上篇 电信立法思路和重点法律制度研究

第一章 《电信法》立法思路

一 网络立法的发展和《电信法》的地位

法律是国家制定的、由国家强制力保证其实施的行为规范，它调整一定的社会关系，规定了权利和义务（职权和职责）。根据法律建立的社会关系是法律关系，是法律在调整人们行为的过程中形成的特殊的权利和义务关系。法律关系由三要素构成，即法律关系的主体、法律关系的客体和法律关系的内容。

在网络出现之前，我们主要依据传统的立法来规范人们的社会活动。网络出现之后，给传统立法带来了挑战，在部分环节和领域改变了传统法律关系要素的内容。例如在主体方面，增加了新的主体（网络平台）；在客体方面，增加了新的标的物，互联网在网络犯罪中本身可能就成为了法律关系的客体；在内容方面，改变了现实社会相关活动当事人权利义务的平衡状态，如在互联网上对隐私权的侵犯更容易，且影响范围更大。

在互联网发展的初期，并没有从根本上改变传统法律体系所调整的社会关系。互联网法律体系以传统法律体系为基础进行构建。与网络相关的立法专注于调整网络、终端、资源使用所产生的法律关系，以及利用网络提供的网络服务所产生的法律关系。随着人工智能、云计算、大数据和区块链等新技术新业务的创新发展，网络及其业务进一步向传统产业渗透。过去的互联网发展是主要集中在提供资讯、购物、社交等服务上，技术的发展使互联网发展转向实体行业，从消费互联网转变到产业互联网。网络向传统行业延伸，成为行业的数字化、智能化发展的重要载体。与网络相关的服务更为综合化、泛在化，由此所产生的法律关系更加复杂和多样，涉及的社会和行业领域更为广泛。在此背景下，网络立法的覆盖范围已经不能局限于传统信息通信行业，还要考虑与传统产业的融合，网络法律制度的影响不断扩张。网络立法既要解决信息通信行业个性问题，也要解决与传统行业融合发展过程中所产生的网络管理的共性问题。个性问题主要是解决资格资质等准入问题，以及业务运营等行业内监管问题；共性问题主要是网络安全、数据管理、个人信息保护、版权保护、平台责任等问题，需要统筹解决。

党的十八大、十九大以来，我国网络空间法治建设不断推进，以总体国家安全观为指导，顺应数字经济发展的时代浪潮，兼顾安全与发展，网络空间法律框架已经基本形成。目前，网络立法已经覆盖到网络安全保护、网络信息服务和网络社会管理等重要领域，初步构建形成总体性法律框架。《电信法》《个人信息保护法》《数据安全法》等立法列入十三届全国人大常委会立法规划，网络立法顶层设计基本完成。网络基础资源管理、网络安全和等级保护、网络关键设施和产品安全、数据全生命周期安全管理等配套立法逐步落实。网络信息服务治理构架不断完善。网络文化、网络游戏、区块链信息服务等领域都出台了相关管理规定。网络社会管理规范取得积极进展。一方面传统立法根据互联网带来的新问题进行及时修订。另一方面，儿童个人信息网络保护、智能网联汽车发展规范、网络约租车管理、互联网金融等领域不断完善相关制度。总体来说，网络空间法治建设迈向快速发展的新阶段。

长期以来，虽然互联网和电信网都各自相对独立地处于不断发展变化中，但二者关系日趋密切，不断走向融合。电信网是由电信终端（用户看到的外围设备）、交换节点（负责链路的汇集、转接和分配）和传输链路（有线或无线方式的信息和信号的传输通路）相互有机地连接起来，为两个或更多的电信端点间提供连接或非连接传输的信息传递系统。互联网本质上是重叠在电信网上的一种新型信息通信网络，是电信网提供的一种增值业务，一种新型的数据通信业务。因此，对电信网络和业务的管理，必然绕不开对互联网的监管。作为电信网络和业务管理的基本法，《电信法》在构建网络综合治理体系方面发挥重要作用，是涉及网络安全管理、数据管理、平台治理和个人信息保护的基础性立法，是解决网络立法共性问题的重要基石。