四 《电信法》立法需要处理好的几个关系

《电信法》作为电信领域统领全局的基础性法律，确立电信活动中的基本权利义务关系，面对新形势立法要及时作出回应，既要做到有一定的前瞻性，同时还要能够保持一定的稳定性，关键需要处理好四个方面的关系：

一是安全与发展的关系。电信市场改革带来了市场新的变化，新技术新业务推动行业创新发展。与此同时，市场和技术的发展变化给安全监管和用户权益保护带来挑战。习近平总书记强调，要全面贯彻落实总体国家安全观，必须坚持统筹发展和安全两件大事。《电信法》作为行业的基本法，在制度设计上如何既能够促进创新，推动行业发展，又能保障电信网络安全和消费者权益，是考验我们立法者智慧的重要问题。《电信法》应以促进行业发展为目标，同时统筹兼顾安全。例如伴随5G业务的开展，《电信法》应当重点解决电信设施建设的问题，在新技术新业务的准入方面不应提高门槛，而应给其发展空间；对于新技术新业务带来的管理问题，例如算法监管、数据管理等问题，无论是在国内还是在全球，都还没有清晰的解决路径，可以通过原则性规定为未来的监管留有空间；关于网络安全管理，要加强主体责任，尤其在云服务等新型业务出现之后，应当考虑业务特性界定相关主体之间的责任。

二是电信与互联网的关系。电信与互联网具有强交叉性和互补性的相互关系。长期以来，虽然电信和互联网都各自相对独立地处于不断发展变化中，但二者关系密切，融合趋势明显。如前所述，《电信法》对电信活动的规范绕不开电信与互联网之间的关系，面对新形势，尤其要加强互联网业务的管理。在业务管理方面。《电信法》对于电信业务的管理主要从管理网络传输通道的角度开展。具有电信属性的业务，实施电信业务准入管理；不具备电信属性，仅利用电信资源的互联网业务，可以实施备案管理，主要加强网络与数据安全方面的管理。在网络安全管理方面，《电信法》主要规范电信业务的网络安全，对于不具备电信属性的互联网业务，以接入管理和网站备案为抓手实施监管。在通信管制和应急通信管理方面，可以考虑将范围扩展到所有的电信和互联网业务。在数据保护方面，应当明确电信管理机构对于电信业务的数据保护监管职责，涉及其他互联网业务的，以衔接性条款建立各部门齐抓共管机制。

三是中央立法和地方立法的关系。由于电信网的全程全网属性，在监管规则设计上需要全国统一。然而我国幅员辽阔，地区经济、社会发展不平衡等因素，使中央在实施集中化管理的前提下，还应当考虑各地区发展的需求。尤其在互联网兴起之后，互联网业务的管理已经更多地具备社会属性，立法过程中要兼顾地方差异。因此，《电信法》作为中央立法，一方面在制定过程中应当充分吸收现有的地方立法已经确立的成熟的制度，例如电信设施建设和保护方面，已经有大部分省、市制定了地方性法规或规章。另一方面，《电信法》本身应当从基本原则和基础性制度的角度，确立全国统一执行的标准，同时不宜规定过细，给地方立法留有空间。

四是法律与行政法规以及部门规章的关系。《电信法》作为电信领域位阶最高的新立法，要结合新时期行业发展的新趋势，制定符合经济、社会发展规律的制度。例如个人信息保护问题、移动应用商店管理问题、工业互联网等新型资源监管等问题，可以在《电信法》中建立与时俱进的管理制度。与此同时，《电信法》也应当尽量吸收现行法规制度中已经相对成熟和完善的经验，将其上升为法律。例如在电信业务经营管理、码号、域名和IP地址管理、通信网络安全防护等方面，现行的法规和规章已经确立了相对成熟的管理制度，可以上升为成熟的法律制度。