第三节 深化国有企业改革的核心内容

现实中，与建立市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用的社会主义市场经济体制的要求相比，国有企业改革还有很大差距，主要表现为：国有经济布局无所不在，总体规模偏大，垄断行业改革长期陷入停顿，歧视性制度壁垒和隐性壁垒硬如坚冰，政府审批和规制的内容和程序仍如“万里长征图”，企业泛行政化趋势明显，混合所有制改革热衷于表面，法人治理结构形似神不似，企业高管腐败较为严重，企业劳动、人事、分配三项制度僵化。概括起来，现阶段国有企业的突出问题主要表现为行政化、独资化、独治化、垄断化、独享化、刚性化。国有企业“六化”不仅在深层次上阻碍着市场在资源配置中发挥决定性作用，而且与新发展理念的要求格格不入。因此，深化国有企业改革，按照问题导向和目标导向相结合，首先需要实质性收缩国有经济总体布局和规模，其次需要以“去六化”作为深化国有企业改革的核心内容，最后需要按照简政放权的要求不断放松政府规制。

一 进一步收缩国有经济总体规模和布局

既要发挥国有经济在国民经济和社会发展中的主导作用，做强做优做大国有企业，同时又要保证市场在资源配置中起决定性作用，这就首先需要对国有经济总量和布局进行合理定位。

早在1997年党的十五大报告就已明确提出“要从战略上调整国有经济布局”的改革要求和任务。1999年党的十五届四中全会《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出国有经济要“坚持有进有退，有所为有所不为”。2006年国务院国资委发布的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》指出，“国有企业在军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运七大行业保持绝对控制力，同时对在装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技九大基础性和支柱产业领域的重要骨干企业保持较强的控制力”。然而，20多年过去了，国有经济战略性调整的任务远没有完成。2017年，全国国有及国有控股企业资产总额151.7万亿元，所有者权益52万亿元，实现利润总额2.9万亿元，上缴税金4.2万亿元，分别是改革开放之初的210倍、107倍、45倍、72倍。国有企业不仅完全主导了传统自然垄断行业、基础设施、城市公用事业，而且遍及农业、工业、服务业的各个具体行业。截至2015年年底，一般生产加工行业中的国有企业数量占全国国有企业数量的比重为17.9%，商贸服务及其他行业占比为52.1%。从主营业务看，70%多的国有企业属于竞争性行业（商业类），只有不到30%的国有企业属于基础性行业（公益类）^[5]。就工业而言，在41个大类行业中，除了其他采矿业之外，其余40个行业国有企业均有涉及，具体的行业比重如表0-2所示。正如国务院国资委主任肖亚庆所言，“国有经济布局结构调整的任务还远没有完成，在398个国民经济行业中，国有企业涉足的行业仍有380多个，战线过长、行业过散、‘大而全、小而全’问题仍然突出”^[6]。根据OECD对39个国家报告的2647家商业性国有企业2015年年底的数据进行的分析，这些企业51%的市值和70%的职工分布在具有网络性质的公用事业，包括供电、供气、交通运输、电信等行业。国有企业产业结构过于宽泛，容易导致国有资本运行效率降低，不利于国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中，同时也对民营资本产生较为严重的“挤出效应”。在国有企业财务状况普遍较好的形势下，正是强化国有经济战略性退出一般性产业的契机。既然国有企业分为公益类和商业类两大类，国有企业应该专注于公益类，商业类中的大部分国有企业，除了特殊功能类、战略类、新兴产业类等行业领域保持国有资本外，其他大部分行业的国有资本都应该按照重要性原则有秩序地收缩乃至退出。

表0-2 2017年国有控股工业企业占全国规模以上工业企业比重情况

·续表·

国有企业不仅遍布大部分国民经济行业，而且遍布大、中、小微各种规模。从表0-3可以看出，截至2015年年底，我国国有企业法人数量中，大型企业仅占6.70%，中型企业占20.07%，小微企业占比达到73.23%，严重背离国有资本“抓大放小”的原则。因此，国有企业应该专注于大、中型企业，小微企业实在没有必要实行国有制，应该逐步收缩甚至退出。

表0-3 2015年国有企业规模状况

国有经济战线过长还表现为企业法人层级和组织管理层级过多过长。组织扁平化是当代企业管理的一大趋势，然而我国国有企业基本都是多层级的集团法人结构，集团套着集团，法人内嵌法人，乃至现实中有着一级企业、二级企业、三级企业等之说，国有企业户数自2008年以来逐年上升，从2008年的11万户增加至2016年的17.4万户，而各级国资委直接管理的一级企业数量有限，因此不得不依靠金字塔结构，由上级企业管理下级企业，这种现象在中央企业尤为突出。国务院国资委直接管理的所谓一级企业目前只有96家，但实际上监管的国有企业法人数量超过5万户，这就必然导致组织管理层级冗长，子公司、孙公司等层级链条过长。2016年有34家中央企业管理层级超过五级，最多甚至达到13级（如招商局集团）。地方国有企业也面临同样的问题，以北京市为例，北京市属企业的子企业户数平均97家，其中所属二、三级企业户数平均约为65家，而所属二、三级企业之外的企业户数平均达到31家，占所属企业户数的比率达到23.7%，最高为85.7%。国务院总理李克强在2016年5月18日国务院常务会议上质问道：“连董事长自己都说不清楚自己的企业到底有多少家子公司、孙子公司，这怎么能提高企业管理效率、增强竞争力呢？”因此，国企改革应按照扁平化趋势，压缩管理层级，减少法人户数，推动国有企业“瘦身健体”，中央企业管理层级要压缩到3—4级以内，省级国企应该控制在2—3级以内。

二 国有企业去行政化

从理论上而言，国有企业是否去行政化应从明确国有企业的性质入手，即国有企业到底是一般法人还是特殊法人？从法理上讲，特殊法人依据特殊法设立而不是依据民法和公司法而设立；主要存在于非竞争性领域而不是竞争性领域；企业资产所有权全部归属政府；职能在于承担政府经济调控职能和承担重大专项任务；可以政企不分；经营目标在于成本控制而不是追求利润最大化；可享有优先地位和某些特权。国外政策实践以及国内金碚（1999）^[7]、于立等（1998）^[8]学者主张国有企业是特殊法人，国家应制定专门的法律法规将其纳入特殊企业的运行轨道，包括国有企业的高级管理人员主要由政府任命，可享有行政级别等。但大多数学者更为认同国有企业是一般法人的观点，认为国有企业只是出资人是政府而已，与一般的委托人并无二致。蒋一苇（1980）提出的“企业本位论”观点就是建立在国有企业是一般法人的假设之下，包括企业是现代经济的基本单位、企业是一个能动的有机体、企业具有独立的经济利益以及国家与企业之间应该政企分开四个方面的内容^[9]。从“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的社会主义基本经济制度来看，从国有企业改革实践一直要求国有企业成为“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体”来看，从2018年12月24日国务院常务会议提出的“竞争中性”原则来看，国有企业似乎更应为一般法人。特殊法人论要求国有企业“少而精”，一般法人论则不能如此。由于没有区分性质截然不同的两种国有企业，现实中的国有企业兼具一般法人和特殊法人两种性质。行政化、垄断化、企业家与政府官员之间“旋转门”、同行高管对调、高管限薪等现象显然把国有企业当作了特殊法人来对待；市场化、盈利考核、建设世界一流企业等做法显然又把国有企业当作了一般法人来对待。双重性质、双重目标、双重行为的广泛存在，往往使得国有企业无所适从。这里，我们从国有企业一般法人论出发，认为行政化是国有企业特殊法人最重要的体现，不符合国有企业一般法人论的要求。日趋严重的国有企业泛行政化现象，主要表现为以下四个方面：

（一）企业和企业家的行政级别化

我国国有企业按照政府序列的行政级别，分为中央企业、省属企业、市属企业和县属企业四级，所有国有企业都被赋予相应的行政级别，从正部级一直到副科级，存在八个行政级别。由于国有企业基本为多法人联合体的企业集团，企业集团分为母公司、子公司、孙公司等层级，正式的企业行政级别只是针对母公司或集团公司而言，企业集团内部依据层级地位套用相应的行政的级别。国有企业行政级别化，意味着企业家自然就享有行政级别。长期以来，按照干部任命权限，国有企业集团母公司层面的正职领导人，包括党委书记、董事长、总经理，一般由上级党委任命考核；对于副职高管，一般由国资委任命考核。文化类国有企业的企业家级别与国资委直属的国有企业行政级别大体一样。

（二）“商而优则仕”现象和“旋转门”现象

正是因为国有企业及其企业家的行政级别化，国有企业家比起民营企业家多了一个“出口选项”，即国有企业家较为广泛地存在“商而优则仕”现象。此外，由于国有企业被视同政府行政系列，不仅国有企业家可以“商而优则仕”，而且政府官员也可以“仕而优则商”。很多情况下，国有企业已经成为政府官员晋升机制中的“中转站”，或即将退休政府官员的理想“归宿点”，国外对此讽为“旋转门”（revolving door）现象。这种现象在各行各业的国有企业中不同程度地存在着。相反，民营企业家从不享有行政级别，也就不存在上述两种现象。

（三）同行企业间“高管对调”现象

在正常的市场竞争中，竞争性企业之间的高管是不可能“对调”或“互换”的，但在我国国有企业体系中，这种“对调”或“互换”现象却很常见。当企业为争夺市场份额而展开激烈竞争时，上级部门可能突然将双方或多方之间的高管进行“对调”。普通行业尚有“竞业禁止”之说，在反垄断法中，这种同行高管“对调”类似于“人事合谋”，但在行政化的国有企业中，党委、政府或国资委有权决定国有企业的“人事安排”，国有企业家也只能服从行政命令。我国电信、石油、航空、冶金、电子等诸多行业都曾出现过同行不同企业之间的大面积“高管对调”现象，而且这种现象越来越常态化了。

（四）资源配置的行政化

国有企业泛行政化导致的直接经济后果是资源配置行政化。在行政干预的手段下，国有企业在融资、政府补贴、上市、自然资源占有等方面都享有无可比拟的政策“偏饭”，使国有企业与非国有企业之间竞争难以公平。例如，作为政府实行政策性目标的重要载体，国有企业在获取信贷资源以及融资成本优惠上具有天然的优势，利用《中国工业经济统计年鉴》的数据，以工业行业中企业利息支出与总负债的比重，近似反映国有企业与私营企业的平均债务融资成本（见表0-4），结果发现2008—2016年国有企业的债务融资成本均低于私营企业，国有企业能够以2.05%的平均利率获得银行贷款，私营企业的平均融资成本比国有企业高0.62%，反映出不同所有制企业在信贷资源配置上的不公平性，也间接反映了民营企业“融资难融资贵”的客观现实。这种市场竞争状况不符合2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的非公有经济与公有经济“权利平等、机会平等、规则平等”原则。

表0-4 2008—2016年国有企业与私营企业的利息支出与总负债的比重

其实，1999年党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中，就已明确提出深化国有企业人事制度改革，“对企业及企业领导人不再确定行政级别”。2000年，原国家经贸委发布了《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理基本规范（试行）》，明确规定，企业不再套用党政机关的行政级别，也不再比照党政机关干部的行政级别确定企业经营管理者的待遇，实行适应现代企业制度要求的企业经营管理者管理办法。遗憾的是，这些决定规定并没有付诸实施。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出国有企业要“建立职业经理人制度”“国有企业要合理增加市场化选聘比例”，意在取消国有企业及其高管的行政级别。显而易见，国有企业去行政化的制度依据已十分明确，今后只是执行和落实的问题。重启国有企业去行政化改革，应该成为新时代深化国有企业改革的逻辑和现实起点。

三 国有企业去独资化

目前，国务院国资委所属的96家中央企业中，只有中国联合网络通信集团有限公司、上海诺基亚贝尔股份有限公司和中国华录集团有限公司3家企业为母公司股权多元化形式，其余均为国有独资公司。中央部门管理的国有企业和地方国有企业也大都如此。实证分析表明，在独资企业、合作合伙企业、有限责任公司与股份有限公司中，独资企业的整体绩效最低；国有企业、集体企业、私营企业、港澳台独资经营企业、外资企业五种具体形式的独资企业比较，国有企业的整体绩效最低；国有独资公司和其他有限责任公司比较的结果是国有独资公司整体绩效最低；国有独资公司和国有控股公司相比，国有独资公司整体绩效最低；而在国有控股公司中，国有相对控股公司的整体财务绩效好于国有绝对控股公司。可见，国有独资公司是在各种产权形式、各种产权程度上选择了两种最低效率的产权组合^[10]。

鉴于中央企业以及地方国有企业绝大多数为国有独资公司，因此，有必要重塑国有企业的产权模式，按照国际经验和绩效导向，在国有企业母公司层面实现投资主体多元化，建立混合所有制。2015年《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中明确提出，“加大集团层面公司制改革力度，积极引进各类投资者实现股权多元化，大力推进国有企业改制上市，创造条件实现集团整体上市”。然而，国务院国资委正在推行的三批50家中央企业混合所有制改革试点工作，基本是在某个子公司或竞争性行业进行，没有触及母公司层面或垄断行业。根据国资委发布的数据显示，中央企业中一级子公司的混合所有制企业户数占比22.5%，二级子公司以下混合所有制企业户数占比超过50%并逐级提高，而四级以下子公司混合所有制企业户数占比已经超过90%，即层级越低混合的程度越高；从行业分布来看，房地产、建筑、建材、通信、矿业5个行业企业混合程度较高，混合所有制企业的户数占比分别为88.3%、86.3%、78.3%、77.9%和76.8%^[11]。因此，混合所有制改革一定要着眼于国有企业母公司而非子公司层面、着眼于主营业务而非辅业副业、着眼于垄断环节而非竞争环节，为整体改制和整体上市打下坚实的产权基础。通过混合所有制改革将现有母公司（集团公司）的国有独资公司先改制为国家绝对控股公司（国家持股50%以上），再逐步改制为国家相对控股公司，有利于发挥国有资本“四两拨千斤”的杠杆作用。对于资本控股不断放大的杠杆作用，列宁在《帝国主义是资本主义的最高阶段》中曾转引过德国经济学家汉斯·海曼《德国大钢铁工业中的混合企业》一书的观点：“拥有不太多的资本，就可以统治巨大的生产部门。事实上，拥有50%的资本，往往就能控制整个股份公司。所以，一个领导人只要拥有100万的资本，就能控制各子、孙公司的800万资本。如果这样‘交织’下去，那么拥有100万资本就能控制1600万、3200万以至更多的资本了。”^[12]因此，我们应该“理论自信”和“制度自信”，国有相对控股公司作为混合所有制的必然要求，是社会主义基本经济制度的重要实现形式，是国有制实现形式的转变，而且这种转变有助于从整体上增强国有经济的活力、控制力和影响力。

四 国有企业去独治化

公司治理结构是企业所有权安排的具体化。国有独资公司的单一产权关系，必然导致了政府行政主导的、非规范的单边治理结构。长期以来，上级党委和政府部门不仅可以直接向这类企业派遣董事、董事长，甚至直接委任总经理、副总经理，违反了《公司法》的基本要求，搞乱了企业内部的权责关系。有的企业党委书记、董事长、总经理由一人兼任，在避免企业领导班子内部矛盾的同时失去了制衡；有的董事长（党委书记）对集体决策、个人负责的议事规则不以为然，重大问题还是个人说了算，没有形成民主科学的决策机制，董事对股东的信托责任没有落实。国务院国资委所属96家中央企业中，近一半企业的正职领导（包括党委书记、董事长、总经理）由中央任命和考核；副职领导则由国资委直接任命。在行政化的国有企业下，国有企业领导人更多的是对上级党委和政府负责，而不是对市场和企业负责。即便是国有控股的上市公司，也存在公司股东大会的股东数量和构成几乎与董事会高度重合、上市公司董事会与其母公司的董事会人员高度重合的不规范现象。为此需要深入贯彻《公司法》，注重完善国有企业领导人选聘机制，政府也需要按照法定程序行使委托者的职权，不可越过股东大会、董事会、监事会等直接任命国有企业领导人。上级党委只能直接任命公司的党委书记，至于党委书记作为高管能否当选董事，进而兼任董事长，应该完全按照法定程序进行，上级党委应该充分尊重公司股东大会和董事会的合法选择。鉴于现实中的股东大会往往“程序重于内容”和“形式重于实质”，因此需要特别加强董事会对选聘职业经理人及其薪酬事项的决定性作用，使董事会成为公司与政府的有效“隔离带”。值得注意的是，随着中央企业在2017年年底基本完成公司制改制，央企的总经理和其他高管人员由国资委直接任命制改为提名制，其任命权交给董事会，这标志着国有企业董事会职权有了一定的突破。

自2005年以来，国务院国资委根据《国资委关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》，针对国有独资公司进行董事会试点工作，即从母公司层面建立董事会，目前已有94家建立了董事会，其中83家外部董事占多数，部分企业实行由外部董事担任董事长。同时，省级国资委监管一级企业中有88%已经建立了董事会，其中外部董事占多数的企业占比13%。2017年4月出台的《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》明确提出，“到2020年，国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会”。可以说，国有独资公司建立董事会制度是中国特色公司治理结构的体现，出发点在于控制“内部人控制”现象，但其必要性一直存在质疑，很多人认为独资公司没有必要建立董事会。

监督层面，国有企业除了内设监事会以外，1998年本来作为过渡措施而实行的国有企业稽察特派员制度，长期以来已经演变为国有大型企业监事会制度，即外派监事会，2018年3月前有16位副部长级的监事会主席，内设29个正局级办事处。由于监督效果有限，在2018年3月的国务院机构改革中，国有大型企业监事会整体并入了国家审计署。

总体来看，国有企业独治化所导致的最为严重的后果就是高管腐败现象。尽管内控体系完备、治理结构完善、审计系统严格、监督机制健全，然而，国有企业高管特别是“一把手”腐败现象仍然普遍严重，铁路、石油、电信、电力等垄断行业领域已成为高管腐败的“重灾区”，一些国企甚至沦为“塌方式腐败”。因此，应该反思国企高管腐败的独治方面的制度成因，从深层次上拯救国有企业的“治理失效”现象。南开大学研发的中国上市公司治理指数表明，多年来，民营控股上市公司的治理指数一直高于国有控股上市公司，这为大力发展混合所有制经济提供了实证基础。国有企业改制为混合所有制，有助于建立多元化民主化的公司治理结构和机制，有助于提高公司治理效率，从行政主导型治理走向利益相关者共同治理，从独治走向共治，并最终获得“治理红利”。

五 国有企业去垄断化

中国垄断行业大体包括五类：一是全国性自然垄断产业，如铁路、电力、电信、石油、邮政等；二是区域性公用事业和基础设施行业，如供热、供水、热气、高速公路等；三是本应属于企业化经营但采取事业单位的行政垄断行业，如有线电视、文化产业等；四是本应属于竞争性行业但在我国采取了行政垄断体制的行业，如机车制造业、核工业、航空航天工业、船舶工业；五是特种行业，如金融、烟草、军工、造币、食盐、殡葬。由于我国垄断行业中的市场主体基本上是国有企业，国有企业去垄断化实质上是对垄断行业的竞争化改造。而竞争化改造的前提就是运营模式的改革。从理论上讲，要竞争化必须打破“大一统”的国家行业垄断经营局面，直接做法就是分拆现有垄断企业，分拆的办法包括横向分拆和纵向分拆，通过横向分拆（按照地域）实现竞争化的前提是必须确立分拆后的相互准入机制，否则竞争效果就是由原来的一家全国垄断商变成了几家区域垄断商。通过纵向分拆（按照业务）实现竞争化的前提是必须在每个业务领域至少分拆成两家以上的企业，否则就是由原来的一家综合垄断商变成了几家专业垄断商。而无论是横向还是纵向分拆，都必须考虑到行业的基本技术经济特征（如规模经济、范围经济、网络经济、密度经济、关联经济等）、市场容量、技术进步等方面的动态变化。

1998年以来，我国对电信、石油、民航、电力等传统垄断行业进行了分拆式改革，通过横向分拆和纵向分拆，初步形成了有效竞争的市场格局，但总体来看，部分行业垄断结构依然较为严重。从绩效上看，近10多年来垄断行业一直在增长，但类似联合国提出的“五无”式增长（无就业的增长、无未来的增长、无声的增长、无情的增长、无根的增长）。2002年党的十六大和2007年党的十七大报告中，都提出了“深化垄断行业改革，引入市场竞争机制”的改革任务，遗憾的是改革进展缓慢。特别是2003年以来，国务院国资委加快了对中央企业实施战略性重组的步伐，国资委系统直属的中央企业已由2003年的196家重组为2018年11月的96家，今后将围绕做强做优做大目标，继续加快深度重组步伐。与此同时，地方国有企业的重组也如法炮制，迅速造就了一批“巨无霸”企业。国有企业规模本来都属于“大块头”，彼此并购重组显然会造成产业集中度的进一步提高，对市场竞争具有一定程度的破坏性。更有甚者，从行业的技术经济特征看不具备任何自然垄断属性的制造业，在我国也被塑造为“自然垄断”行业，如机车车辆制造业，既不具备显著的规模经济和范围经济，也不具备网络经济和密度经济特征，没有自然垄断的任何属性，但一直实行中国北方机车车辆工业集团公司和中国南车集团公司的“双寡头”垄断体制，是典型的处于竞争性领域但却采取行政垄断体制的垄断行业。即便这样，2015年中国南车和中国北车再次被合并为“中国中车”，成为该产业领域独一无二的巨型垄断商，2016年宝钢与武钢的合并迅速成为世界第二大钢铁企业，2017年神华集团有限公司与中国国电集团公司合并而成的国家能源投资集团公司，立即成为全世界最大的煤炭生产公司、全世界最大的火力发电生产公司、全世界最大的可再生能源发电生产公司和全世界最大的煤制油、煤化工公司。目前世界500强企业中，中国国有企业已达84家，进一步的合并重组显然与市场化、竞争化的原则相悖。因此，应该暂停大范围大规模的国企合并重组。国务院2016年6月出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，强调发挥竞争基础性作用。今后，对于业已存在的垄断行业，应该坚持竞争化导向，进行分拆式重组而不是合并式重组；对于竞争性行业的国企重组，应该进行严格的公平竞争审查。凡是有悖于公平竞争的企业合并重组，应该本着竞争优先原则一律予以禁止。

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，提出了“进一步破除各种形式的行政垄断”的任务。对自然垄断行业，《决定》提出了“网运分开、分开竞争性业务”的改革思路，1999年电信行业的固移分开、2002年电力行业的厂网分开、2014在电信行业新成立的中国铁塔股份有限公司即是这一思路的体现。接下来，有可能进行的电力行业输配分离、铁路行业网运分离、石油天然气行业采运分离、电视行业制播分离等，都属于广义的“网运分开”，即前述的纵向分拆改革思路。应该说，“网运分开”模式对缩小垄断半径、扩大竞争范围、提高资源配置的市场化水平有一定的积极促进作用。但是，垄断行业的纵向分拆在引入部分竞争的同时，却可能带来高昂的交易成本与严重的机会主义行为问题。纵向分拆后，垄断行业的运营方式由原来的一家企业运营变成了两家不同企业的分别运营，资源配置方式由原来的企业内部配置变为市场交易关系，交易成本明显提高。同时，由于上下游企业的资产都是典型的专用性资产，两家企业可能会存在严重的机会主义行为，不利于企业的可持续发展。鉴于我国的石油、民航、电信、金融等行业在“分业经营”改革后最终都走向了“混业经营”，垄断行业的竞争化改造，亦应积极探索“网运一体”的综合运营商模式。从专业运营商走向综合运营商的竞争模式，有助于避免人为分拆带来的改革震荡和阵痛，也可保留产业必要的规模经济、范围经济、关联经济和密度经济效应。经济学家和政府部门经常认为，多家综合运营商竞争会造成网络的重复建设和巨大浪费。实际上，即便是网络效应最为显著的电信、电力行业，各国包括中国也早已打破了“全国一张网”的自然垄断神话，如电网有国家电网、南方电网两大公司，电信有中国电信、中国移动、中国联通、中国卫星通信、中国有线电视网络5家电信网络公司。因此，以网络重复浪费为由反对现有垄断行业的竞争化改造，不仅在理论上于理无据，而且在实践上也是无视现实。因此，在保留“网运分开”思路的同时，也可以尝试“网运一体”的多家综合运营商的竞争模式，即在每个垄断行业，根据行业规模经济、范围经济、密度经济、国际竞争力等内在属性和要求，通过分拆直接塑造成5家以上综合运营商的寡头竞争模式，同时放开国内外准入，将是一种较为现实的垄断行业竞争化改造的模式和路径。也就是说，在能够一步到位的改革路径下，大可不必再通过“试错”方式去渐进改革；在看准改革方向的情况下最好避免迂回反复的“折腾”，以减少改革所付出的巨大“沉没成本”。

六 国有企业去独享化

“国有企业属于全民所有”，国有企业的发展理应“兴业惠民”。改革开放以来，我国国企分红先后经历了“统收统支”“利润分成”“税养国家，利活企业”等政策。1994年以来，中国国有企业开始不再向政府上缴利润。2007年发布的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》结束了国有企业13年不上缴利润的制度，2007年12月，国务院国资委和财政部颁发了《中央企业国有资本收益收取管理办法》，开始在中央企业范围内试行国有资本经营预算制度，国有独资企业应交利润的比例按照不同行业分三类执行，缴交比例为5%—10%。2010年12月，财政部下发《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，要求自2011年起，在扩大红利提交主体范围的同时，又将提交比例提高到了5%—15%。2012年2月，财政部下发《关于扩大中央国有资本经营预算实施范围有关事项的通知》，将国有资本经营预算的企业在2011年的范围上新增301家，并将中国烟草总公司单独设为第五类，其上缴比例为20%。2014年，财政部发布《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》，要求在扩大上缴企业的范围的同时，再次将上缴比例提高到5%。图0-1列示了2008—2017年国有企业上缴利润的变化趋势，其中可以发现，与国有企业的总体盈利水平相比，国有企业利润上缴比例相对较低。除了2015年和2016年的上缴比例分别达到11.08%和11.27%之外，其余年份的上缴比例均低于10%，由此可见，国有企业的大部分利润都留存在企业内部。

图0-1 2008—2017年国有企业上缴利润的变化趋势
资料来源：财政部网站。

图0-2为2010—2017年中央国有资本经营支出决算安排的结构，其中大部分年份返还给央企和对地方国有资本经营预算的转移支付比例超过80%，有的年份甚至高达90%以上，而补充社保支出和调入公共财政预算的比例普遍偏低，很难体现国有企业惠及民众的意义。央企上缴的利润大多以国有经济和产业结构调整、产业升级与发展、国有资本金注入、改革脱困补助、发展新兴产业、重大技术创新、对外投资、兼并重组专项资金、政策性补贴等形式再次返还给了企业。国有企业的独享化不仅加强了国有企业的预算软约束，使国有企业缺乏提高生产和技术效率的激励，而且严重破坏了市场竞争机制，造成了不公平的市场竞争环境。因此，深化国有企业改革，必须逐步消除国有企业收益内部人独享化现象。国企税后净利润，除了必须提取的公积金公益金等外，应该按照2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定，到2020年国企上缴利润比例应该普遍提高到至少30%。按照2017年国务院印发的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》的要求，基本养老保险划转比例统一为企业国有股权的10%，严格实施将一定比例的上缴利润充实养老金、社保基金账户，避免“先征后返”现象，使广大公众真正享受国企发展的“红利”。

图0-2 2010—2017年中央国有资本经营支出决算安排结构
资料来源：财政部网站。

七 国有企业去刚性化

长期以来，国有企业基本上呈现“刚性化”状态，表现为企业只生不死，员工只进不出，高管只上不下，收入只增不减。为此，从深化国有企业改革的任务出发，必须实现国有企业从“刚性化”向“柔性化”转变，彻底实现“四能”状态。按照国有企业的功能定位，70%国有企业的主营业务处于竞争性行业，明显“越位”。按照国有企业的规模定位，国有企业似乎大中小微“通吃”。因此，对于众多竞争性行业中的国有企业，特别是微型和小型国有企业，国有资本根本没必要滞留。各级政府应该按照“只做减法不做加法”的原则，逐步有秩序地退出。对于长期亏损、资不抵债而一味依靠政府注资、财政补贴和银行贷款才能生存的“僵尸企业”，应该果断进行清算和破产。2015年年底，国有企业亏损面达40.5%，从业人员占比29.8%，国有资产占比44.4%^[13]。对这类“僵尸企业”，不能一味地依靠现有优势国企进行合并重组的办法，而应该按照《破产法》进行清算和退出，真正做到“能生能死”。

在高级管理者层面，应该按照2015年《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出的“建立职业经理人制度”的要求，合理增加市场化选聘比例。竞聘上岗要体现公开、平等、竞争、择优的原则，按照岗位要求和业绩导向，逐步解决企业高管的来源单一和刚性升迁的问题，从“无过便是功”走向“无功便是过”，实现高管“能上能下”的动态柔性机制。改变长期以来我国中央企业“董监高”队伍来源单一，特别是企业“一把手”的产生只有行政任命一条路径的机制，敞开门路，广纳人才，在总结企业高管副职公开招聘经验的基础上，实行企业高管“一把手”公开招聘，要特别注意招聘优秀的外国企业高管和民营企业高管，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，形成中央企业“董监高”队伍的职业化和多源化。

在员工层面，应该实现“能进能出”，坚决打破员工就业的“终身制”，建立以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度，畅通退出渠道，构建起正常流动机制。在招聘过程中，通过向企业内外的人员公开宣布岗位空缺、报名条件和招聘计划，提供公平竞争的机会，择优录用合格的人员担任该岗位，不得设置与岗位要求无关的报考资格条件和歧视性条件要求，杜绝量身定制的“萝卜招聘”。同时基于绩效考评结果，对于冗员、不胜任者要进行淘汰。按照《劳动合同法》将劳动用工制度改革向前推进，建立真正适应市场竞争要求的劳动合同制，规范劳资双方的权益，对于经考评认定绩效差者，在给予培训和换岗机会后，仍然不能胜任工作，则要依照劳动合同约定和法律规定予以降职直至辞退。

在收入层面，需要建立“能多能少”的薪酬决定机制。薪酬模式设计要市场化，薪酬设计不能再沿用薪酬等级套用行政级别的模式，而是应与具体的工作岗位价值大小及任职者的绩效相联系，而且薪酬水平要和市场接轨。在薪酬结构中，绩效薪酬要占较大的比重。总之，深化国企收入分配制度改革，逐步形成党的十八届三中全会提出的“两头小中间大”的“橄榄形分配格局”。

八 放松规制改革

无论国内还是国外，长期以来垄断行业一直都是国有企业布局的密集区，因此垄断行业也就成为国有企业改革的主战场。20世纪70年代以来，美国、英国、日本等纷纷对垄断行业进行民营化、竞争化和放松规制为导向的规制改革。就放松规制而言，表0-5给出了OECD主要国家在1975—2013年民航、电信、电力、天然气、邮政、铁路以及公路7个垄断行业的规制指数情况（最高值为6，最低值为0，指数越低越好）。可以看出，OECD国家经过大规模放松规制的改革历程，规制指数不断降低，由1975年的5.47下降到2013年的2.09。其中美国的规制指数由1975年的3.4下降到2008年的1.3，英国规制指数由1975年的4.9下降到2013年的0.8。

表0-5 OECD主要国家平均规制指数（1975—2013年）

·续表·

放松规制意味着放松乃至取消市场准入、价格、投资审批等诸多方面的行政限制，让市场在更多领域发挥资源配置的决定性作用。国内外实践充分证明，放松规制确实可以使传统垄断行业“化腐朽为神奇”，成为长期经济增长的重要引擎。从美国历史发展来看，柯立芝政府对市场经济运行基本保持缄默，创造了以汽车和电力行业迅速发展为代表的“柯立芝繁荣”。里根根据供给学派理论提出，“除非规制条例的潜在收益超过了社会的潜在成本，否则规制行为就不应该发生”，其大刀阔斧地放松规制的一系列举措，使美国走出了长期经济滞胀的泥潭，赢得了“里根经济学”的美誉。克林顿政府和小布什政府的放松规制程度接近里根政府时期，使美国经济出现了人类社会有史以来最长久的繁荣景象（刘鹤，2013）。特朗普把规制看成是“隐性税收”（hidden taxes），要求政府“增一减二”，即“每发布一条新规定，就要先废除两条旧规定”。在一系列放松规制的浪潮下，美国经济呈现出强劲增长态势，经济增长速度是奥巴马时期的2倍，失业率也已降到半个世纪以来的最低水平，被称为“特朗普奇迹”（The Trump Miracle），白宫首席经济顾问拉里·库德洛把“特朗普奇迹”归因于“减税和放松规制”。长期以来，在航空、电信、电力、天然气、邮政、铁路和公路7大垄断行业，中国规制指数仍大大高于西方发达国家、新兴工业化国家和其他发展中大国^[14]。而且，中国对垄断行业一直采取“国有独资+市场垄断+政府规制”模式，走向了人盯人、普遍撒网的“烦苛规制”和“无限规制”，结果加大了规制成本，加剧了规制失效。特别是2014年以来开始流行“穿透式监管”，这个本来只是属于金融系统产品监管中的定性判断，现在已经“穿透”到主体、行为、客体三个层面进行全面细致的监管，僭越了监管的本质和界限。国务院总理李克强2016年5月9日在全国“简政放权放管结合优化服务改革”电视会议上指出，“繁苛管制必然导致停滞与贫困，简约治理则带来繁荣与富裕”。因此，在全面深化改革的背景下，我国国有企业改革的重要方向应该是总体上采取放松规制的取向，不断扩大市场竞争的作用空间，让规制成为竞争的剩余和替代。2017年，国务院印发了《“十三五”市场监管规划》，提出要改变传统“管”的观念，要把激发市场活力和创造力作为市场监管的重要改革方向，提出了简约监管、审慎监管、包容监管和智慧监管的原则。这为中国规制转型提供了明确的方向和基本原则。为此，国有企业规制改革需要实现七大转型，即产权上从管企业转向管资本，方向上从强化规制转向放松规制，内容上从经济性规制转向社会性规制，方式上从歧视性规制转向公平竞争规制，方法上从正面清单制转向负面清单制，流程上从前置审批转向后置监管，机构上从专业性部门转向综合性部门（大部制）。

九 不同内容之间的逻辑关系

国有企业改革是一项复杂的系统工程，涉及的内容虽然较多，可以“逻辑起点、核心问题、特殊难题、内部机制、外部保障”为内在联系。具体而言，国有企业的功能定位是深化国有企业改革的逻辑起点，是国有企业改革中最基本的问题，是国有企业产权制度、治理结构、管理体制、监管体制等方面改革的本源性问题，收缩国有经济总体布局和规模、去行政化反映的就是国有企业功能定位的主要内容。国有企业的产权结构与治理结构创新历来都是深化国有改革的核心问题，去独资化、去独治化为国有企业的产权结构重塑和治理模式转变指明了具体方向。垄断行业是国有企业最为集中的领域，是深化国有企业改革的特殊难题和焦点问题，去垄断化有助于打破行业垄断，引入竞争机制，塑造有效竞争市场。国有企业人事、劳动和分配三项内部制度是深化国有企业改革的基础环节，对于国有企业改革而言，“上面千条线，下面一根针”，一切改革都离不开国有企业自身，所有改革最终都要落实到国有企业内部，去刚性化明确了国有企业内部制度改革的目标和路径。规制体制改革是深化国有企业改革的外部保障，清晰界定国有企业与产权监管部门、行业监管部门之间的关系，是深化国有企业改革不可或缺的重要内容，去独享化、放松规制改革能够为深化国有企业改革创造良好的外部环境。不同改革内容之间的逻辑框架如图0-3所示。

图0-3 深化国有企业改革内容的逻辑框架