第一节 相关概念梳理与内容界定

一 公共服务

公共物品与公共服务之间具有密不可分的关联性，两者内涵一致。绝大多数学者关于公共服务的定义都是基于公共物品的基本特征来界定的。在西方，公共服务与公共物品更被视为等同互换的概念。

（一）公共服务（公共物品）概念及基本特征

公共物品理论起源于西方。美国经济学家保罗·A.萨缪尔森（Paul A.Samuelson）明确给出公共物品定义，“对于纯粹公共物品它是每个个体消费的这种物品，并且这个过程不会导致其他人对该物品消费的减少。”[1]这种物品的效用具有不可分割性，不管其中任何个人是否愿意消费。萨缪尔森之后，西方许多经济学家对公共物品概念也提出了自己的见解。《科林斯经济学词典》给出的定义是：由国家提供物品和服务，为所有或大多数百姓的利益服务（教育、卫生、住房等）。与私人物品不同，社会产品的消费与为其支付的价格之间不存在直接联系。社会产品从普通税收中支出，而不是由在市场中购买产品的消费者个人来支付。

国内外学者在界定公共物品时，更多的是与私人物品特征对比来定义的，各自的表述也明显不同。由政府提供的无偿服务于人民大众的产品和劳务，统称为公共物品；而通过市场经济提供的、必须通过交易机制才能获得的商品为私人物品。私人物品包括的对象很广泛，具有两个典型的特征，由市场当中的企业进行供给。第一个特征是消费上的竞争性，如果一个个体消费了，其他个体是不能消费的。第二个特征是排他性，即消费中对不付费的个体进行排除。公共物品的基本特征与私人物品是截然相反的。马斯格雷夫（1969）用“社会物品”（Social Good）来称谓公共物品。由此，公共物品的两个基本特征非竞争性和非排他性正式形成。

公共物品的基本特征是非排他性（nonexcludability）与非竞争性（nonrivalry）。非排他性是指没有办法排除那些虽然受益但却拒绝支付费用的人。非排他的理由是存在不可排除的原因，或是技术上不可能做到，又或是技术上即便可以做到，但排他的经济成本非常高昂，在经济上不可行。因此非排他性的本质是一个经济问题，排他不是可能抑或是不可能的问题，而是相对于收益的成本问题。即如果排除不付费者的成本相对于所能获得的收益是足够低的话，那么这种排他的努力就是有意义的，反之排他就丧失了它的经济性。非竞争性是指，公共物品一旦被提供，额外增加一个消费者，不会引起生产成本的增加，即增加一个消费者的边际生产成本为零。公共物品的非竞争性还体现在在消费领域该物品能够被人们同时消费，并不减少人们的消费数量。非竞争性强调的是消费个体是以一种非竞争性的方式来共享消费的过程。公共物品的基本特征是划分公共物品的标准和依据。

（二）公共服务（公共物品）的分类

关于公共物品的分类，按照不同的分类标准，可以将公共物品做如下划分：按照公共物品基本特征的满足程度，可以将其分为纯公共物品和混合公共物品。纯公共物品兼具非排他性和非竞争性的特点。混合公共物品则兼有私人物品与纯公共物品的特点。混合公共物品根据非排他和非竞争的满足条件，又可以区分为俱乐部产品，即满足非竞争性不满足非排他性，还有拥挤性公共物品，即满足非排他性但消费上一旦达到容量上限就不满足非竞争性的要求。随着条件的变化，特别是科学技术的进步，“排他”已从技术上变成了可能，又或者排他的成本相对于获取的收益较低，经济上具有可行性，这时已经不具备非排他性这一基本特征，其类别归属也相应地发生了变化。

公共物品的分类还有第二种划分标准，即按照公共物品的层次，将其划分为全国性公共物品、地方性公共物品和全球性公共物品。全国性公共物品由中央政府提供，受益范围被限定在整个国家的疆域之内，全国居民都能享受其效用。地方性公共物品由地方政府提供，受益范围被限定在某一个特定的区域之内，受益者是地方辖区居民。本书不涉及全球性公共物品。

二 基本公共服务

（一）内涵界定

公共服务与基本公共服务之间存在集合包含关系。“基本公共服务”是基于中国自身实践创造性地提出来的，作为专有名词于21世纪初期被首次提及并开始使用。基本公共服务这一概念的界定包括内涵和外延，理论界尚未给出统一定义。

公共服务的内涵有广义和狭义之分。广义的公共服务是指市场存在缺陷和失灵，不宜由市场来完成的，需要由政府负责提供的服务即是公共服务。狭义的公共服务则一般是指“公共事业方面的服务”，本书所研究的基本公共服务，主要是指狭义的公共服务。而且“基本”二字所限定的范围，比狭义公共服务所包含的内容更为缩小和具体。基本公共服务可以看作公共服务和公共物品这一“集合”当中的“子集”。不同的学者对基本公共服务的内容和范围的定义也大不相同。大多数学者认为与民生有关的公共服务应纳入基本公共服务之列。

基本公共服务内涵解读更多的是基于其范围的界定，以及对其价值理念的涵盖。常修泽（2007）曾提出界定基本公共服务应当遵循的原则，即公众享有的机会和原则应该是平等的；公众享有的效果大致相当；基本公共服务成果分享时应尊重某些社会成员的自由裁量权。迟福林等（2008）基于我国从生存型社会向发展型社会过渡的背景，划定了基本公共服务的范围和内容。基本公共服务是具有正外部性的公共物品，其本质是正外部性的问题。这些观点的依据是把最直接与民生问题密切相关的公共服务界定为基本公共服务。区域发展的目标体系不能停留在基本的生存需求，还应进一步创造条件，以满足居民的社会需求和个性化需求，这也深刻影响了基本公共服务的领域。鉴于中国的实际情况，界定基本公共服务应结合当前的区域发展水平、公共财力和社会公众的需求状况。基本公共服务内涵属性应该定位于保障公民的生存需求和满足大多数公民的社会需求。生存需求包括最低层次的社会保障、基本医疗服务、公共基础设施。社会需求包括为社会成员的发展需求提供资源和服务支持，包括教育、社会福利计划、文化和就业服务。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确规定，基本公共服务是基于某种社会共识，由政府主导提供，根据经济社会发展的水平和阶段，与之相适应旨在保障所有公民生存和发展的基本需求的公共服务。政府在提供公共服务方面的职责和作用应不断强化，基本公共服务发展应继续秉承普惠性、保基本、均等化、可持续的指导思想。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》秉持相同的观点，从供给主体、供给目的、供给约束性的角度界定了基本公共服务概念。

综上所述，本书的基本公共服务内涵既遵循了国家文件中关于基本公共服务的理论观点，又参考了以往学者的研究内容，同时考虑到基本公共服务领域应随着民众需求层次的提高而不断发生变化的特征，基本公共服务范围会呈现出动态调整的趋势，以此满足更高层级需求，基于此来确定纳入基本公共服务范畴的具体内容。本书以下各章节研究中将教育服务、医疗卫生服务、公共文化服务、社会保障与就业服务、环境保护服务、公共基础设施服务和科学技术服务划分为基本公共服务的领域。其中有别于以往研究，对教育服务供给的考察中不仅包含了义务教育服务，还添加了高中阶段的教育服务，体现了基本公共服务动态发展变化特征对于“基本”“基础”外延界定的影响。现阶段中国国民受教育层次普遍都有较大程度的提高，义务教育已经不能满足公民对公共教育服务的要求，所以涵盖高中阶段教育的基本公共服务更符合中国现阶段的国民教育现状和对“基本”的重新界定。同时将科学技术服务项目添加到基本公共服务中，体现了科教兴国国家战略要求下基本公共服务内容的相应调整与丰富，国家战略中所体现的领域应得到优先保证，而政府技术服务供给对民众生活的保障作用突出，因此基本公共服务具体内容中应予以囊括。

在基本公共服务内涵界定的基础上，本书对基本公共服务供给的观点是，坚持区域协调发展的战略目标，坚持以满足人类生存、发展需求为首要考量，在政府承担主要供给责任的现实下，坚持基本公共服务供给均质化、高效化、满意化的发展之路。本书给出基本公共服务供给的内涵框架，将“基本公共服务供给”的内涵分解为“一个核心、两个层次、三个角度”。所谓一个核心，是指基本公共服务供给应以“人”为核心，突出以人为本的理念。以人为本，就是围绕人的生存权和发展权需求，来“倒逼”基本公共服务供给的完善与改革，这是基本公共服务供给本质要求和必然体现。所谓两个层次，即公平与效率对标，来完善基本公共服务供给，是指基本公共服务供给包括“供给指数水平”和“供给效率水平”两个层次。其中，基本公共服务供给指数水平的考察是对供给过程中经济、社会效果的综合描述与评价，供给效率水平则是从基本公共服务资金投入与产出的对比关系进行评价，注重对基本公共服务供给绩效方面的考察与衡量。所谓三个角度，是指从“财力配置、服务水平、生产绩效”三个角度去立体地理解基本公共服务供给。其中，“财力配置”和“服务水平”属于基本公共服务供给指数水平层面，“财力配置”主要强调地方政府在基本公共服务供给方面地方财政分项支出的力度，即相对比重，“服务水平”则注重综合评价基本公共服务对辖区居民保障和满足程度。“生产绩效”则属于基本公共服务供给效率水平层面，是指财政投入水平与产出的对比关系。基本公共服务供给的目标应是在提升基本公共服务供给整体水平的前提下，最终实现基本公共服务供给的均等化。具体思维范式如图2-1所示。

基本公共服务供给的愿景设计应充分体现“一个核心、两个层次、三个角度”的内涵设定。基本公共服务供给是一个动态的过程，均等化目标也不应是一个静态的结果，应是在动态发展过程中进行多方位协调。因此，基本公共服务供给应对标公平与效率，实现供给指数水平与供给效率水平双系统协调。

（二）基本公共服务的属性

基本公共服务区别于其他专业名词主要体现在其所具有的基本属性上，具体表现在以下几个方面。

（1）经济性：基本公共服务具有很强的经济属性。经济性体现在基本公共服务水平在一定程度上取决于经济发展、政府财力状况，同时也取决于民众消费的经济能力。对具有高度共享性的基本公共服务，政府的财力保障直接影响供给的水平和种类。从经济福利角度审视，基本公共服务供给能有效地增加贫困地区、底层群众和弱势群体的净福利，在一定程度上可以调节收入分配状况，体现公平，彰显公共利益。

（2）公共性：基本公共服务是公共利益的集中反映，它是引导个人利益的“磁石”，基本公共服务供给不管是贯彻“为民做主”还是“由民做主”的指导思想，都自始至终体现出了充分的公共属性。从另一视角来看，基本公共服务的公共性还体现在它是由全体民众的缴税提供资金，并且最终也由全体民众共同享有来实现其资金的用途，表现为取之于民、用之于民的公共属性。

（3）社会性：一直以来基本公共服务供给是政府的主要职责，但基本公共服务不应仅是政府行政行为的产物，依靠政府有可能出现政府干预行为的失效。基本公共服务供给应尝试多元化的供给方式，动员多种社会力量和主体参与其中，同时基本公共服务供给要接受来自不同利益集团与公民的社会层面的广泛监督，保障基本公共服务高质量供给。

（4）公平性：公平通常有横向公平和纵向公平的区分，基本公共服务公平性更多强调的是横向公平。公民能够获取相同的权利，享受到的是相对合理、均等的基本公共服务水平，供给水平和分配过程都能体现相对公平，公共服务提供是基于分配与平等的考虑。基本公共服务公平并不意味着低水平的平均。公民对基本公共服务的获得是否公平，从中获得安全感与基本需求满足感，才是我国政府文件中所提出的均等化目标的题中应有之义，而获得感则是评价基本公共服务改革的最重要标准，使改革的成果被共享，惠及大众。

（5）动态性：公共服务具有历史性，基本公共服务是政府实现其职能的重要载体，其涵盖范围具有动态变化的特点，与所处的发展阶段密切相关。不同时代、不同经济发展水平、不同政府财力状况、不同的公共需求，都决定了基本公共服务有阶段性的不同表现，其范围会发生动态的变化和调整。僵化的基本公共服务很难满足民众的偏好需求，即便是最基本的需求也应与时俱进、相应调整，这样确定基本公共服务外延范围才能有效地保障基本公共服务供给品质。

三 区域

（一）内涵界定

区域是本书选取研究主题的立足点，区域是一个可以进行人类社会各种活动的特定地理空间。所有活动都与该区域不可分割，并且仅限于某个区域才有效。经济学将“区域”理解为一个在经济上相对完整的经济单元，可以就其进行经济分析；地理学将其视为地球表面上界定了范围的一定的地理单元，有其自身的地理边界，有一定的面积，并且大小可以测量；社会学将其视为具有某些社会特征（语言、宗教、文化、民族等），有人居住的社区；政治学将其视为国家实施行政管理的行政单元。经济学视阈下，区域本身就是地理与经济相结合的产物，被视为一定地理位置和一定经济活动复合而成的国民经济组织单元和社会经济综合体。美国区域经济学家胡佛（E.M.Hoover，1990）认为，基于描述分析、管理、计划或制定政策等目的，作为一个应用性整体加以考虑的一片地区即为区域。它可以根据内部的同质性或功能一体化原理予以划分。张敦富、傅晓东（2000）在探讨区域合作与分工问题时，认为区域概念可以表述为：经济活动相对独立，内部联系紧密、完整，具有特定功能的地域空间。孙久文、叶裕民（2003）认为，区域是拥有各种类型资源，相对较广的空间范围，小至县城、乡村，大到省份、国家，甚至相关国家共同开发的跨境区域，以此为载体能够开展各种生产性和非生产性社会经济活动。郝寿义、安虎森（2004）在解读经济区域时认为它是便于组织、计划、协调、控制经济活动，在行政区划基础上从整体考虑的一定的空间范围。经济区域通常是由一个或一个以上重要的中心城市和一定数量的中小城镇以及广阔农村地区构成，彼此之间具有区内频繁的经济活动和区外经济联系活动。

（二）区域的特征

国内外学者在归纳区域的特征时，认为主要表现在以下几个方面：

第一，空间地域性。区域是某个整体中的一部分，整体是相对的，根据研究对象的不同而发生变化，区域是地域空间范畴下局部的概念，是各种人类经济活动、各种生产要素存在和运动依托的地域空间载体。

第二，独立性。区域首先作为地域空间存在，其承载着各经济利益主体在经济、社会、文化等领域的广泛联系和交错融合，不仅各经济利益主体之间是彼此独立的，区域与区域之间也是界线分明、相对独立的。

第三，差异性。区域与区域之间往往存在这样或那样的区分，其自身具有明显的个性化标志，正因为彼此之间的功能性差异，才使区域的划定和分析更有意义，它是研究区域问题的前提和基础。

第四，开放性。一个独立的区域并不是一个封闭、孤立的地理单元，它是在一国总体目标的指导下，使所辖范围内的各种要素不断与外界进行物质和能量的交换，不断调整优化组织结构，更好地发挥其影响力的单位。区域具有的开放性特点，使要素流动成为可能，各区域主体逐渐找到适合自己生存的位置，跳脱停滞、僵化、无序窘境，从而使区域问题愈加复杂。

四 区域差异

基本公共服务的差异不一定是区域决定的，但基本公共服务的区域差异问题研究必须考虑区域本性。区域是对地方的一个理论抽象，它是一个有限经济体，具有地理本性。第一次产业革命之后就形成了自然禀赋导致比较优势这一地理因子；第二次产业革命出现资源引致人口聚集，引发经济区位这一地理因子；第三次产业革命又出现了聚集与区位，再次构建成社会资源和现代设施建设，促成新资源——人力资本备受关注，形成了地理因子。基本公共服务是聚集人力资本尤其是高级人才的重要途径，一个地区的人力资本存量越多，人力资本的生产率越高，其区域经济增长率也就越高，会极大地提升区域品质。区域划分依据的是区域的相同性或相异性的关系，关键在于其所表现出来的一个区域在自然景观与经济景观层面的差异性。区域差异的研究和探讨更具现实意义。

差异研究是区域研究的核心，区域差异探讨的是区域问题的本质。世界各国在区域发展方面所提出的区域政策也都体现了缩小区域差异的这一目标，比如，提出的区域间增长率的均等化、区域间收入的均等化、为缓解通货膨胀压力而缩小区域差异等。

区域差异与区域差距表述相近，是有关联的，但又有其不同的内涵界定。区域差距实质上是区域差异的数量特征，区域差异的产生源于自然资源、社会资源、人力资源，它们在系统中构成了必要的投入，并产生积极效应，带来合理的福祉、愉悦、文明和经济的增长，也就出现了区域差异。区域差异演化是一个非线性的过程，是可控的，但却是有限度的。区域差异是一种普遍存在的区域现象。一直以来，区域差异的共识认为其本质是基于经济增长形成的区域收入差距问题。可见区域差异问题的研究更加侧重于经济学层面，即关注经济发展过程中区域个体之间的利益分配格局，以及这种分配格局对每个区域的经济行为调整、区域之间的利益关系的影响。随着经济发展，也带来了新的现象和新的理论推演。现阶段国家经济产业出现了明显更替，居民消费结构也发生改变，产业结构的优化和升级越来越受到重视。产业出现了有别于传统的发展路径和发展方式，新产业的竞争对资源的依赖性在减弱，对人才的依赖性越发增强，投资人力资本成为区域发展中至关重要的内容，而福利水平高低成为人才流动的重要牵引力。福利中最基本的构成即基本公共服务，基本公共服务成为聚集人才的重要途径，新产业发展对基本公共服务提出更高的要求。在早期经济发展条件下，人们的消费结构比较单一，层级也很低，随着社会进步，居民消费结构更加丰富，对福利水平的消费项目给予更多的要求和期望。因此，对基本公共服务水平有更高的要求。这种背景下区域差异研究的最终关怀是个人的福利，关注更多的是不同区域特征下人民福利水平的状况。区域差异的本质应体现为人均福利水平的差别，区域经济增长差异不能完全平衡，但人均福利水平可以趋于均等。

五 区域协调发展

区域协调发展是为解决区域发展中出现的问题而提出的一个新的区域经济发展战略，并且上升为新时代重要国家战略之一，它是区域经济发展走向成熟的标志。区域协调发展是市场经济条件下区域之间经济关系的新模式，有别于以往中国推行的区域发展战略。

新中国成立初期，计划经济体制下（“一五”计划至“五五”计划时期），中国工农业基础相当薄弱，社会生产力水平非常落后，物资极度匮乏，地域分布极不平衡。这种畸形的生产力分布状况，无论对经济还是对国家安全都是极为不利的，根据当时国情国力的具体情况，政府制定了区域经济均衡发展战略。到了20世纪70年代末（“六五”计划至“八五”计划时期），随着改革开放政策在中国的提出，中国实施了区域经济非均衡发展战略，即国家在政策上向某一区域倾斜，重点支持某一区域发展的战略。东部沿海发达地区和省份成为改革开放前沿阵地，正确发挥地区优势，通过沿海地区发展带动内地经济发展，成为最富有经济活力的区域。这期间首次明确了效率优先、非均衡发展的战略思想，第一次做了东部、中部、西部区域划分。东部沿海地区快速发展，成为中国经济发展的增长极，并通过“涓滴效应”，在一定程度上激励中部和西部地区的发展，但效果并不明显。相反，个别地区的优先发展某种程度上拉大了地区间的差距，甚至在某些区域出现了“马太效应”，即好的地区越是能吸引更优质的人、财、物资源，发展越来越好；坏的地方缺少增量要素的投入，甚至流失了部分区域保有的资源，境况也越发糟糕。缩小地区间差异，从非均衡发展战略向区域协调发展战略的转变成为必然。随着市场经济体制的最终确立，各地区之间发展差异进一步拉大，抑制区域差异和实现区际公平成为社会各界特别是内陆省份普遍关注的问题。区域协调发展的战略思想成为该背景下的必然产物，成为国家指导区域经济发展的基本准则，并被实际工作部门普遍采纳。同时，也成为学术研究的重要议题。

综上所述，区域协调发展意味着区域间经济交流日益密切，相互依存度不断加深，区域之间经济发展会趋于相近的水平，实现共同富裕。区域协调发展要做的是区域间的公平竞争，追求的是各区域主体之间经济关系、生活水平、福利状况的和谐与发展机会的公平。区域协调发展是一个动态的过程。因此，要客观看待市场机制作用下区域发展的不平衡性，并且可能会持续一段时间，但在这个过程中既要发挥市场机制对区域经济发展的作用，又要强化政府对区域经济的干预，各司其职。区域协调发展要求实现区域之间的差异朝着不断缩小的方向演进。促成区域协调发展目标的达成，即区域之间多重关系的和谐，实现经济、社会可持续发展。