第二章 贫困人口

第一节 扶贫标准

贫困村划定标准

国家贫困村划定标准 根据《全国扶贫开发建档立卡工作方案》（国开办发〔2014〕24号）文件要求，贫困村按照“一高一低一无”标准识别。“一高”即贫困发生率高于全省的1倍；“一低”即村级农民人均纯收入低于全省农民人均收入的60%;“一无”即行政村无集体经济收入。

陕西省贫困村划定标准 2015年，陕西省贫困村划定实际执行标准为“一高一低一无”。“一高”即省级扶贫标准以下贫困人口村级贫困发生率高于23.24%; “一低”即村级农民人均纯收入低于5220元；“一无”即行政村无集体经济收入。

贫困人口扶贫标准

国家贫困人口扶贫标准 1986年，国家公布首批国家级贫困县名单，标准线为：以1985年为基数，年人均纯收入低于150元作为贫困线，此后根据物价指数，逐年微调。当年，全国年人均纯收入低于150元的县共273个，岚皋县为其中之一。1992年，开展贫困人口调查，贫困线基本保持1986年标准不变。年人均纯收入超过700元的，退出贫困县序列。年人均纯收入低于400元的县，全部纳入国家级贫困县（全国共592个、陕西省50个、安康地区8个），岚皋县为国家级贫困县。1994年，国家启动“八七”扶贫攻坚计划，仍执行1985年贫困线标准。2000年，国家重新确定贫困标准，即年人均纯收入1000元以下的为贫困户。2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》发布，取消沿海地区所有国家级贫困县，增加中西部地区贫困县数目，总数依然为592个，同时将“贫困县”的提法改为“扶贫开发重点县”。2007年，标准调整为1067元。2009年，提高到1196元。2010年为1274元。2011年，《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》发布，其中明确指出：“原定重点县支持政策不变，各省根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少，重点县减少的省份，国家支持力度不减”。2011年11月，中央决定将农民年人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准。2012年3月19日，国务院扶贫开发领导小组办公室公布调整后的国家扶贫开发工作重点县名单，岚皋县为陕西省50个国家扶贫开发工作重点县之一。2014年后，仍以2010年不变价2300元标准为准。

陕西省贫困人口扶贫标准 1986～2009年，陕西省扶贫标准按国家扶贫标准执行。2010～2011年，陕西省扶贫标准1600元。2012年，由1600元提高到2500元，较原标准提高了56%，高出国家扶贫标准200元，这标志着陕西省将有更多的农村低收入人口被纳入到扶持范围。

贫困户退出标准

陕西省贫困户退出标准 贫困户退出以户为单位，主要衡量家庭年人均可支配收入和“两不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障）5项具体指标，均为一票否决指标，全部达标后退出。当年新识别贫困户当年不能退出。贫困户退出标准为：家庭年人均纯收入超过扶贫标准（2010年不变价2500元），有安全住房，无义务教育阶段辍学学生，家庭成员全部参加新型农村合作医疗和大病保险，有安全饮水。

——家庭年人均纯收入超过扶贫标准（2010年不变价2500元）。认定标准：以户为单位的家庭年人均纯收入稳定超过调查年度现价扶贫标准，调查年度现价扶贫标准由省脱贫攻坚领导小组公布。

——全部建档立卡贫困户有安全住房。易地扶贫搬迁认定标准：列入贫困退出的易地扶贫搬迁对象，全部达到国家规定的入住标准，即采取集中安置的，要达到安置住房质量合格且已具备搬迁入住条件，并已向搬迁对象正式交付住房钥匙；采取分散安置的，安置住房质量合格且已具备搬迁入住条件，经核实已搬迁入住。农村危房改造认定标准：改造后的房屋需达到基本质量要求，即选址安全，地基坚实；基础牢靠，结构稳定，强度满足要求；抗震构造措施齐全、符合规定；围护结构和非结构构件与主体结构连接牢固；建筑材料质量合格。竣工验收合格且已具备搬迁入住条件，经核实已实际入住。

——无义务教育阶段辍学学生。认定标准为：贫困户子女义务教育阶段无因家庭贫困不能入学或辍学（因病休学和因残疾、智障而不能上学、辍学、休学的除外）。

——家庭成员全部参加新型农村合作医疗和大病保险。认定标准：在册建档立卡贫困户家庭成员按照有关规定全部参加新型农村合作医疗、大病保险医疗救助和补充医疗保障“四重”医疗保障体系，且享受贫困户优惠政策。

——有安全饮水。认定标准：贫困户家庭饮用水达到安全饮水标准，即水质符合国家《生活饮用水卫生标准》，居民生活用水量达到20升/人/日以上，供水到户或人力取水往返时间不超过20分钟，供水保证率一般地区不低于95%，严重缺水地区不低于90% （任何一项不达标均视为饮水不安全）。水质检验依据省水利厅、省卫计委《关于加强农村安全饮水工程水质保障工作的指导意见》（陕水发〔2017〕37号）文件执行。

贫困村退出标准

陕西省贫困村退出标准 以贫困发生率为主要衡量标准，统筹考虑村内基础设施、基本公共服务、集体经济收入等综合因素，共7项具体指标，均为一票否决指标，全部达标后退出。贫困村退出标准为：贫困发生率低于3%；退出村中脱贫户家庭年人均可支配收入占全县农村居民年人均可支配收入比重高于上年水平；有集体经济或合作组织、互助资金组织；行政村通沥青（水泥）路；有安全饮水；电力入户率达到100%；有标准化村卫生室。贫困村退出按照民主评议、交叉检查、公示公告、抽样核查的程序进行。

——贫困发生率必须低于3%。贫困发生率是指全村年末剩余贫困人口占全村农村户籍总人口数的比例。年末剩余贫困人口数以国家扶贫开发信息系统确认的数据为准，全村农村户籍人口数以2014年末国家扶贫开发信息系统确认数据为准（国家扶贫开发信息系统平台无此数据的，由县级公安部门提供数据，县级扶贫部门负责录入国家扶贫开发信息系统）。

——退出村中脱贫户家庭年人均纯收入占全县农村居民年人均可支配收入比重高于上年水平。退出村中脱贫户家庭年人均纯收入以贫困户退出时核查认定的数据为准。按照国开办司发〔2017〕71号文件规定，贫困户家庭收入、贫困户家庭人均纯收入的计算周期为上年度10月1日至当年9月30日。

——有集体经济或合作组织、互助资金组织。贫困村有集体经济，或有各类性质的专业合作社、互助资金组织等经济合作组织之一。其中，集体经济组织，是指由县级农业部门登记认定，依托集体资产成立的股份经济合作社或经济合作社；合作组织指由村集体牵头领办或参与兴办的农民专业合作社；贫困村互助资金组织是指在贫困村建立的以财政资金为引导、周转使用、滚动发展、民管民用的互助合作组织。

——行政村通沥青（水泥）路。沥青（水泥）路通至行政村的某个公共活动、服务场所。公共活动、服务场所指村委会、学校、敬老院、公共医疗机构。行政村路基、路面技术标准满足中、省有关规定。其中，路面宽度为4.5米（深度贫困村中30户以上自然村路面宽度为3.5米），对“油返砂”路段（即沥青路损坏严重，沥青面层丧失变成了砂土路）在原有路面基础上进行改造。如因其他特殊情况，县级认为不宜修建沥青（水泥）路的贫困村，由县级脱贫攻坚领导小组提出，经市级脱贫攻坚领导小组同意后，报省级有关部门审核认定。

——有安全饮水。行政村全部农户生活用水达到安全饮水标准（安全饮水标准同贫困户退出标准）。

——电力入户率达到100%。行政村全部农户接通并正常使用生活用电（已通过移民搬迁安置、又自行回迁至老宅的贫困户，不计入核查范围）。达到以下建设标准：220伏线路送电到户（包括偏远地区独立光伏发电的送电入户工程），确保居民照明、电器可以使用；计量方式采用“一户一表”的方式。

——有标准化村卫生室。建设规模不少于60平方米；卫生室设有诊断室、治疗室、公共卫生室、药房，且“四室分离”；卫生室原则上配备1名或1名以上有资质的乡村医生，不具备医生配备条件的，由镇（办）卫生院选派医生定点服务。经县级卫计部门认定，相邻两个贫困行政村，总人口不超过1000人，服务半径不足5公里的，原则上联合设置卫生室；距离镇（办）中心医院5公里以内贫困村（行政村），原则上可以不设村级卫生室，由镇（办）卫生院代为服务。

贫困县退出标准

贫困县退出标准 以贫困发生率为主要衡量标准，统筹考虑农民人均可支配收入增长幅度、基础设施、基本公共服务等因素，共7项指标，均为一票否决指标。贫困县退出标准为：贫困发生率低于3%；农村居民人均可支配收入达到当年全省农村居民人均可支配收入70%以上；通沥青（水泥）路的行政村比例达到97%；农村自来水普及率不低于90%；电力入户率达到100%；有安全住房农户达到97%；贫困人口参加新型农村合作医疗和大病保险达到100%。

贫困县退出申报条件 “两率一度”（贫困人口错退率、贫困人口漏评率、群众认可度）评估结果达标；90%以上的贫困村有村集体经济或合作组织、互助资金组织；单项指标达到省级认定标准。要求以上三类申报条件如果有一项未达标，县级不得申报，省级不组织核查验收。

贫困县退出核查程序 2016年，贫困县退出核查程序为县级自查、市级初审、省级审核、国家评估。2018年后，退出核查程序改为县级自查自评、市级核查、省级专项评估、国家抽查。

第二节 贫困人口数量

岚皋县1986年农业人口33993户15986人，农民人均纯收入141元。当年，全县农民人均纯收入150元以下贫困人口14345户66980人，贫困户、贫困人口分别占农业总户数、总人口的42.2%、41.9%。1993年，全县农业人口37485户157437人，农民人均纯收入146元，人均纯收入低于400元的贫困人口14200户59593人，贫困户、贫困人口分别占农业总户数、总人口的37.88%、37.85%。

表1-2-1岚皋县1993年各乡镇年人均纯收入400元以下贫困人口统计表

1994年3月，《国家“八七”扶贫攻坚计划》公布实施，岚皋县制定并实施《岚皋县扶贫攻坚计划（1994～2000年）》，计划明确要求集中人力、物力、财力，用7年左右时间基本全面解决全县农村贫困人口的温饱问题。为实现2000年基本消除农村绝对贫困目标，坚持由道义性扶贫向制度性扶贫转变，由救济式扶贫向开发式扶贫转变，由扶持贫困区乡向扶持贫困村、贫困户（主要是贫困人口）转变。国家加大扶贫投入力度，岚皋县扶贫资金大幅度增加。至1998年底，全县累计有贫困人口13751户58105人越过温饱线，提前两年完成“八七”扶贫攻坚计划，受到省委、省政府的表彰奖励，被授予“全省扶贫攻坚工作先进县”。1998年末，全县农业人口38317户153268人，贫困人口449户1896人，贫困户人均纯收入896元，比1986年增长755元。同年，岚皋县在全省范围内率先实施农村易地扶贫移民搬迁工程，当年易地移民搬迁安置938户3737人。1999年，因受高温灾害影响，贫困人口增加到1280户5376人，贫困户人均纯收入下降到866元。2000年，国家贫困标准提高，贫困人口增加，全县贫困人口增加到21375户85481人。

2001年，岚皋县被确定为国家扶贫开发重点县。根据国家颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》和《陕西省农村扶贫开发十年规划（2001～2010年）》，制定并实施《岚皋县农村扶贫开发十年规划（2001～2010年）》，以贫困村为主要对象，以“参与式”扶贫为主体，狠抓扶贫重点村、特困村和扶贫示范村建设，实施整乡推进、整村推进连片开发，第一轮退耕还林政策及各项惠农政策在贫困村得到全面落实，贫困村各项基础设施建设、产业建设、民生事业得到快速发展，扶贫移民搬迁力度加大，一批移民搬迁新村相继建成，村容村貌发生巨大变化，贫困户生产生活生存环境明显改善。至2005年，全县贫困人口减少到10765户34526人，其中，年人均纯收入668元以下贫困人口3910户12379人，668～924元贫困人口5491户19612人，五保人口856户1241人，民政救济人口508户1294人。

表1-2-2岚皋县2005年各乡镇贫困户建卡统计表

2006年，启动“十一五”扶贫，扶贫力度进一步加大。至2010年，全县农民人均纯收入达到3936元。当年，全县农业人口53857户147570人，其中人均纯收入1600元以下贫困人口24131户65979人，占全县农业总人口的44.7%。

表1-2-3岚皋县2010年各乡镇人均纯收入1600元以下贫困人口统计表

2011年，国家颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》和《秦巴山区区域发展与扶贫攻坚规划（2011～2020年）》，依据国家《纲要》和《规划》精神，制定实施《岚皋县移民搬迁十年规划（2011～2020年）》。2013年，按照国定2300元和省定2500元标准进行筛选识别，建档立卡贫困人口24692万户64200人。2014年，脱贫4702户13278人，其中国办系统中除去脱贫不再享受政策贫困人口为3194户9345人。2015年，脱贫3807户10837人，其中国办系统中除去脱贫不再享受政策贫困人口为3052户8728人。2016年，脱贫1929户6282人，其中国办系统中除去脱贫不再享受政策贫困人口为1730户5709人。2015年末，动态调整后，全县有贫困村72个，在册贫困人口16226户43030人，贫困发生率29.8%。

2017年，脱贫出列贫困村12个，即城关镇竹林村，大道河镇月池台村，官元镇古家村，孟石岭镇丰坪村，民主镇枫树村，南宫山镇双岭村，石门镇庄房村、月星村，四季镇天坪村、长梁村，滔河镇车坪村，佐龙镇塔元村；回退贫困村10个，即竹林村、月池台村、丰坪村、枫树村、庄房村、长梁村、天坪村、车坪村、塔元村、双岭村；脱贫1779户6075人，其中国办系统中除去脱贫不再享受政策贫困人口为1732户5895人；新识别210户591人，返贫59户199人，兜底对象4287户4921人。2017年末，动态调整后，全县有贫困村60个，在册贫困人口14635户37766人，其中，一般贫困户7443户25172人，低保贫困户4021户9284人，五保贫困户3171户3310人。2018年，脱贫出列贫困村3个，即蔺河镇新建村、滔河镇兴隆村、堰门镇堰门村；脱贫5169户18479人，新识别52户67人，返贫6户13人，自然增加贫困人口441人、减少贫困人口622人。

2018年末，动态调整后，全县有贫困村67个，在册贫困户9165户18816人，其中，一般贫困户2926户8888人，低保贫困户3084户6644人，五保贫困户3155户3284人；贫困发生率13.4%。

表1-2-4岚皋县2018年末动态调整后各镇贫困人口统计表

第三节 致贫原因

贫困户致贫的主要原因为因病、因残、因学、因灾、缺土地、缺水、缺技术、缺劳力、缺资金、交通条件落后、自身发展能力弱等。

具体原因包括：家庭人口较多，土地面积较少，老龄人口和小孩为主，青壮年劳动力缺乏；家庭人口较少，无青壮年劳动力，生产生活困难；小孩较多，学生较多，家庭日常开销支出巨大；知识文化水平低，全家多为文盲半文盲，发展观念和意识不足；长期有重病患者在家，大量医疗花费致贫；无专业技能，不具备劳务输出的条件；土地抗自然灾害能力差，防汛抗旱能力薄弱，农业收成不稳定；自然环境限制，产业结构单一，经济收入严重依赖农业；房屋破旧，无力维修；缺发展启动资金，无长期可靠的发展项目；技术和知识都严重匮乏，没有稳定的收入来源等。

据2018年统计，全县在册贫困户9165户，其中，因病致贫1832户，占在册贫困户的19.99%；因残致贫2543户，占在册贫困户的27.75%；因灾致贫188户，占在册贫困户的2.05%；其他原因（缺技术、缺资金、缺劳力、交通不便、自身发展力不足等）致贫4602户，占在册贫困户的50.21%。