推进水利现代化试点情况调研报告

规划计划司

(2013年12月)

为深入了解和把握推进水利现代化试点情况,2013年下半年,规划计划司会同水利水电规划设计总院、发展研究中心以实地调研和书面调研相结合的方式对各试点地区开展了专题调研。总体上看,各试点地区按照批复规划确定的目标任务和要求,积极推进水利现代化试点工作,水利现代化建设取得明显成效。现将有关情况报告如下。

一、水利现代化试点进展情况

湖北省汉江流域、江苏省,以及北京、宁波、大连、青岛、无锡、苏州、绍兴、中山市推进水利现代化试点工作总体进展顺利,成效显著。从目标指标完成情况来看,一些指标超额完成或提前达到2015年规划目标。江苏省22项指标中,流域防洪达标率、万元GDP用水量、万元工业增加值用水量、集中式饮用水源地水质达标率等4项指标的实现程度超过90%;北京市27项指标中,防洪标准、水库安全达标率等11项指标已经或基本达到2015年规划目标;大连市8项指标中已有供水保障系数、水旱灾害损失率、主要水功能区水质达标率3项提前达到2015年目标;青岛市14项指标中,农田灌溉水有效利用系数、万元工业增加值用水量、地下水超采率3项指标提前达到2015年目标;汉江流域14项指标中,集中式自来水普及率指标提前达到2020年目标。从指标所属领域来看,供水、节水、防洪等相关指标完成情况较好,而水功能区达标、水利信息化建设、水利管理服务水平等相关指标有待提高。

一是加快构建防洪减灾体系。各试点地区以江河治理为重点,不断完善防洪减灾体系。北京市大力开展雨水排除工程建设,建立了“1+7+5+16”的防汛及应急管理机制,即设立1个市防汛总指挥部,由7个市领导担任副总指挥或秘书长,并设立7个防汛专项分指挥部,强化永定河等5个流域指挥部和16个区县防汛行政首长负责制建设;江苏省新一轮治淮骨干工程淮河入江水道整治等工程全面实施;湖北汉江流域积极推进汉江中下游近期治理工程、杜家台分蓄洪区续建配套和汉江中下游主要城市防洪排涝达标建设;青岛市大沽河治理工程堤防填筑已基本完成;宁波市不断完善“上蓄、中疏、下排、外挡”防洪排涝格局,发挥整体防灾减灾效益。

二是着力提高供水安全保障。各试点地区有序推进水源工程和调水工程建设,落实“三条红线”的市、县两级指标分解工作,加快推进节水型社会建设,不断提高用水效率。北京市采取有效措施保障应急备用水源地稳定开采,通过实施节水专项工程,农业灌溉水有效利用系数达到0.697,万元GDP水耗降至20.2m3,居民节水器具普及率达96.3%,节水水平全国领先;南水北调东线一期江苏段工程全面建成,实现送水出省的建设目标;湖北汉江流域大力推动鄂北水资源配置工程前期工作,加快引江济汉建设进度;苏州市各县级市应急备用水库水源工程建设全面完成,全市范围实现供水管网互联互通;大伙房水库输水入连工程主体工程完工具备供水能力;宁波市突出河湖水系连通,编制了江河湖库水系连通工程规划,优化水资源调配;中山市通过“江库联动、库库相连、库厂相连”,加大补水措施,确保南部镇区连续30天咸潮期实现达标供水。

三是积极推进水生态文明建设。北京市永定河生态走廊城市段建设基本完成,北运河与潮白河流域水系治理稳步推进;湖北汉江流域加快汉江中下游水土流失治理步伐,开展汉江健康评估试点工作,改善流域内湖泊河流的生态环境;苏州市古城区“自流活水”工程已经成功完成试运行;青岛市开展水源安全监控系统和实时水量及水质监测设施建设,在海水入侵易发区设立海水入侵自动监测站;宁波市姚江水文化景观建设结合姚江干流堤防建设开始实施;绍兴市提出“重构绍兴产业、重建绍兴水城”,推进“五水共治”,加快实施“清水工程”;中山市以水环境综合整治为重点,推进岐江河一河两岸整治工程、岭南特色水乡复兴工程等建设。

四是切实加强水利信息化建设。北京市初步完成极端天气条件下保持道路交通畅通物联网应用示范工程-重点桥区/路面积滞水监测系统的建设;江苏省批复实施“十二五”水利信息化规划;湖北汉江流域加强数据采集站网建设,着力打造数字化流域平台;大连市开展智慧水务规划的编制工作;青岛市开展数字大沽河规划方案编制工作。

二、主要做法

各试点地区在推进水利现代化试点工作中,大胆尝试,勇于创新,取得了许多有益的经验和做法。

一是不断完善水利规划体系。各试点地区在水利现代化规划批复后,以规划为龙头,进一步编制分层次分专业规划,编制水利现代化实施方案、分年度推进方案和有关专项规划,水利现代化规划体系不断完善。江苏全面完成省市县三级规划体系,编制完成推进水利现代化建设实施方案并印发,将规划提出的“六大体系”建设内容细分为四级任务,逐项明确责任单位、分年度工作计划和推进措施;北京市先后印发了《北京市水利工程建设实施方案(2012～2015年)》、《北京市加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案(2013～2015年)》,正在制定《加快城市雨洪控制与利用工程建设三年行动方案(2013～2015年)》;汉江流域编制水利现代化试点实施方案,进一步完善相关规划内容和建设任务并确定阶段性考核目标;大连市出台了推进水务现代化建设实施方案,启动了防洪总体规划、生态清洁型小流域规划等9项规划、专题研究等前期工作,开展了水务综合规划编制工作;青岛市制定了推进水利现代化试点工作(2013～2015年)实施方案;中山市出台了推进国家水利现代化试点城市建设的意见,全市已编或在编水利规划的镇区达84%;无锡市完成了水资源“三条红线”管理控制规划、地下水应急备用水源地规划、水文发展规划等专项规划的编制。

二是建立健全监测考核机制。试点地区按照水利现代化建设的目标要求,相继出台办法措施,建立监测评价机制,有力保障了水利现代化规划实施。江苏省出台了《水利现代化建设年度目标任务编制下达和考核评比办法》、《水利基本现代化进程监测组织实施办法》与《水利基本现代化指标体系测评办法》,完成了2012年水利现代化进程监测;苏州参照江苏水利基本现代化指标考评办法,制定了市级水利基本现代化分项指标测评办法;北京市将污水处理率、再生水利用率等重要约束性指标分解落实到各区县、各有关部门和重点考核单位,做好监督考核,保证重点任务和目标的实现;湖北汉江流域将年度内的各项试点工作任务进行分解细化,明确责任;大连印发了《水务现代化试点工作任务分解表》,明确了工作内容、职责分工和完成时限;绍兴制定了重构绍兴产业重建绍兴水城岗位目标责任制考核办法。

三是充分发挥典型示范作用。各试点地区紧密结合自身特点与战略定位,在探索水利现代化发展模式和实现路径方面,坚持因地制宜、典型引路,特色鲜明。江苏省根据国家建设苏南现代化示范区的战略部署,将苏南地区作为水利现代化整体推进试点地区,全省涌现了苏州市基层水利服务体系、南通市城乡河道“四位一体”管护模式、镇江市水利市场化融资平台等各具特色的典型经验;北京市针对水资源稀缺这一短板,将量水发展、因水制宜作为水务管理的基本思路,采取一系列措施,从供、用两方面缓解缺水问题,将水源保护、污水和再生水利用设施建设、雨洪控制与利用设施建设提高到优先实施的重要位置,在用水方面严格控制用水总量,提高用水效率,在供水中加强地表水、地下水、外调水、雨洪水、再生水水源的综合管理,实现联合调度、优化配置;宁波市和绍兴市将水利现代化建设按照浙江省“五水共治”决策部署,深入推进“河长制”、河道清淤、截污治污,强化水环境整治,营造宜居空间;湖北汉江流域内的襄阳市发挥先行带头作用,组织编制了《湖北省汉江流域核心示范区襄阳水利现代化规划》,通过核心示范区建设起到树立标杆和率先示范作用;中山市把河涌水文化、水经济建设作为水利现代化重要建设内容,从“香山名人文化”、“岭南水乡文化”两方面推进水文化建设,并结合市产业转型升级要求,推动与水紧密相连的产业发展。

三、存在的主要问题

试点地区水利现代化建设在取得积极成效的同时,也还存在一些不足和深层制约因素,主要如下。

(一)建设资金成为主要瓶颈

水利现代化试点项目涉及面广、工作量大、任务繁重。根据已批复的规划,10个试点地区年均水利建设投资需求约1000亿元,投资规模巨大。水利作为公益性基础设施建设,目前试点地区水利现代化建设投入主要靠财政和少量市场融资,从2012年财政收入水平来看,10个试点地区年均水利投资需求接近其财政收入的10%。尽管近年来各试点地区的水利现代化投入增长较快、总量较大,但资金来源渠道较单一,项目融资能力不强,筹措压力很大,难以满足规划投资需求,建设资金仍然是制约水利现代化推进的主要瓶颈之一。

(二)发展理念亟待创新完善

水利现代化的内涵主要体现在思想观念现代化、基础设施现代化、科学技术现代化和管理服务现代化等四个方面。从各地的推进水利现代化的实践来看,一些地方更加注重基础设施现代化,思想观念、科学技术和管理服务现代化水平相对滞后,尤其是生态文明、科学发展的理念体现不够,比如一些地方在中小河流治理中,从防洪安全角度出发,强调堤防的除险加固和河道的清淤疏浚,采取裁弯取直、“硬化、白化、渠化”等措施进行治理,破坏了河流了生态功能;一些地方在国家投资支持下,开工建设了一大批水利工程,水利的硬件设施基本建立,但工程管理“软件”较为滞后,重建设轻管理,工程管理机制不健全、工程管护经费不足、管理手段和技术落后,给工程良性运行埋下隐患,难以适应水利现代化发展的需要。

(三)科技引领作用还显不足

推进水利现代化需要科技创新和引领。试点地区多为经济发达地区,财政实力较强,在水利科技特别是信息化建设方面起步较早,一些地区建设了较为完善的防汛指挥系统、水文水资源监测系统、工程调度管理与监控系统等,提升了水利管理水平。但与铁路、公路、电信等行业相比,水利科技创新的引领作用发挥尚有差距,信息技术、生物技术等现代科技在水利工程建设、管理中的应用范围还较窄,工程建设的科技含金量不高,水利信息化与水利现代化尚需深度融合。

四、建议

(一)进一步完善水利现代化建设规划体系

从已开展的水利现代化试点地区探索实践来看,存在着对水利现代化特征把握不准、目标确定欠缺科学性、政策导向带有片面性等问题,迫切需要顶层设计。建议水利部加快编制并印发全国水利现代规划纲要,加强对地方推进水利现代化建设规划的指导。同时,建议各试点地区加快编制水利现代化建设实施方案和有关专项规划,进一步明确水利现代化建设的目标任务和工作重点。

(二)大胆创新水利投融资模式

解决水利现代化建设投资不足的问题,必须在创新水利投融资模式上下功夫。继续加强水利投融资平台建设,把争取政府财政投入与扩大市场融资相结合,不断拓宽水利投资渠道。试点地区以社会效益和生态效益为主的公益性水利项目,涉及国家经济安全、社会稳定和生态环境,纳入国家财政和各级政府财政范围,但要创新公共服务提供的方式,探索政府向社会购买公共服务,提高质量和效益。以获取经济效益为主的经营性水利项目,积极引入市场机制,完善政府补贴和定价机制,鼓励和引导国有企业、私营企业、外资企业、个人等符合条件的投资主体,以合资、独资、特许经营、政府购买等方式参与水利工程建设。

(三)强化试点监测评估考核工作

水利现代化是个动态发展的过程,水利部启动水利现代化试点以来,10个试点地区积极进行了探索实践,但目前对于各个试点地区的水利现代化进程缺乏系统的监测评价,亟须建立监测工作机制和工作体系,同步开展试点流域、区域、市三级水利现代化进程监测,这既可以及时掌握进度,又可以根据监测情况灵活地对规划目标任务进行调整修正,避免规划和实际脱节。同时还要适时开展试点考核工作,制定现代化建设中期评估与期末考核工作办法,鼓励和督促水利现代化试点工作。

(四)进一步扩大水利现代化试点范围

第一批水利现代化试点地区主要是选择我国东部沿海发达地区,随着我国区域经济发展战略的实施和水利改革发展进程的不断加快,中西部地区对推进水利现代化的意愿也比较强烈。考虑到我国地域的广阔性,建议在中西部地区选择一批经济较为发达、水利基础条件较好、同时自身也有发展需求和动力的地区开展水利现代化试点,更好地发挥试点对内陆的辐射带动作用,这对于大力探索中国特色水利现代化道路、促进国家现代化具有重大意义。

调研组成员:王　磊　高敏凤　乔建华　邵天一　马　超

　　　　　　黄火键　李宗礼　宋　博　范卓玮