第二节 研究回顾

“历史”是一个解释框架，而非单纯对往事的记录，对于历史的研究，从本质上看是在对历史事实进行追溯和阐释的过程中发现意义，并以网络的形式建构历史人物与事件的过程。^[22]文献综述虽然始于研究开展初期，但在整个研究过程中随着研究资料的逐渐充实和研究思路的不断调整进行即时的调整与完善，是一项贯穿整个研究过程并不断生成、完善的系统性的工作。在这个意义上，文献综述也是勾画研究问题历史地图的过程。公办中小学的办学自主权问题与教育实践密切相关，甚至可以说，教育实践的发展与演化直接推进这一领域研究的前行与深化。因此，在进行研究脉络梳理与主要观点归纳的过程中，本书将以时间为主轴，以实践领域的发展历程为主要脉络，引出相关领域国内、国外研究的历史地图。

一 国内相关研究

研究论文数量的增减情况可反映该领域的研究水平与发展速度，并为追踪过往相关研究提供时间线索。^[23]以中国知网（CNKI）为数据源，以“办学自主权”为主题词进行检索，笔者共获得研究论文12054篇。如表1-1所示，以这种检索方法所获得的最早的一篇研究论文出现于1980年，是学者陈鸿声刊登于《人民教育》杂志上的论文《关于高等学校自主权的探讨》。此后几年的时间里，相关问题的研究几乎无人问津。直至1985年，与此问题相关的研究论文数量迎来一个小的高峰，在1990年前后，论文数量又再次减少。而后自1991年开始的25年时间内，有关“办学自主权”的论文数量总体上呈上升趋势，尤其是进入21世纪后，此领域的研究论文数量居高不下。

表1-1 1980～2015年办学自主权研究论文的年份分布

普赖斯（D.S.Price）曾提出，科技文献的增长一般经过学科诞生初期文献量较少、学科蓬勃发展时期文献量剧增呈指数型增长、学科发展日臻成熟时期文献量增速减缓呈线性增长、学科理论趋于完备时期文献量逐渐减少且呈不规则波动的阶段。^[24]

基于此，审视我国“办学自主权”相关主题研究论文的年份分布，在20世纪90年代以前，该主题的相关研究归属第一阶段，即专业文献绝对量少、增长稳定；90年代后进入第二阶段，相关专业论文数量剧增，整体呈指数型增长。通过分析1991～2015年论文数量变化图，我们可直观地观察相关论文数量的变化趋势。在折线图中添加指数趋势线，我们发现在大部分时间内，此领域相关文献的增减趋势折线与增长指数曲线的拟合度较高，即1991～2015年，相关论文的数量整体呈指数增长。总体上，1980年以来，我国学者对于“办学自主权”相关问题的研究呈现逐渐升温、专业文献数量不断增长的趋势。在某些年份，如1994年、2010年、2014年，论文数量出现了小高峰（见图1-1）。

图1-1 1991～2015年我国办学自主权研究论文数量变化

了解研究主题发展脉络的同时，把握研究热点分布也尤为重要，而关键词词频可作为重要的观测指标。笔者抽取出现在12054篇与“办学自主权”主题相关研究论文的关键词，借助Excel软件对其进行规范化的整理，剔除无关词、合并同义词后，统计其出现频次并排序，出现频次前20位的关键词如表1-2所示。

表1-2 办学自主权研究论文的关键词词频统计（前20位）

由表1-2可见，我国学者对于“办学自主权”的研究，较为集中在高等教育领域，而对于中小学办学自主权的研究相对较少。“现代大学制度”“去行政化”“大学自治”“学术权力”等关键词的高频出现，很大程度上说明高校对办学自主、学术自由的渴求十分迫切。也间接说明，高等院校办学自主权是以学术自由为核心价值指向的，其内涵与外延都与中小学办学自主权有着本质差异。为获取更有针对性的文献，笔者以“办学自主权”和“中小学”为主题词进行检索，得到相关文献348篇。文献总量相对较少，而与“中小学办学自主权”高度相关的文献，多出现在2000年以后。在抽取其关键词进行词频分析后，出现频次前16位的关键词如表1-3所示。

表1-3 中小学办学自主权研究论文的关键词词频统计（前16位）

由表1-3可见，我国学者针对中小学办学自主权的研究，是伴随着“校长负责制”“校本管理”“学校管理体制改革”“现代学校制度”等主题而展开的，西方教育的校本化思潮与教育放权改革也推动了我国相关研究的进展。在这样的背景下，我国学者开始关注中小学作为办学主体的法律地位和法人资格，试图明确界定中小学办学自主权并将其内容具体化、条目化。随着改革的持续深入，教育实践者与理论研究者均意识到学校自主性已成为影响学校教育品质的重要因素。

在把握相关研究的历史脉络的前提下，笔者将此主题下的著作、论文以及相关的统计资料都纳入文献搜集的范围，依据文献内容、发表时间、作者等指标对文献进行归类整理后，我们发现，我国学者对于中小学办学自主权的研究显现出较为清晰的阶段性特征。

（一）阶段一：“校长负责制”的实施引发对于学校自主权的探讨

从时间脉络上来看，我国学者对于中小学办学自主权问题初次较为集中的讨论发生于20世纪80年代中期至90年代初，这一阶段的相关研究可概括为在“校长负责制”实施的背景下所引发的对于学校自主权的探讨。

自1980年起，我国的教育事业进入正常秩序的恢复与修补阶段，基础教育的普及与教育质量的提升得到国家高度重视。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的发布标志着我国全面开启了新时期教育体制改革的征程，该决定指出当时教育体制的弊端主要在于学校缺乏活力、基础教育师资缺乏、培养方式落后等，并强调“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构”。^[25]1993年，《中国教育改革和发展纲要》进一步指出，“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职员工办好学校”。^[26]其后，1986年通过、2006年9月修订的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）第二十六条规定：“学校实行校长负责制。校长应当符合国家规定的任职条件。校长由县级人民政府教育行政部门依法聘任。”^[27]自此中小学校长负责制的法律地位得以确立。1995年通过的《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）规定：“学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”^[28]在中央文件精神的指示下，我国大部分城市地区的中小学校在20世纪90年代初已基本实行了校长负责制。^[29]

可以说，自20世纪80年代开始的中小学管理体制的变革是以实施校长负责制为核心内容的，对于校长负责制的研究也随即成为学界关注的焦点，学者们开始探究“校长负责制”有着怎样的内涵、“校长负责制”赋予校长的权力及责任有哪些、实施“校长负责制”后学校内部的党政关系如何处理，以及学校与地方教育行政部门的关系如何处理等问题。在探讨“校长负责制”的过程中，对于中小学“办学自主权”的研究也有了最初的讨论，因为实行校长负责制不仅是学校领导体制改革中最为核心的内容，而且与扩大学校的办学自主权有着直接的对应关系，虽然校长权力不能等同于学校自主权，但校长负责制是学校行使各项办学自主权的基本形式。^[30]

从规定“校长负责制”的参与发文机构来看，多是以中共中央和国务院的名义颁发，这就赋予了“校长负责制”最高行政法规的性质。然而在《教育法》中，仅是规定学校教学与行政管理由校长负责，并未明确出现“校长负责制”的表述。因此有学者认为，目前还很难说“校长负责制”具有明确的法律依据，^[31]它并非一个严格意义上的“法律概念”，且它具备“一种执政党政策与最高行政法规性质参半的效力”。^[32]在法律规定中并未对校长权责做出明确规定的情况下，这种模糊性在一定程度上也为相关研究提供了空间，对于“校长负责制”下校长拥有哪些权力、校长在这些权力中的裁量度有多大成为学界研究的热点。学者萧宗六认为，在“校长负责制”下，校长与学校党组织的关系、与学校教代会的关系需要在实践中具体把握。^[33]伴随着对校长权力的研究，对于学校自主权的探讨也随即展开，因为校长是学校的法人代表，是《教育法》所赋予的学校权力的主要行使者。学者葛新斌认为，学校的“办学自主权”可根据其法律属性划分为行政法意义上的政府授予学校行使的管理职权，以及民法意义上的财产权利和相关派生性的权利；同时，“办学自主权”也可根据权力运作的对象划分为组织教育教学权、学校财产的运营与监督权、其他专业性权力等三个类属。^[34]学者冯大鸣认为，“校长负责制”在实施中也存在诸多问题，例如并未使学校摆脱外控管理模式、“英雄校长观”被不断强化、民主机制远未健全以及学生及家长群体远离学校管理事务等，其在一定程度上阻碍了教育改革的深化。要改善这种状况，教育权力需由政府向学校转移，同时学校以自主管理的形式从政府手中接过办学自主权，依法健全学校内部的民主管理机制，使校长的部分权力得到依法分散。^[35]总的来说，这一阶段学界对于中小学办学自主权的探讨主要集中在其概念内涵、主要内容、法律依据、运行机制等方面，从研究结果来看，学界对于中小学办学自主权的内涵见仁见智，比较一致的观点是，办学自主权应包括人事权、经费权与学校内部事务处置权。^[36]

（二）阶段二：基于实践需求大力强调中小学办学自主权的落实

随着90年代教育改革的全面铺开，我国基础教育逐步普及，社会关注的重点开始转向教育品质的提升以及教育管理体制的改革。涉及中小学办学自主权问题，强调在教育实践的强烈需求下，扩大和落实学校办学自主权。在这一时期，西方的校本化思潮对于我国办学实践产生了重要影响，而积极推进“依法治校”、加强“现代学校制度”建设则是我国政府针对我国国情与教育发展阶段提出的改革措施，因而也成为研究的重点。

1.立足实证调查的办学自主权的现状描述

1993年，党的十四大通过的《中国教育改革和发展纲要》明确了90年代我国教育改革和建设的主要任务，在教育体制改革方面确立了“综合配置、分步推进”的方针，提出“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”，“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”，“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”等。由此可以看出，这一时期国家对于改革办学体制、放权给学校的方针非常明确，但可操作性较强的具体方案尚未明晰。因此，这一阶段学界对于中小学办学自主权的研究聚焦在办学的实践领域，如调研其落实情况、保障策略以及现存问题等。此类研究的共同点是基于对中小学办学自主权的内涵、特征及应然状态的分析，借由一定的研究工具对特定地区的办学自主权现状进行调查，分析其问题所在和找寻改进策略。此外，也有学者从学理角度分析落实中小学办学自主权的必要性。学者李晓燕与夏霖认为，随着素质教育、个性化教育的开展，中小学对于办学自主权的需求越发显现，在落实办学自主权的过程中，构建良好的学校内部环境、促进学校与外部环境的良好互动是关键所在。^[37]学者廖哲勋认为，中小学办学自主权的落实呼吁多方主体的共同努力，即政府发挥其服务、保障作用，对中小学管理减少不必要的干预；中小学要从自身角度提升办学的自主性，校领导要充分发挥其能动作用，建构多元主体参与学校事务管理的民主机制。^[38]

2.校本管理思潮影响下的办学自主权研究

2001～2005年，由于西方以“校本管理”为主要形式的教育分权化改革积累了大量的实践经验，我国学者在探索我国中小学办学自主权保障机制相关问题的时候，也将对西方国家改革经验的介绍与借鉴作为研究热点。“校本管理”（School-based Management或Site-based Management）是西方国家自20世纪80年代以来开启的一场声势浩大的教育管理体制改革运动，最初起源于美国。“校本管理”作为一种理念时，强调的是教育分权与权力下放，是民主精神在教育管理领域的体现；作为一种制度时，强调的是学校的法人主体地位及其落实，对学校的权利与义务、权力与责任做出严格的规定；作为一种模式时，强调的是相对于传统外部管控的一种自主管理学校事务的模式。^[39]

这一时期，我国学者对于西方“校本管理”理念、模式及经验的研究表现出较多的关注。学者黄崴在阐释“校本管理”理念与模式的基础上，认为我国的学校管理体制改革在一定程度上也是“校本管理”，但我国的学校管理改革更侧重于校长负责制的施行，这与西方“校本管理”的人本、分权理念存在较大差异。同时，我国的学校管理体制改革往往是依据国家政策的倡导，而西方“校本管理”有着多元化的理论基础，对其基本原理、基本模式与运作机制的研究较为深入。^[40]学者刘宝存在分析西方国家“校本管理”改革经验和教训的基础上认为，“校本管理”改革能否成功，最核心的要素在于能否根据具体国家地区乃至具体学校的情况实现“分权与集权的动态平衡”。^[41]学者毛亚庆提出，学校管理体制的改革应注重“以学校为主体的校本管理”，而“校本管理”在赋予学校更大自主权的同时，学校内部管理的改善和激励机制的生成是极为重要的。^[42]学者范国睿认为，“校本管理”作为一种机制，为学校的自主发展提供了重要的前提，而在学校落实“校本管理”精神的过程中，制定学校发展计划是学校持续发展与变革的重要策略，这一切又亟待学校被真正赋予办学自主权。^[43]学者蒲蕊对学校自主性的学理内涵、学校自主发展的理论基础、国际经验的比较以及学校自主发展的策略进行了较为全面的研究，提出转型期的当代中国社会已为学校的自主发展提供了现实的可能性，而学校自主发展也成为转型期的时代呼唤。^[44]

3.基于“现代学校制度”建设的办学自主权的探讨

“现代学校制度”在相关文本中出现起始于1995年，而后我国学者逐渐开始了对“现代学校制度”的研究与探讨。2004年国务院印发了《2003—2007年教育振兴行动计划》，将“探索建立现代学校制度”作为深化学校内部管理体制改革的重要内容，强调中小学要实行“校长负责、党组织发挥政治核心作用、教代会参与管理与监督”的制度。^[45]在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中，“建设现代学校制度”是一种重要的规划举措，而“推进政校分开、管办分离”、“落实和扩大学校办学自主权”、完善中小学校长负责制、建立健全学校科学民主决策机制，^[46]是具体到中小学“现代学校制度”建设的重要内容。2019年2月，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》，提出了我国未来十几年教育现代化的顶层设计和行动方案，明确指出要“提高学校自主管理能力，完善治理结构”，同时鼓励民办学校开展现代学校制度改革创新。^[47]

扩大中小学的办学自主权是建设现代学校制度的重要内容和重要前提，因此对于建设“现代学校制度”的研究，也必然会重点谈及中小学的办学自主权问题。我国学者对此问题的讨论基本可归结为两种路径：从政府的角度出发，要明确政府管理学校的内容、权限与职责，将扩大学校的办学自主权落到实处；从学校的角度出发，要致力于构建科学民主的内部管理机制与治理结构。学者褚宏启认为，“现代学校制度”指的是一种教育制度安排或是一种教育规则体系，其概念本身是可以被消解的。而“现代学校制度”建设理念下的政府“放权”，并不能片面理解，其本质是政府教育行政职能的转变，该下放的要下放，该转移的要转移，该上交的要上交，而非片面化的“下放”。^[48]学者张新平认为，政府对于学校“松绑”的本质是由直接管理向宏观调控的一种过渡，说明政府管理学校的理念、形式以及手段发生了变化，这并不意味着政府完全放弃了办学、管理学校的权责，且过度强调放权有可能引发“新型的官僚性管理”，破坏教育的公共性。^[49]

（三）阶段三：政府职能变革引起对于学校自主权的再度关注

当历史的脚步迈过21世纪第一个十年，以“管办评分离”为核心的教育治理体系的构建成了学校改革的新起点，对学校“办”的能力提出了更高的要求，而学校要自主办学，其首要因素就是相应办学自主权的获得，因而带来了学界对于中小学办学自主权问题的再度关注和新形势下的讨论。

2013年11月，中国共产党十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，教育领域要“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权”。^[50]教育领域要跟上并融入国家治理体系建设的整体规划，推进教育治理体系和治理能力现代化，其核心在于“构建政府、学校、社会新型关系”，其基本要求在于“推进管办评分离”。^[51]对于学校来讲，就是成为更具活力的办学主体。由此可见，新时期的教育变革发端于国家层面的顶层设计，是社会宏观变革的重要组成部分。教育事业是政府职能的重要体现，因此政府职能的变革必然带来其管理教育领域方式与内容的变化，进而对学校的运行发展提出新要求。“管办评分离”中的“办”就是强调学校作为办学主体的角色价值，学校就是作为推进教育治理体系和治理能力现代化基本立足点的角色而存在的，是新时期教育改革的基本单位。

由此，我国学者开始以“教育治理”与“教育管办评分离”的视角剖析学校角色的转变，学校自主办学的现状、制约因素、保障机制，以及学校自我约束与自我评价等问题。因此，近年来我国学者对于中小学办学自主权的讨论通常与教育治理体系中学校角色的转变相关联，研究热点涉及政府和教育行政部门管理学校的边界划分、学校“权力清单”的阐释、办学自主权具体内容的分析等。学者褚宏启提出，我国中小学校目前亟须的改革是由过去长期依附于政府的“他治”模式走向自主办学的“自治”模式，推进学校内部的合作共治与以民主精神为核心要义的多元主体治理机制。^[52]学者孙绵涛在阐释现代教育治理体系概念、要素与结构的基础上，提出民主并不意味着绝对的开放或自由，而是在法制的前提下，“开放与约束”“自由与控制”的对立与统一的过程。^[53]学者范国睿认为，学校在依据章程厘清办学权责的情况下，依法自主办学，深化学校内部治理结构改革，建构依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，是教育管办评分离改革的重要着力点。^[54]学者冯大鸣对于我国义务教育学校办学自主权的三项前置信息——欧盟义务教育学校办学自主权的状态、我国义务教育学校办学自主权的面上现状以及政校双方的当下感受与改革诉求进行了实证调研，认为对放权尺度的论证应由目的、内容、程度展开，而在机制设计中，应对激励相容、柔性放权和滥权的约束予以特别关注。^[55]总体而言，在教育治理背景下谈论中小学的自主权，其关注点不仅局限在政府的放权、分权与授权，还在于学校内部民主机制的构建，也就是如何用权、用好权的问题。因此，相关讨论还涉及教师专业自主权、学生的学习自主权、家长及社会组织对学校事务的参与权等。从本质上看，“教育治理”既是民主精神在教育领域的全面渗透，也是在时代精神的感召下，全体社会成员更加科学、更加理性地参与国家教育事业的新机制，是政府执政能力的变革与跨越。

二 境外相关研究

20世纪后半叶以来，许多国家纷纷开始了教育管理体制改革的进程。据世界银行的统计资料，截止到1998年，在世界范围内已有85个国家开始了不同形式的分权化改革。可以说，教育分权化改革是近几十年来一种全球性的改革趋势，这种趋势也将带来学校组织范式的转变与配套制度的革新。总体来看，“教育分权”不仅指教育权力由中央政府向地方政府的转移，也涵盖了由地方政府向学校的转移。但非常重要的一点是，这并不意味着政府在教育管理中的“弃权”。政府作为教育事业最为主要的财政支持者与规则制定者，将扮演“掌舵者”的角色持续性地发挥作用。^[56]也就是说，教育分权不是字面意义上的“分”，而是对教育事业所涉及的三个层次的管理者——中央政府、地方政府、学校均提出更高的要求。近几十年来国外对于中小学办学自主权的相关探讨大多是在这样的背景下产生的，是与“教育分权”“校本管理”等研究主题糅合在一起的。因此，按照教育分权改革发展的历史阶段，本书对于国外相关研究的概述也分别围绕以教育分权化为主题的研究、以校本化思潮为主题的研究，以及由“赋权”转向“探寻革新动力”的研究而展开。

（一）以教育分权化为主题的研究

“教育分权化”即英文中的“educational decentralization”，也即对教育权责进行重新分配的过程，通常指将教育相关的决策权由上级政府转移到下级政府机构、教育组织或学校。^[57]从相关研究来看，教育分权通常存在“分权”（decentralization）、“授权”（delegation）和“放权”（devolution）三种形式。在这三种形式中，“分权”是力量最弱的一种形式，学者马克·汉森（E.Mark Hanson）认为，这种形式只是将任务进行了转移，而不是真正的权力下放，至多只是转移了部分教育管理的权责；“授权”也可以理解为权力的“委托”，是一种更为全方位的分权形式，指的是当局决策者将权力委托给较低层次的组织，但这类权力可随时根据需要被上级分权机构收回；“放权”是力度最大的一种分权形式，它将权力由决策当局转移给可独立行动的组织，这种转移是永久性的，不会被随意收回。^[58]教育分权化的改革之所以发生，其原因主要在于以“分权”减轻中央的财政负担、提高管理效能、促进政治权力分配的合理化、提高学校与教师的积极性以及加强地方与学校之间的竞争意识。^[59]对于教育分权改革中政策措施的研究，以学者唐纳德·温克勒（Donald R.Winkler）的观点最具代表性，他对美国中央政府在教育分权改革方面的政策进行了整体性的归纳，同时在分析各个州改革的具体措施后指出，不同地区教育分权改革的内容与目标往往存在很大差异，且教育分权往往会受到国家财政体制、政治形势、行政体系、历史文化等因素的影响。^[60]对于教育分权化改革成效的评判，学者菲斯克（Edward B.Fiske）认为其检测标准应以提高管理效率、维护教育公平和保障教育质量为基本原则，不能为了“分权”而分权。^[61]学者马克·汉森在提炼多个国家教育分权化改革成败经验的基础上，总结了在制定相关政策的过程中政府应考虑到的多方面因素。

（二）以校本化思潮为主题的研究

教育分权化的组织形式改变了政府在公共教育事业中的角色，在一定程度上形成了教育权力的多中心格局，学校作为这一格局中的重要组成部分，其转变也必然是显著的。1988年，澳大利亚学者卡德维尔（B.J.Caldwell）与斯平克斯（J.M.Spinks）在其著作《自我管理学校》（The Self-Managing School）中提出了学校自主管理的概念与框架，认为教育权力下放至学校层面后，学校的自主管理是整合教育资源、提升学校效能的最佳模式。^[62]美国斯坦福大学教授约翰·E.丘伯（John E.Chubb）和泰力·M.默（Terry M.Moe）合著的《政治、市场和学校》（Politics，Markets and America’s Schools）一书从制度分析（Institutional analysis）的视角，针对美国公立学校制度的弊端，提出应在新的市场制度下构建全新的、以学校自主权和家长与学生的选择权为中心的公共教育体系。^[63]这一著作具有鲜明的时代意义，为美国甚至更大范围内的教育改革谱写了市场化与分权化的基调。“校本化思潮”引领下的“校本管理”作为在教育分权化影响下展开的一场影响深远的学校管理改革运动，在世界范围内引起了高度的关注和深入的探讨。“校本管理”在英文中有多种表述，如“School-based Management”“School-site Management”“School-centered Management”等，并不存在一个公认的标准化的说法和定义，且校本管理在国外不同地区有多种实践模式，因此在此处笔者将这一大的概念下的研究归纳为以“校本化思潮”为主题的研究。

美国教育管理者联合会（American Association of School Administrators，AASA）和全美小学校长联合会（National Association of Elementary School Principals，NAESP）认为，校本管理最为本质的特征在于个体在参与决策的同时也承担相应的执行决策的责任。学者科龙（W.H.Clune）与怀特（P.A.White）认为校本管理最为显性的特征是扩大了学校层面的自主权。^[64]在对校本管理相关研究进行梳理的基础上，学者戴维（J.L.David）提出校本管理为地方学区与学校之间如何划分权责提供了一种可行的模式，在校本管理的模式下，科层制的等级规则被专业权力所取代，学校的自主权得到更大的保障，同时学校也对办学的结果承担起更大的责任。同时他指出，校本管理模式下学校的决策更凸显民主性，在以学校为决策主体的前提下，学校决策经由底层教职人员的民主参与而形成，因而校本管理模式下教师的专业自主也得到了相应的保障。^[65]马兰（B.Malen）、奥格瓦（R.T.Ogawa）和克格兹（J.Kranz）等学者认为“校本管理”的概念可以看作教育权力下放的一种形式，在这一过程中，学校成为教育改革与提升教育教学质量的基本单位，政府授予学校自主权以激励其自主发展与进步，并推进学校内部民主机制的构建。^[66]我国香港学者郑燕祥（Cheng Yin Cheong）认为，相较于传统的学校管理模式，校本管理的理念是基于教育要追求多样性和有效性、能够适应复杂多变的外在环境的前提，强调在管理学校的过程中要坚持自我管理、民主管理的分权原则，在学校运行的过程中针对特定的问题设置灵活性的解决方案，充分调动学校内部成员参与决策的积极性和创造性，在提高管理效率的基础上追求教育质量的提升。^[67]

从国外校本管理改革运动的实践情况来看，“校本管理”的概念最初发端于美国，纽约的弗雷奇曼委员会（Fleischman Commission）于1971年提出了校本管理的指标。其后，这场改革运动在美国境内得到推广，并迅速蔓延至加拿大、英国、澳大利亚、新西兰、中国香港以及其他国家和地区。按照地域上的差别，“校本管理”在世界范围内有许多不同的模式，如美国初期阶段的“戴德模式”（Dade County）、“芝加哥模式”（The Chicago Revolution）、“洛杉矶模式”（The Los Angeles Model），后期的“特许学校”（Charter School）、“特许学区”（Charter District）等，“西班牙模式”（The Spanish Model）^[68]以及英国与澳大利亚的“自我管理学校”（Self-Managing School）模式等。按照学校管理中决策主体的不同，又可将“校本管理”划分为以校长决策为中心的“行政控制模式”（Administrative Control SBM）、以教师决策为中心的“专业人员控制模式”（Professional Control SBM）、以家长和社区决策为中心的“社区控制模式”（Community Control SBM），^[69]以及以家长和教师共同决策为中心的“平衡控制模式”（Balanced Control SBM）。^[70]总体而言，不同模式的校本管理有不同的侧重点，也存在不同的优势与劣势。学者雷斯伍德（Kenneth Leithwood）在分析归纳关于校本管理的83份研究报告的基础上，分别从教师、学校管理人员、学生、家长等人群的角度出发，以研究报告的结果分析了校本管理实施后，其效果在这几类人群上的体现，同时也分析了校本管理所产生的诸如权力代表性减弱、政府与学校关系紧张、校长与教师关系异化等负面影响。^[71]学者列维（L.J.Reynolds）分析了教育行政人员、校长与教师在校本管理情境下的角色转变，并列举了以校本管理为策略提高学生学业成就的九个关键要素：系统性的观念、对教育变革背景的把握、领导意识与技能的提升、共同愿景的创建、自主发展规划能力的加强、角色的重新定位、工作环境的改善、对组织发展动力的理解以及组织责任感的生成。^[72]普雷斯拉（Priscilla Wohlstetter）等学者认为校本管理理念在与课程教学活动融合后，若要实现提高学校效能的目标，最为关键的要素在于“权力”（power）、“知识与策略”（knowledge and skills）、“信息”（information）和“成效”（rewards）。^[73]英国学者杰夫·惠迪（G.Whitty）等在其著作《教育中的放权与择校：学校、政府和市场》（Devolution and Choice in Education：The School，the State and the Market）中，在分析英、美、澳、新西兰、瑞典等国家教育重建的各类研究报告的基础上，探讨了教育放权改革与择校制度开展后学校面临的一系列变化，并着重分析了在新的大环境下学校、政府与市场之间的关系，以一种更为广阔的视角对这一时期的教育改革进行了解读。^[74]

从宏观角度着眼，西方国家这一时期“校本化思潮”的兴盛是西方经济社会转型与经济全球化的重要体现。“校本化思潮”引领下的“校本管理”改革既可以看作教育分权化的一种形式，也可以看作在市场作用下，学校教育为适应作为一种类似“教育产品”的存在方式所必须做出的选择。当市场的理念成为西方公共教育改革的主要取向时，必然引发教育权力的重新分配，不同模式的“校本管理”即可看作不同国家在教育权力重新分配的过程中各自实现权力平衡的模式。在这场以政府为主要推动者的变革中，作为办学直接责任人的学校获得了更多的资源与更大的自主空间，办学积极性得到了鼓舞，而政府也经由这样的方式，实现了由直接管理者向“问责者”或“掌舵人”的职能转变。这是西方国家三十余年来教育发展变革的重要趋势，“集权”与“分权”的此消彼长见证了作为国家职能的教育事业在矛盾中不断前行的历程。

（三）由“赋权”转向“探寻革新动力”的研究

由“赋权”转向“探寻革新动力”的阶段，从时间上可以看作校本化思潮后期的发展趋势。在校本管理实施初期的20世纪80年代，政府主要通过校本管理的方式，借由市场的力量以缩减政府的教育支出，缓解国家财政困难。进入20世纪90年代后，校本管理作为一场世界范围内的教育改革运动迅速蔓延，其缓解政府经济压力的初衷早已被淡化，发生了一系列“校本化”的实质性转变，如学校实质性的财政权与人事权的下放，校本课程的开发，校本师资培训的开展为学校与教师开辟了更大范围的、实质性的自主权。然而，“赋权”并非目的，而是达到新的权力平衡的手段，“权责对等”要求被赋予权力的一方拥有可以承担相应的责任的能力，即“权力”与“能力”的平衡。而这种预期的平衡局面的达成，最终目的也是提升学校教育的质量，或者解释为提高学校的效能。

因此，在开展“校本管理”的中后期，改革的重点由“赋权”转向“探寻革新动力”，即把校本管理之下学校效能、教师水平、管理效率等学校内部改革动力的激发放在更加重要的位置。如美国教育部（U.S.Department of Education）于1991年制定的美国至2000年的教育发展目标以“让每个孩子走向成功”（Preparing Young Children for Success）为题，明确要求学校要提供“高质量”（high quality）的教育，通过师资水平的提升、组织管理的改进与制度上的支持促进学生创造性思维、学习能力与积极品格的培养。^[75]2001年布什政府出台的《不让一个儿童掉队法案》（No Child Left Behind Act of 2001）所强调的对于学校专业层面的支持力度再度加强，强调联邦教育经费的使用要以加强师资水平建设与提高学校效能为主要目标，投放在有效的研究与实践项目上。^[76]同时，研究者也开始思考，“校本管理”的实施是否能够对学校效能的提升带来积极的影响。如学者布朗（Daniel J.Brown）在其著作《分权化与校本管理》（Decentralization and School-based Management）中在对美国与加拿大部分地区教育分权化与“校本管理”调查的基础上，讨论了校本管理的结构、校本管理能否带来灵活的决策机制、校本管理能否建构一个责任体系、校本管理能否带来学校效能的提升、校本管理为学校带来的进步体现在哪些方面等问题。同时他提出，校本管理的实施可在一定程度上提升校长的领导力，为学校规划与学校决策建立机制，监督学校各项事务的运行，这些特征可间接地促进学校效能的提升。^[77]

三 研究述评

（一）已取得的研究进展

1.对于落实与保障学校办学自主权基本趋势的认同已达成一致

综观国内外有关中小学办学自主权问题的研究，不管是西方国家的教育分权化改革、校本化思潮的蔓延，还是我国的教育管理体制改革以及现代学校制度的建设，在本质上都印证了一个世界性的趋势：中小学的发展愈加趋向专业化和校本化，在国家层面的教育改革蓝图中，以学校为单位的改革将在未来凸显其更加重要的价值。在当下及未来，教育的内涵发展与教育质量的持续提升呼唤中小学更富自主性、更具活力地运转。虽然西方国家教育校本化思潮的兴盛与其经济社会的转型，尤其是市场机制的引入密切相关，我国近几十年来的教育体制改革更多的是国家层面因经济体制改革引发的“自上而下”的层层推动，但其最终的改革指向是一致的。

2.对于中小学自主管理过程中政府职能的讨论已较完善

在我国与西方国家的教育体制改革中，政府的干预是外在影响因素中最为显性且影响力最大的。杰夫·惠迪等学者在对美国、英国、瑞典、澳大利亚、新西兰等国家的教育放权改革实践情况进行研究后得出结论：尽管国家层面的部分教育权力在改革过程中转移到了地方层面，但没有一个国家政府的影响力出现明显的减弱。^[78]政府虽然放弃了部分管理权，却通过制定标准、问责等形式加强了控制权。强调教育的国家目的，强化教育为国家发展服务的责任，是百余年来世界各国教育发展的基本线索，教育的改革往往也是国家发展，尤其是政府职能变革的组成部分。以往中西方学者对学校自主权的研究，往往伴随着对政府本质与职能的讨论，尤其是在我国，讨论学校的自主权问题其本质也就是政府与学校之间权力边界的划分问题。综合中西方学者的研究，不管对于学校自主权的认识有何差异，但对于改革中政府职能与角色转变的趋势已达基本认同，研究中对于相关内容的探讨也基本完善。

3.对于中小学办学自主权的基本内容已达成初步共识

我国学者对于中小学办学自主权研究的主要目的之一是以“权力清单”的形式将各级各类学校的自主边界进行明确区分，了解办学自主权的具体内容。在以往国内外研究中，中西方学者对于中小学办学自主权的基本内容已达成初步共识。在我国学者的研究中，中小学办学自主权大体可划分为学校人事、学校财务、学校课程教学以及其他学校内部事务的处置方面的自主权。经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）在2012年公布的各成员国公办初中学校事务自主决策的统计资料中，将学校决策划分为“教学组织决策”（organisation of instruction）、“人事管理决策”（personnel management）、“规划与结构决策”（planning and structure）和“资源决策”（resource management）。^[79]类似的自主权维度的划分在西方学者的研究中得到了较为普遍的认同，与我国学者对于中小学办学自主权的划分基本一致。由此可见，中西方学者对于公办中小学办学自主权的基本内容已达成初步共识，这为研究的继续深化奠定了重要基础，但相关研究尚待进一步深入和细化。

（二）待完善的研究空间

1.系统性的对于办学自主权机理的研究

以往对于办学自主权的研究，往往是基于国家的政策导向或是学校办学过程中的实际需求，强调落实与保障中小学办学自主权的意义和重要性，对于“办学自主权”这一概念本身的研究却很少。中小学办学自主权从其本源上讲是一种“权力”，这种权力来源于哪里，权力的主体与客体是什么，主体与客体间的关系呈现什么样的形态，权力发生作用的方式有哪些，对这些问题的深入剖析对于理解教育实践中的办学自主权至关重要。此类研究在高校办学自主权的研究中相对多见，但高校办学自主权与中小学办学自主权概念在内涵与外延上均有差别，因此对于中小学办学自主权的研究空白亟须填补。

2.对于不同类别学校自主权需求的差异分析

教育公平的理念与构想虽然长期以来在我国的教育政策中被不断强化，但从现实层面看，地区之间、城乡之间与学校之间的差距仍是显而易见的。具体到办学自主权，不同学段、不同地区、不同办学水平的学校对学校各项事务自主程度、办学自主权的满意度、最为显著的权力需求、办学面临的主要困难、办学的压力来源等的看法是有差异的。因而对于此类研究，笼统地去谈中小学需要哪些自主权、中小学办学自主权如何保障已无法契合教育实践层面的需求，基于学校差异的更进一步的分析是目前研究中较为欠缺的部分。

3.“自下而上”的基于学校视角的研究

不管是在我国还是在西方，不管改革的原动力是政治的还是经济的因素，教育管理体制或教育分权化的改革都是以国家层面的政策方针为强大推动力的，中央政府向地方政府的放权与地方政府向学校的放权均属于一种“自上而下”的改革模式。进而，这种“自上而下”的视角在学界对于相关问题的研究中也成为一种主流的分析视角，但基于学校视角的“自下而上”或“自内而外”的研究却显现出一定的空白。任何形式的教育改革最终都要落实到一所所学校、聚焦到一项项教育教学活动中去，教育改革的成功也应以提升学校效能、提高人才培养质量为最终的价值指向。基于此，以学校为研究视角的对于办学自主权的探讨具有极强的现实意义。

4.以“区域”为分析单位的实证研究

教育实践有着显著的地域性，我国幅员辽阔，区域之间在地理位置、自然环境、文化传统、风土人情等诸多方面存在较大差异。在国家层面的整体规划与把控之下，我国各个地区的教育事业在地方性的土壤中生长与发展，形成了共性之下形态各异的地方性的教育风貌，因而涉及某一具体的研究问题，每个地域的表现形式、表现程度、问题的症结与改善的策略均有所不同。中小学办学自主权是一个深植于教育实践的研究问题。因此，以“区域”为分析单位展开对中小学办学自主权的实证研究，对于此项研究的深化具有重要意义和价值。