一 基层治理中的地方与国家

（一）“官绅共治”：传统基层社会的治理形态

中华帝国辽阔的地域和庞大的人口是通过极少数量的官僚来实现治理的。马克斯·韦伯指出，“官方所承认的官吏数目很少，由此可以断言他们是无法以一己之力来治理其庞大辖区的。”[2]他在分析传统中国国家与社会关系时，有过这样一段概括：“事实上，正式的皇权统辖只施行于都市地区和次都市地区……出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大地减弱，乃至消失。”[3]何怀宏也指出，“官员阶层始终只占中国人口中一个极小的比例，一般仅一万多人，最多也不过数万，即便加上 ‘士人’阶层，甚至包括低级的士人——生员，连同所有这些人的家属，总数也不过百万，常常还不到人口总数的百分之一，甚至千分之一。”于是，“一般老百姓很少感觉到政府的存在，终其一生可能都未见过官，一个人可能旅行数千里遇不到一个类似现代 ‘警察’的官员。”[4]乡土社会之超然，由此略见一斑。

在传统中国，较为完善的科举制度可以使有才之士脱颖而出进入国家政权体系，地方精英也希望积极考取功名以谋求更大的权力。在明清两代（至1838年），晋县总共产生82位进士，许多人在朝廷担任要职。[5]在明代的72位梓州知州中，属进士出身的有30人，属举人出身的有24人。他们中的多数人都受过良好的儒家经典教育，并通过科举考试进入政权体系。而在清初至1880年任职的63位知州、知府中，属进士出身的只有13人，属举人出身的只有8人，其他为监生、贡士，以及13位未取得举人进士头衔的满人[6]，知识层次比明代明显降低。这也在一定程度上反映了明末战争造成了晋县文人数量的减少，以及清政府对满族成员的信任。

然而，进入政权体系的士大夫是一个脱离底层民众的群体，他们相互之间使用官场语言并通过官方渠道进行沟通和联系。“中国是一个专制集权国家，官僚经济垄断了政治生活，而平民百姓几与政治绝缘，无论是谁执政对他们都关系不大。朝廷的统治只限于社会的表面或上层，对乡村影响很小。而中国的政体是国家与文化综合而成的，国家的集权程度很高，但文化却全然分散在平民百姓当中。”[7]因而，绝大多数老百姓主要是在地方而不是在中央参政。无数生活在僻远农村的农民远离了国家的政治生活，成为独立和隔离于国家之外的封闭实体。

由此，县以下的农村社会作为一种自然形态的共同体村落，处于“绅治”[8]状态。“县官不如现管”，地方政治主要由士绅、宗族等势力把持，并利用村落系统的封闭性，排斥外来因素尤其是国家对村社的掠夺。有的地方精英甚至利用他们的特殊身份拒绝被官僚化，并以地方社区的代理人自居，与皇权在地方的代表县官之间保持着某种区隔与博弈状态，以保持自己在地方的影响力。宋末元初晋县的李俊民，师从宋代大理学家程颢。他考中状元后，因厌恶官场应酬而弃官不仕，回乡办起教育。由于他学问渊博，又有状元头衔，不远千里慕名而来者，不绝于门。后来元初名臣、同室好友刘秉忠把他推荐给元世祖，受到召见并欲授其以高官。但李以“年事已高，难以佐理军国大事”为由推却，回到家乡。后元世祖又两次召见他，并留他在藩邸住了两个月。因李不答应做官，只好允其离朝辞归，并允许李向朝廷推荐人才及听取其对朝政的意见。元世祖对臣僚们慨叹说：“朕求贤三十年，唯得窦汉卿及李俊民二人。”李俊民在晋县兴学办教，取得了很大成绩，在短短五六年间，就有122人得中乡举，有许多有成就的人都是他的学生。李逝后获谥庄靖先生。[9]尽管国家在形式上维持着对农村的控制与统一形态，但实际上已经默认了精英对地方的治理权力。因而，尽管韦伯在分析中国的社会管理与农业制度时认为，“帝国的税制，并不是以村落而是以家族为其课税的单位”，但“村落仍然是一个拥有广泛自治权的团体”。[10]正如戴慕珍所认为的，每个家族村落都是一个天然的“自治体”，这些“自治体”结成“蜂窝状结构”，因此传统社会是散漫、和谐的自然社会。[11]

随着帝国的官僚机器因人口的增长而不断扩张，它不得不指定有功名和有地位的绅士所组成的混合阶层作为它在地方的合作者。这种平衡可使官僚机器高居地方之上，这样，地方就可由士绅一级的掌权者去管理。这些人通过建立地方的权力基础和社会网络，以及来自于财富、功名以及热心公益而形成的威望，为自己在地方治理中发挥主导性作用奠定基础。他们“与地方政府均有千丝万缕的联系，具有很大的势力。作为地方上的要人，他们须负责许多在今天是由官员来办的事务，如筹款、监工等等。另外他们还负有维护道德、修缮当地孔庙和演习儒家礼仪的责任或兴建学堂、书院、编纂地方志，荒年时他们还得开仓赈灾，政局混乱时他们还可以自行组织、训练兵丁”[12]。如崇祯十年（1637年），晋县乡民数千人因不堪皇家宗室的鱼肉，结伙持刀棒入城大闹，声势浩大，官署不能止。经地方绅士出面调停，方得以止息。[13]康熙二十八年（1689年），晋县大旱，民乏食，地方义士卫其杰捐万金助赈，邻邑咸集，炊粥不继，人给粟一斗，又多置棉衣棺椁，以济道间寒冻及饥死者。[14]在一个阶层流动闭塞的社会，通过“义举”获得良好声誉，是一个人入仕为官的便捷途径。卫其杰的事迹经巡抚于成龙的上奏而闻于朝，最后官至光禄大夫。梓州李春茂，为万历甲辰进士，后官至顺天府尹和右都御史。“里居时，秦寇蹂躏，率众筑寨以居里人，寇至幸无恙，乡人德之。”[15]清代王璇，以诸生入为贡生，经营盐业，往来于燕赵之间，周济贫困。1691年，晋县蝗虫为灾，王璇出钱数十万组织扑灭。岁大饥，他又出钱赈济。太行古道向称艰险，往来商旅都以为苦。自从宋代修筑以来，数百年雨水冲刷，石断土流，人畜往来，行走艰难。王璇倾囊捐资，修筑平坦大道120余里。[16]在国家无暇顾及之下，地方士绅承担了许多本应由国家提供的公共服务。由此，地方的治理不单是依靠被纳入国家官僚体系这一正式制度运作的官僚来完成的，而是通过与未获得国家正式认可的地方精英的联合来实现的，呈现出“官绅共治”的形态。这样，国家与社会之间的区隔因官绅之间的联通与合作而得到某种程度的消解，尤其是在需要国家进入提供基础性服务这一层面。通过借助地方有名望或致仕还乡的士绅的力量来治理分散的农村，在一定程度上克服了统治技术与组织成本的限制，这种共治模式也使乡村社会秩序得以稳固。

然而，国家基础性权力的虚弱使其无法将地方政治纳入国家常规治理的轨道，因为弱小的农业财政无法支撑起庞大的官僚体系。尽管有地方士绅通过自己的善行义举而获得一定的官方身份，但科举考试仍是士人踏入仕途的主要渠道，且因国家财政的限制而变得愈加困难。尽管他们从事地方治理事务时受到了官方的鼓励或认可，但他们不能担任实职或收取报酬，如梓州虽历代多有豪绅输粟赈荒，或立塾教化，或保乡安民，但仅授散官或予以旌表，是一种名号而无实权。国家也未承认它对乡村社会的治理是通过地方精英来实现的，因而也无法全部将其纳入官僚体系中。即使地方社会精英有被吸纳进正式制度的愿望，国家也无法满足他们的要求，而只能维持着某种“统而不治”的状态。

这样，官治的不足因绅治的有效性而得到弥补，“官绅共治”成为传统社会基层治理的一种基本样态。它与小农经济的自然属性和分散的农业生产方式紧密关联。在传统国家，最基本的生产单位是家庭，最主要的生产方式是以家庭为基础的精耕细作。对于小农的分散性特征，马克思曾论述道：“小农人数众多，他们的生活条件相同，但是彼此间并没有发生多种多样的关系。他们的生产方式不是使他们互相交往，而是使他们相互隔离……一小块土地，一个农民和一个家庭；旁边是另一小块土地，另一个农民和另一个家庭；一批这样的单位就形成一个村子；一批这样的村子形成一个省。这样，……（小农）便是由一些同名数相加形成的，好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样。”[17]生产的分散导致小农之间、村庄之间、基层市场之间相互隔离，缺乏横向交易，造成中国长期以来“一盘散沙”的社会局面。这一方面使中国传统社会呈现出一种“超稳定结构”[18]的特征；另一方面又因小农经济规模狭小，缺乏积累和储备的能力，常常因国家、商人和高利贷者的盘剥而造成土地兼并，农民流离失所，进而导致不同的王朝在治乱更替中重复着自己的“历史”。这种经济上的分散和脆弱反映到政治层面上来，是各政治单位的相互独立和封闭，以及基层社会与国家的隔膜和疏离。

在一个以农业为财政基础的社会，为了获得农民的支持和认同，并向广大农村汲取行政体系运转所需的资源，必须尽可能地将广大农村统合于国家的制度运作之中，以在国家需要的时候获取人力、物力和财力。然而，这种统合却绝不是将农民组织起来。以家庭为基础的小农经济虽然分散，却便于统治，在某种意义上具有政治上的安全性。君主宁可要效率低下的政治稳定，也不要效率提高导致的政治危机和各种关系的紧张。历代统治者都试图在治理实践中培植一个强大的小农阶级作为自己的执政基础，既为国家税收征取所需，又可以保证政治安全。为了表示对农业的重视，从雍正五年（1727年）开始，地方官员都要效法皇帝行耕藉之礼。其具体形式是，每年仲春亥日举行九推祭礼，府城知府执耒，佐贰（辅佐官）执青箱，知县播种，耆老一人牵牛，农夫二人扶犁，九推九返，农夫终亩。通过这种仪式“躬耕劝农”，树立榜样，以使农民勤勉种田。

土地对于国家与农民如此重要，在社会动荡时期，迅速地采取措施将农民与土地重新结合，就成为永恒的政策基调。元初，晋县百姓为避兵荒，纷纷逃亡深山野外，村落中几无人烟。梓州长官段直，面对萧条局面，采取措施招回流民。他下令，暂时没收外逃者的田地、房产，归其亲戚邻居所有，待业主回归后，当即析产归还。告示一出，逃民纷纷回乡。段直命如约归其产业，民得以安居乐业。对平素没有产业的贫困户，由官府出资赈济；被他郡官兵掳掠而去的百姓，州府出钱赎回；死于兵荒、暴尸荒野者，由官府收而葬之。没多久，梓州就成了较为安乐的地方。此外，他还大修孔庙，割田千亩，置书万卷，迎名儒李俊民为师，招延四方学子，兴学授教，取得很大成绩。[19]这一举措被历代反复使用，将土地析块分给各家各户，以维持小农阶层的延存。在现代化农业产生之前，这种生产方式虽然低效，却相对安全。这样，国家不仅不会动用体制性的力量将“一盘散沙”的社会组织和整合起来，相反还要采取“分而治之”的统治策略，用以分化和瓦解可能组织起来的对抗国家的力量。即使是被官僚化的官员，国家也要通过“异地任职”来避免发展出可能危及帝国统一的地方分治主义。实际上，统治阶层也并不奢望被统治者对现存的政治体制持有多大的忠诚，而只要维持最起码的（即使是表面的）政治认同即可。只要被统治者的思想和行为不对现存体制造成重大危害，那么，农民的各种不合作行为也是可以被容忍的。“对形式上的统一和中央占最高地位这两者的持续需要，仍要求在强制和说服、中央统治和地方默认之间有一种经过精心调整的平衡。”[20]

这样，传统国家与县域社会的关系呈现出某种不事雕琢的自然主义形态：国家依靠先赋性、伦理性的宗绅模式和宗法式的、亲情化的文化联系来维持和调节社会秩序。国家没有显现出对县域农村治理权力的强烈愿望，村落也在地方精英的治理中进行着循环往复的平静生活。尽管国家与地方社会存在某种区隔，但这种区隔很快被地方治理（而非国家治理）的有效性消弭了。国家与地方各司其职，维持着一种自发的、静止的稳定性。这种稳定性并不以社会的发展为目的，而是维持现状。一旦遇到外力的冲击和破坏，它就不会长久地存在下去。

（二）“政不下县”：县政官僚化的限度

徐勇教授用“非均衡性”来概括中国政治的特征，认为，“在国家内的不同地方、不同社会组织单位、不同人群里的政治状况既有许多相似和共同之处，更有着不少的具体差别，表现出非同等性、非一致性的非均衡特点”[21]。而“县域是一个包含政治、经济、文化和社会各要素一体的完整地域社会；同时也是国家社会的缩小和村庄社会的放大，是国家社会与村庄社会的连接点”[22]。在传统国家，地方政府结构的中心是县，它是帝国最低一级官僚机器与地方实际接触的所在地。自从县衙门成为农业社会中的基层政权[23]之后，国家的很多事务都通过县来实现，它上承朝廷，下衔百姓，乡村社会诸如政令推行、赋役征缴、户籍编制、治安维护、百姓教化、听讼断案、劝课农桑、兴修水利、铺路筑桥、赈恤救荒、兴学科举等一干事务，均由县官总揽，确保国家的统治与治理职能在地方得到实现。县作为一级完备的政权体系，其受到统治者的高度重视，被视为吏治之始基。这一点可以从自秦立郡县制后，就一直作为中国政权体系的基础而几乎未有变动看出来。从汉代到20世纪初，虽然中国人口增加了六七倍，但县的数量却没有相应地增加，它一直保持在1200—1385个之间。在历史上晋县的辖区、建制虽有变化，但自1728年晋县设立至抗战爆发前的200多年时间里，晋县辖区相对稳定。

由于县级政权在国家政治体系中的重要作用，县的功能在清代以后得到了极大强化。1728年晋县分置后，县的机构设置与人员配备变得更加齐全和规范化，成为一个较为完整的国家政权机构。在县衙内，知县要总揽全县行政、司法、财政、文教大权，也掌管一定的地方武装，代表朝廷行使一县之统治权。皇帝直接任命知县，知县也直接对皇帝负责，并通过帝国体系内的各种通信网络将地方的治理情况及时报告给皇帝。县官虽然对国家大政方针没有直接性的影响，但他是普通百姓日常生活中所能接触到的最主要朝廷命官，其形象在很大程度上代表着国家，决定了地方民众对国家的认同，尤其是对皇帝的尊奉与膜拜。此外，晋县还设有参佐官吏如典史、巡检、驿丞、教谕、训导等。因当时晋县未设县丞和主簿两职，遂由典史掌管巡捕、囚狱和钱粮、簿目等事项，权力较大（后因事务繁杂，遂分设县丞、主簿之职）。县衙办事机构设六房三班，“六房”即吏、户、礼、兵、刑、工；“三班”即皂班（管掌刑）、壮班（供差遣）、快班（司缉捕）。此外，县衙的办事人员还有司事、司户、司法、仓督、典狱、问事、白直、市令等40余人。[24]这些人根据权责分工，共同维护地方秩序。

然而，县政官僚体制的运作惰性和僵化及地方绅治的有效性，却在某种程度上框定了国家权力的运行边界，使得“政不下县”成为传统政治结构的重要特点。

在中央看来，县是地方主义的滋生地，因此在国家的制度安排上，多数县令皆为国家从外地调入，县政治理常常与根深蒂固的地方传统与利益相冲突。县官的任期一般是3年，在特殊情况下，官吏的更换非常频繁，任期往往非常短。在短暂任期内，很难做出一番作为。任期满后，他就必须转往他地任职。据载，自清顺治元年（1644年）至雍正五年（1727年），历任梓州知州的22名官员中，全部是山西省外的人，其中2名是旗人。自清雍正六年（1728年）至光绪八年（1882年），晋县历任58名知县中，也全部是省外的人。[25]这种措施“虽有利于帝国统一的维持，但其代价则是中央任命的官吏无法于其统辖的地区上扎根”。[26]一般来讲，他们在任职的地方既无亲属关系，又无个人的义务。这样，他们可能非常容易变成专为前程而非专为使命的人，而且常常变得贪得无厌。他往往不懂当地的方言，也不熟悉当地基于传统的惯例或承制而形成的乡规民约。他很可能因触犯一些体现地方神圣传统的法规而招致危险，难以融入当地的社会和文化生活。为了克服这一困难，他必须建立一个私人办公系统，尤其依赖一个不具有官方身份的私人顾问做指导，即所谓的“师爷”。师爷是受过经典教育的当地人，他精通当地的风俗民情，并熟知各种规则和人情世故。在许多事务的处理上，县官都必须听取他的建议，在多数时候，县官对他言听计从。这样，县官由其师爷和随身仆役的辅佐来统辖一县行政，并负责其薪饷，以此帮助他管理境内的各项事务。这些人不是官僚体系编制内的人员，因而不享受国家薪俸，有的甚至不是本地人。它所带来的一个后果就是，“实际的权力落到了非官方的本地僚属的手中，官方任命的职位较高的官吏无法修正和监督这些本地胥吏的政务。因此，由中央政府任命的地方和中央官吏，对地方的情况一无所知，更谈不上一贯且合理地介入了”[27]。在这种短暂的外地县令的治理下，地方衙门的役吏也变成专门谋求私利和贪婪的人。

为了能在任期内得到升迁，县官所做的往往不是兴利除弊，也不可能实行改革，而是息事宁人，得过且过。事实上，他的为官之道也不允许他鲁莽行事。“如果大力整顿秩序，就等于承认境内不法现象的存在，这反而会妨碍他们的前程。因此，与其兴师动众地剿匪清盗，不如将他们招安收编到地方军队中来。其结果，便是官府与地方势力的妥协、合作而不是对之进行整顿、改革。”[28]这也是导致地方政治腐败的重要原因。当官府利用这些军队执行公务时，他们会通过各种手段骚扰百姓，巧取豪夺，聚敛钱财。“所以，中国官场充斥着消极退让、明哲保身的精神，官员们明知事情会发生，但都希望什么事情都不要发生才好。”[29]一旦事情发生，他们会百般隐瞒，欺上瞒下，敷衍塞责。在通讯技术落后的闭塞时代，他们的不作为往往能够得逞。这造成了“基层行政的僵化”[30]。

县官作为一县之长，必须以身作则，并以一种近乎礼仪的方式对境内事务作出评判奖惩。这种官场仪式就是用尽一切办法避免争端，维持表面上平稳的社会秩序。在一名县令所负责管辖的范围内，他根本不敢得罪当地士绅。士绅作为地方的精英人物，享有县官无法享有的地方权威与民众认同。一遇难以决断之事，县官必须与乡绅商议，并得到他们的合作和支持，这就必须给他们足够的面子和尊严。这导致中央无法建立起一套精确的、正常运转的机制，更难以改变官僚阶层根深蒂固的等级伦理。由此可见，国家的种种牵制和平衡结构，并不是为了寻求更好的发展，而只不过是墨守成规、因循守旧而已。

不仅如此，国家以县为基点向农村社会的渗透，却被地方绅治的有效性所阻止。无论国家采取何种方式寻求与乡村民众的沟通，都必须以县作为实现载体，尤其是当国家对农村进行资源汲取时，必须依靠县的行政力量。为此，在传统中国的政治架构中，县一直是最稳定的政治单元。但中国“在过去县以下并不承认任何行政单位”[31]。知县作为“父母官”，是直接和人民发生关系的皇权代表，他身上体现出来的帝国权力高居于地方之上，他必须有效平衡国家与地方社会之间的冲突。有学者认为，“中国封建社会的官僚系统以县令为末秩，但就政制而言，县之下还设置都、图、乡、里、正等等南北各地名目不一的乡镇组织。更下面，则是直接渗入老百姓之中的保甲组织”[32]。实际上，国家为了防止地方精英对国家权力的僭取，常常对他们的作用进行一定限制。如清代在保甲法的规定中，要求100户为一甲，10甲为一保。“甲长和保长由村民推选，缙绅不得担任此职，而当选者须负责传达公事、登记人口、核对各家门牌等。这不是‘自治机关’，而是由官方规定的一种非官方机构。通过保甲制度，政府和地方缙绅把家庭变成了警察组织”[33]。这一制度的初衷是通过将士绅纳入编户之中，却又有意地将其排除在保甲领导职务之外，从而防止地方精英建立起影响皇权统治的独立的经济与文化权力。

尽管这在一定程度上打破了“王权不下县”的理论界说，但学界对这些组织的功能和性质仍存在诸多争议，其焦点是官治与绅治的冲突或共融问题。魏光奇认为，20世纪上半叶，在县制领域，存在“官治”与“自治”两种模式。两者的相互排斥与融合，构成了20世纪上半叶中国县制改革和演变的主轴。[34]但基层社会的治理与整合，实际上是以地方精英为领导的，这一点是不能忽略的。地方精英治理的合法性因其与地方民众的近距离接触及其提供服务的性质而获得了民众的广泛认同，并获得了一定的自治空间。在国家的正式建制之外，较大村庄都有被士绅大户控制的村“社”，不能单独建“社”的小村，也都附属于附近的村“社”。村“社”不是一级行政组织，相互之间也没有直接统属关系，但村民间纠纷的解决，往往通过村“社”来处理，具有较大的社会权力，因而它也是晋县士绅的一种自我组织形式。正是因为士绅有较为广泛的社会基础，许多地方官员在实践中，不得不借助士绅的力量，来扩充正式的建制性权力。罗威廉在对麻城暴力的研究中发现，地方官员在推行保甲制度时，与国家对保甲的政治编排相反，地方士绅不但充任了保甲制度最高层级的首领，其管辖范围也与当地原有的军事化社区范围相邻。[35]通过政府与士绅的联合，可以将地方的公共安全体系嫁接到原有的血缘和财富等级上，从而不仅维护地方的安全，更重要的是可以削弱衙门吏役的权力。因此在清初，许多地方实践都强调依靠富有并具有公共精神的士绅，而不是雇佣的吏役，来管理财政和其他行政事务。

但当外部强大的国家力量试图进入封闭性的村落时，原有的村庄社会结构和政治生态就有被打破的危险，“地方公益”也面临着国家的威胁。为解决潜藏的冲突，士绅常常以地方利益代表的身份，利用信息的封闭和各种地方性因素，与国家进行“谈判”或其他形式的博弈，民众也会自发地在精英的带领下抵制国家的专横权力，在社会动荡时期尤其如此。清同治年间，晋县周村名士张士达，在乡设学馆办私塾，乡里诸生投其门下读书者非常多。因周村为晋县西乡之冲道，古有城垣，久已塌废。为村民安全计，张士达出资重修，并于城南加建魁星楼，寓意重视发展文化事业。1867年，捻军逼近梓州，全城戒严，清军出入周村者往来如梭。为避兵祸，张士达联合当地乡绅，组织百姓闭门坚守。他亲自带领乡绅数人，出城巡察，以好言劝慰军士，让他们绕到城外，不许一人进城，全村百姓得以安然无恙。[36]此外，晋县士绅组织百姓在抵制地方官吏巧取豪夺、征收苛税等方面，也发挥了重要作用。

但是，这种效果仍然是非常有限的。因为，只要国家想将专制权力强加于某个村庄，就一定能达成目的。而此时，地方精英因国家的默认而得到的“合法性”就有被否认的危险，他们建立的文化网络和社会联系也可能被破坏殆尽。一般而言，他们只会在国家容忍的范围内与官僚制政权进行一定程度的博弈，并且这种博弈常常是隐性的，毕竟小规模的地方权力不能与官场中更高的行政等级地位相比拟。但这种隐秘的抵制也给国家的统合带来了极大的困难，导致官僚体制因其机械性和笨拙性而无法应对农村以各种形式存在的细微机制，从而使国家的政治整合收效甚微。韦伯曾指出，帝国的权力是“巨大而脆弱的”[37]。国家作为遥远的存在，直接介入农民日常生活的情况并不多，在一些偏远地域的农民头脑中甚至不存在，或者只是作为某种理念和象征性符号。“老百姓的憎恨与不信任，主要针对着与人民实际接触最密切的下层统治者。民众对政治的冷漠并逃避与 ‘国家’的任何接触（这种接触并不绝对必要），在中国是典型的。”[38]只有当农民遇到地方解决不了的问题时，才会寻求政府的帮助，这时才会体现出国家的真实存在。地方精英作为国家官僚制在县域社会的代表或自然延伸，维系着国家对社会的整合。但地方精英能对县域农村实现有效治理，却不是代表国家来进行治理的，这使士绅对乡村的治权得以扩张，进而与国家权力之间形成张力关系。国家对这些精英缺乏有效控制，导致其在近代发生蜕变和分化。

尽管地方士绅试图建立一种保护机制来维持国家与社会的平衡关系，但传统农业社会的经济属性决定了国家整合的不足，并在与乡村的互动中，导致基层政权具有较强的掠夺性，不断引发官民矛盾和冲突。在政治生态严重恶化的条件下，虽然一些地方官员力图澄清吏治，防止官场徇私舞弊，以及胥吏借收粮之机鱼肉百姓，但效果极为有限。在黄仁宇的研究中，“万历十五年”已经成为研究明清官僚体制衰朽的一个符号和切入点，官僚体制所呈现出的巨大惰性已使其耗尽了最后的能量。[39]在明万历年间，梓州籍的官员周盘、张养蒙、翟学程、张光前、王允成等都曾上疏言事，针对吏治腐败与宦官专权等问题痛陈利害。清初名臣陈廷敬为梓州人士，官至文渊阁大学士，深受康熙器重。他曾上书皇帝，要求制定严厉的制度惩处贪污受贿官员，以挽颓风。但自晚清以来，随着政局日益混乱，战争连绵不断，晋县也处于风雨飘摇之中，无法提供稳定的政治秩序、公共安全以及社会公正，而国家制度化的革新能力日益削弱，自身也越来越无法克服官僚制本身的弊病。

因此，尽管在传统社会，国家与乡村社会的关系是和缓的，但中国村落里的农民生活，绝不是和谐的宗法式的田园牧歌，与外界的争斗经常威胁着个别的农民。为了防止国家对村庄的攫取，以自给自足的家庭经济为主要特征的小农生产方式就越来越具有封闭性特征。以自然村落为基础的农耕文明为界内的农民提供了一道天然屏障。黄宗智认为：“革命前的村庄，既不纯粹是形式主义推想中的面向市场的单位，也不纯粹是马克思主义理论中的阶级对立的单位。它同时是一个散沙似的街坊、分层化了的社团和闭塞的共同体。”[40]在一个农耕社会里，“人们最大的目标就是要避免国家干预他们的事务，因为这种干预不仅意味着掠夺他们的劳动，而且最重要的是掠夺他们来之不易的金钱。”[41]同时，“地域亦禁闭人，因为它与确保剩余的实质性劳动投入是相合的——这是一种社会性禁闭”[42]。他们不仅阻止国家权力的进入，也阻止一切外来力量如技术、习俗等的进入。这样，农民便在地方精英的领导下自发地组织起来抵制国家权力的掠夺和抽取。国家权力与地方社会的自发利益集团就在县这个层次上相互遭遇，并引发了各种矛盾和内在张力。到了近代，随着现代国家建构的推进以及战争造成的政府机构扩张和资源汲取的迫切性，促使国家强化了对乡村社会的汲取和掠夺。