掌控的政府部门下发任何指令；

·　同样，相关行政部门也不得接受其部长指令，而是直接听命于总理。

(1)　参见法国国家词汇文献资源中心网站，法国国家科学研究院，南锡，2012年。

(2)　第一任海事国务秘书柯尔贝尔，在担任这一职位的同时兼任财政审计长。

(3)　21世纪，外交人员称其所在的部为“部门”，法官们称司法部为“掌玺大臣公署”。通常情况下，司法部部长仍被称为掌玺大臣。

(4)　拿破仑一世创立的一个特殊的政府部门，并委任帝国大学的教育部部长对其进行管理。

(5)　《1848年宪法》，1848年11月4日，第66条。

(6)　剥夺下议院若干资格的相关法律规定，最多128名议员能在担任本职的同时兼任政府职务。2013年10月，改组后的卡梅伦政府包括121名成员（其中包括3位无薪酬成员）。

(7)　如果在内阁中任命不领取工资的成员，则人数可以超过23人。内阁成员的工资，包括兼任议员所得工资。首相每年工资为76762英镑，其他内阁成员每年工资为68827英镑（《关于部长薪资的1975年法案》，第1部分，附件1，第5条）。

(8)　英国财政部部长被称为财政大臣；由具有内阁阁员身份的财政部首席秘书辅助工作。

(9)　商业创新与技能部部长也是英国出口信用担保局局长。英国出口信用担保局相当于政府中的一个部。

(10)　对司法部部长的惯用称谓为“大法官”。

(11)　在卡梅伦领导的内阁中，文化媒体与体育部也负责女性权利的相关事务。

(12)　依据传统，兰开斯特公爵郡大臣是内阁成员之一（非政府部门），他同时也是上议院议长。总的来说，卡梅伦领导的内阁包括1名首相，1名副首相以及其他20名成员，以遵守不超过23名成员的原则。

(13)　二战后，该部于1947年更名为国防部，设立在美国五角大楼。

(14)　美国1787年《宪法》，第2条，第2节。从1801年（由约翰·亚当提议的《关于任命战争秘书的法案》是第一个参议院否决案）起，有21个内阁成员的任命由于参议院否决而没有生效。最近一次的参议院否决案为奥巴马总统于2009年1月提议任命汤姆·达施勒为卫生与公众服务秘书。

(15)　国家总统的直接“协作者”（白宫国务卿、经济顾问、国防安全顾问等）由总统直接任命，无须征求议院意见。

(16)　《意大利共和国宪法》，第95条，第3款。

(17)　《基本法》，第64条§1。

(18)　同上，第65条，第1款。

(19)　同上，第96条§2。

(20)　同上，第108条§3、第112条及第114条§1。

(21)　此外，有一位大臣负责管理首相府的下属机构。

(22)　宪法委员会于2012年8月9日颁布的第2012-654DC号决定，《2012年财政法律修正案》，第79-83点。

(23)　这些条款在以下法令中有所规定：2012年8月23日颁布的关于共和国总统和政府成员待遇的第2012-983号法令，以及2014年4月25日颁布的涉及国务秘书待遇的第2014-425号法令。

(24)　该问题在起草第五共和国《宪法》时就被提到过：“德布雷先生希望《宪法》中至少有一条法律来规定部门的数量，以确保该数量不会因政府危机而有所变动。相反，委员会一致认为应该给总理最大限度的自由来组织其内阁。”弗朗索瓦·吕歇尔，1958年6月27日国家委员会（该委员会负责发行第五共和国机关的准备工作）工作组会议报告，《1958年10月4日宪法编纂史》，第1卷，法国文献局，1987年，第295页。

(25)　第五共和国时期所有的政府成员名单都可在国民议会网站上查询。

(26)　在法国，国务部长是政府成员之一，共和国总统希望通过赋予国务部长名誉头衔以使其不同。国务部长不能领导部门（他属于“不管部长”），但与此相反，他可以负责一个部长级的部门。因此，1959年被任命为国务部长的安德烈·马尔罗从当年2月便开始负责文化事务。

(27)　一个自主管理的国务秘书处相当于一个部门，但是其任职者在原则上不参与部长会议。只有退伍军人事务处和邮电处一直保留了其国务秘书处的地位，直到7年任期期满。其他5个部门在巴尔政府时期成为或者重新成为功能完善的部门。

(28)　前文中提及的女性权利部，1981年成立，1986年解散。

(29)　巴黎贝尔西，法国财政部大楼位于此处。

(30)　第五共和国时期的政府成员数量在罗卡尔政府（1988—1991）期间达到了最高值（48）：23个部长，14个委派部长，11个国务秘书。在第一届菲永政府（2007年5—6月）期间，政府成员数量最少：15个部长，4个国务秘书，1个高级专员。

(31)　让·皮克给总理的报告，《法国——一个向世界开放的民族》，法国文献局，1995年，第99页。

(32)　同上，第99、100页。

(33)　2014年4月2日颁布的关于组建政府的法令任命了一位“社会事务部部长”。2014年4月9日颁布的关于组建政府的法令为“社会事务部部长和卫生部部长”指定了两位国务秘书。在瓦尔斯政府时期，沿用了该部门的最新名称。

(34)　在2014年6月3日颁布的关于组建政府的法令第1条中，该部门变成了权力下放与公职部。

(35)　2014年4月16日颁布的关于社会事务与卫生部部长权限的第2014-405号法令，第2条。

(36)　2014年4月16日颁布的关于内政部部长权限的第2014-408号法令，第4条。

(37)　2014年4月16日颁布的关于财政与公共账户部部长权限的第2014-403号法令，第2条，第5、6款。

(38)　2014年4月16日颁布的关于区域与住宅平等部部长权限的第2014-414号法令，第2条，第3款。

(39)　但必须注意，《国防法典》尤其是其第R.*1142-1条规定了国防部部长的职权。

(40)　2012年7月5日颁布的关于外贸部部长职权的第2012-852号法令。

(41)　2012年5月24日颁布的关于经济与财政部部长职权的第2012-768号法令。

(42)　这些法令为所有部长规定职权，无论是X部长先生还是Y部长女士。

(43)　《社会保障法典》，第L.911-4条。

(44)　最高行政法院，2013年4月17日，第352245号文件，管理人员联合会—执行人员总工会案。

(45)　《欧洲联盟条约》，第16条§6。

(46)　1959年1月22日修订的关于部长职权的第59-178号法令，第2-1条，第2款。