Ⅱ 分报告

职工养老保险制度改革与发展

赵巍巍[1]

摘要：老有所养是人民最关心、最直接、最现实的利益问题，党中央、国务院对此高度重视。改革开放40余年来，我国由计划经济体制走向社会主义市场经济体制，职工养老保险制度改革取得重大进展，逐步建立起适应社会主义市场经济体制的社会养老保险制度。制度体系初步形成，覆盖范围不断扩大，参保人数不断增加，养老金按时足额发放并稳步提高，基本养老保险基金省级统筹制度普遍建立，基金调剂能力逐步增强，政策体系不断完善，在促进经济发展、维护社会稳定、保障人民基本生活方面发挥了重要作用。

关键词：养老保险 企业年金 职业年金

一 职工养老保险制度的发展历程

（一）从单位保障走向社会保险的改革探索阶段（1978～1991年）

我国养老保险制度始建于1951年，当时主要适应计划经济体制的要求，实行以城镇国营企业职工为对象的低工资体制下的“单位”退休养老制度。党的十一届三中全会是中国经济社会发展的重要转折点，从1979年起我国进入以经济建设为中心的发展轨道，开始了由计划经济体制向市场经济体制的转变，鼓励企业之间竞争，改革企业劳动工资制度，增强企业活力。在这种形势下，传统“单位”退休养老的局限性逐步暴露出来，新老企业之间退休费用负担不均衡的矛盾十分突出，不但不能发挥促进经济发展、维护社会稳定的功能和作用，相反成为经济体制改革的羁绊。因此，为适应计划经济体制向市场经济体制转轨的需要，推动国企改革，均衡企业间养老负担，为企业提供公平参与市场竞争的制度环境，开始了社会养老保险改革探索。为配合国营企业劳动制度改革，1986年国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（国发〔1986〕77号，已废止），明确提出国家对劳动合同制工人退休养老实行社会统筹制度，退休养老基金的来源由企业和劳动合同制工人缴纳，首次正式引入养老保险个人缴费制度。全国各地开展企业退休费用社会统筹试点。

这一时期，探索实行退休费用社会统筹，均衡了企业间的养老负担，缓解了新老企业退休费用畸轻畸重的矛盾，为之后养老保险制度改革提供了有益的经验，对解除劳动合同制工人的后顾之忧，推进劳动合同制起到了积极作用，标志着职工养老由单位保障走向真正意义上的社会养老保险制度。

（二）建立统一的企业职工基本养老保险制度阶段（1991～2002年）

20世纪90年代初是我国改革和经济社会转型的又一个重要起点。1992年，小平同志南方谈话以后，党的十四大确定建立社会主义市场经济体制的目标和方向。为适应经济体制转轨和国有企业改革的需要，在前期改革探索的基础上，国家加快建立统一的城镇职工社会保险制度。

1.逐步建立统一的企业职工基本养老保险制度

1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号，简称33号文），提出逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度；基本养老保险费用实行社会统筹，由国家、企业、个人三方共同负担；基本养老保险基金按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。随后，党的十四届三中全会明确提出基本养老保险制度实行社会统筹和个人账户相结合的制度模式。贯彻落实党的十四届三中全会精神，1995年国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号，简称6号文），要求企业职工养老保险按照社会统筹与个人账户相结合的原则进行改革，并拟定了两个实施办法，由各地选择并组织开展。文件发布后，各地区按照国务院的部署和要求，普遍实行了社会统筹与个人账户相结合的养老保险改革办法。为进一步深化社会养老保险制度改革，1997年国务院印发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号，简称26号文），提出建立统一的企业职工养老保险制度，统一规范缴费比例，统一个人账户规模，统一基本养老金计发办法等。1998年国务院印发《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发〔1998〕28号），实行养老保险行业统筹的企业改为参加地方统筹，推进省级统筹制度，为建立全国统一的养老保险制度迈出重要的一步，促进了国有企业改革和社会稳定。

通过上述一系列重大改革措施，到20世纪90年代后期，我国建立起统一的企业职工基本养老保险制度。

2.实施“两个确保”，建立“三条保障线”

20世纪90年代中后期，国有企业改革进入改革、改组、改制、“减员增效”的关键阶段，恰遇1997年亚洲经济危机，为保证经济体制转轨和国企改革的顺利推进，解决好国企改革攻坚中不可回避的下岗职工和离退休人员的生活保障问题，1998年中央提出“两个确保”和“三条保障线”的重大决策。“两个确保”，即确保国有企业下岗职工基本生活费的按时足额发放，确保企业离退休人员基本养老金的按时足额发放；“三条保障线”，即国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障。“两个确保”和“三条保障线”政策是我国经济转轨时期特殊的社会保障政策，较好地保证了下岗职工和企业离退休人员的基本生活，促进了国有企业改革和经济结构调整的顺利进行，维护了社会稳定。

总体来看，这一时期社会保险制度的改革主要配合计划经济体制向市场经济体制过渡的要求，围绕和服务于国企改革的目标，以城市为重点，养老保险在制度模式、功能结构、覆盖范围、管理体制方面都发生了根本性的变革，取得显著成效，制度转型基本完成，制度框架初步搭建，覆盖范围不断扩大，离退休人员基本生活比以前有了更可靠的保障，企业负担减轻，社会秩序稳定，有力地确保了经济体制的平稳转轨和国有企业改革，为下一阶段的改革完善打下了坚实的制度基础。

（三）完善职工养老保险制度阶段（2002～2012年）

进入21世纪，完善社会主义市场经济体制成为我国经济社会发展阶段的新特征，在坚持以经济建设为中心的同时，更加注重协调推进经济社会整体协调发展。这一时期，围绕全面建设小康社会的目标，我国社会保险改革从国有企业改革的配套措施上升为经济体制改革和社会建设的重要组成部分。

1.完善企业职工基本养老保险制度

为应对人口老龄化的需要，解决制度运行中存在的问题，进一步完善企业职工养老保险制度，2000年国务院发布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（国发〔2000〕42号），在东北三省开展完善城镇社会保障体系改革试点，在矛盾最突出、困难最集中的老工业基地取得突破，为全国完善社会保障体系、深化改革起到了示范作用，积累了宝贵经验。2005年国务院印发《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号，简称38号文），在完善企业职工基本养老保险制度的指导思想、扩大基本养老保险覆盖范围、逐步做实个人账户、尽快提高统筹层次和改革基本养老金计发办法等方面做出重要规定，增强了制度的公平性与可持续性。

此外，2007年劳动保障部、财政部联合印发《关于推进企业职工养老保险省级统筹有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕3号），规定了省级统筹标准，全面推进省级统筹工作。到2009年底，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度。2009年国务院发文明确了跨省流动就业的养老保险关系转移接续政策，实施全国统一的企业职工养老保险关系转移接续办法。

2.建立企业年金制度

随着经济体制改革的不断深入，为适应建立完善社会保障体系的需要，在不断总结国内外企业年金发展经验的基础上，2004年劳动和社会保障部发布《企业年金试行办法》（劳动保障部令第20号）、《企业年金基金管理试行办法》（劳动保障部令第23号）和《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》（劳动保障部令第24号）等文件，确立了企业年金制度的基本框架，对建立企业年金的条件、程序、制度模式、适用范围、费用来源、待遇领取方式以及基金监督管理等做了规定。2011年人力资源社会保障部对《企业年金基金管理试行办法》进行修订，颁布《企业年金基金管理办法》（人力资源社会保障部令第11号）。

这一时期，养老保险改革的方向、目标、重点更加明确，增强制度的公平性、流动性和可持续性，完善企业职工基本养老保险计发办法，推进基本养老保险省级统筹，实施全国统一的养老保险关系转移接续办法，建立企业年金制度等措施，在促进经济增长方式转变和可持续发展、实现经济发展根本目标、保障和改善民生等方面发挥了重要的作用。

（四）全面深化改革阶段（2012年至今）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，把保障和改善民生放在了更加突出的位置，加强顶层设计，全面深化改革，对社会保障工作做出了一系列重大决策部署。党的十九大开启了中国特色社会主义事业建设的新时代，提出了新时代主要矛盾的变化，对我国社会保障制度改革与体系完善提出了新的要求，指明了新的改革方向。

1.全面推进机关事业单位养老保险制度改革

在总结各地开展机关事业单位养老保险制度改革试点经验的基础上，经过充分研究论证，2015年国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），于2014年10月1日起实施，实行与企业等城镇从业人员统一的统账结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同缴费，按照多缴多得原则改革退休费计发办法，待遇调整与企业退休人员统筹安排，并同步建立了职业年金制度。机关事业单位养老保险制度改革，是党中央做出的重大决策，是全面深化改革的重要内容，有利于建立更加公平、更可持续的社会保障制度，有利于深化收入分配体制改革，逐步化解“待遇差”的矛盾，更有利于推动人力资源合理流动。

2.建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度

2017年人力资源社会保障部发文明确进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度。截至2018年底，全国有9个省（区、市）实行基金省级统收统支，其余22个省（区、市）为省级基金调剂。为缓解省级间养老保险基金负担不均的矛盾，推进全国统筹，2018年国务院提出建立养老保险基金中央调剂制度，自2018年7月1日起实施，作为实现全国统筹的第一步，合理均衡地区间基金负担，实现基金安全可持续，确保各地养老金按时足额发放。合理确定中央调剂基金筹集比例，2018年由3%起步，2019年提高到3.5%，逐步提高，稳妥推进。明确现行中央财政补助政策和补助方式不变，省级政府切实承担扩面征缴、确保基本养老金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任。

3.降低职工基本养老保险单位缴费比例

面对新的经济形势，党中央、国务院作出调整社会保险费率的重大决策。2016年5月1日～2019年4月30日，对符合条件的省（区、市）阶段性降低企业职工基本养老保险单位缴费比例至20%或者19%。2019年4月1日，国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》，自2019年5月1日起，职工基本养老保险单位缴费比例高于16%的省（区、市）降至16%，并作为长期性制度安排。同时，调整社保缴费基数政策，将非私营单位和私营单位就业人员平均工资加权计算的全口径平均工资作为核定职工缴费基数上下限的指标。降低社会保险费率，切实减轻了企业负担，稳定了就业岗位，促进了经济发展，为未来全国统筹的实施创造了条件，奠定了良好的制度基础。

4.发展多层次养老保险体系

按照先解决重点难点问题和三个支柱逐次推进原则，近年来，不断改革完善职工基本养老保险制度，2015年出台《基本养老保险基金投资管理办法》；2016年统一全国各地个人账户记账利率，基本养老保险个人账户记账利率2016年为8.31%，2017年为7.12%，2018年为8.29%。大力推动企业（职业）年金发展，2013年明确年金EET的税优政策，2016年制定《职业年金基金管理暂行办法》，2017年修订完善《企业年金办法》。推动养老保险第三支柱发展，2018年开展个人税收递延型商业养老保险试点。

此外，为适应人员流动性的需要，完善基本养老保险关系转移接续政策。2014年制定实施职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险制度之间的关系转移衔接办法，2016年发文进一步完善企业职工养老保险关系转移接续办法。

这一时期，党中央和国务院更加重视养老保障问题，开展顶层设计，全面深化改革，解决重点难点问题，防范化解养老保险风险，出台一系列重大决策部署，促进了经济社会发展。

二 养老保险制度运行现状

目前，基本养老保险制度运行总体平稳，确保了基本养老金按时足额发放。根据2018年人力资源社会保障发展统计公报，截至2018年末，全国参加城镇职工基本养老保险人数为41902万人，其中，参保职工30104万人，参保离退休人员11798万人；年末城镇职工基本养老保险执行企业制度参保人数为36483万人；全年城镇职工基本养老保险基金收入为51168亿元，基金支出为44645亿元，年末城镇职工基本养老保险基金累计结余50901亿元。2018年7月1日，建立实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，2018年调剂比例为3%，调剂基金总规模为2422亿元，有22个省（区、市）从中受益，受益金额为600多亿元，适度均衡了不同省（区、市）之间的基金负担。2019年将调剂比例提高到3.5%，调剂规模将进一步增大。截至2019年6月，已有18个省（区、市）政府与全国社会保障基金理事会签署了金额为8630亿元的委托投资合同。

2018年末全国有8.74万户企业建立了企业年金，参加职工2388万人，年末企业年金基金累计结存14770亿元。

三 制度建设取得的主要成就和经验总结

改革开放40余年来，我国由计划经济体制走向社会主义市场经济体制，职工养老保险制度改革取得重大进展，逐步建立起适应社会主义市场经济体制的社会养老保险制度。制度体系初步形成，覆盖范围不断扩大，参保人数不断增加，养老金按时足额发放并稳步提高，基本养老保险基金省级统筹制度普遍建立，基金调剂能力逐步增强，政策体系不断完善，在促进经济发展、维护社会稳定、保障人民基本生活方面发挥了重要作用。

（一）取得的主要成就

1.初步确立了具有中国特色的养老保险制度体系

老有所养是人民最关心、最直接、最现实的利益问题，党中央、国务院对此高度重视。改革开放特别是20世纪90年代以来，养老保险迅速发展，从适应国有企业改革到服务国家发展大局，完成由单位保障到社会保险的根本性转变，初步确立以基本养老保险为基础，企业（职业）年金、个人养老金为补充的多层次养老保险制度体系。其中，基本养老保险实行统账结合的制度模式，符合我国基本国情，不断完善，制度基本定型并运行稳定，保障了退休人员的基本生活。颁布《社会保险法》，出台一系列规章制度，确保养老保险制度有法可依。特别是党的十八大以来，全面深化改革，制度建设取得突破性进展，改革机关事业单位养老保险制度，与企业职工基本养老保险实行统一的制度模式，彻底解决了“双轨制”问题；启动养老保险基金投资运营和基金中央调剂，制度的公平性和可持续性进一步增强。

2.基本养老保险覆盖范围不断扩大，基金支撑能力逐步增强

为适应经济社会发展的需要，职工基本养老保险的覆盖范围不断扩大，逐步从国有企业向多种所有制组织、从正式职工向灵活就业人员扩大。建立统一的企业职工基本养老保险以来，参保人数由1997年的11204.4万人增加到2018年的41902万人，实现了翻几倍增长，成效显著。在扩大制度覆盖面的同时，积极解决历史遗留问题，将未参保的集体企业原“五七工”“家属工”纳入城镇职工基本养老保险，保障了社会经济转型发展中相关群体的养老保险权益。

随着参保人数的增多，基金规模逐步扩大，累计结余由1997年的682.85亿元增加到2018年的50901亿元，数十倍地增长，基金支撑能力显著增强，确保了基本养老金按时足额发放。基本养老保险基金是老百姓的“养命钱”，是实现老有所养的重要保障，因此确保基金安全以及在此基础上的保值增值尤为重要。国家加强养老保险基金管理，稳步推进养老保险基金投资运营，2018年底全国已经有17个省（区、市）委托全国社保基金理事会投资运营8580亿元。

3.退休人员养老金水平稳步提高，越来越多的人分享改革发展成果

在确保基本养老金按时足额发放的基础上，国家稳步提高退休人员基本养老金水平。按照国家统一部署，2005年至2019年，连续15年调整企业退休人员基本养老金，退休人员的平均养老金水平翻了两倍多，使广大退休人员真切地感受到分享经济和社会发展的成果。机关事业单位养老保险制度改革后，2016年至2019年连续4次同步调整机关事业单位人员与企业职工养老金，体现公平性。

4.基本养老保险统筹层次逐步提高，基金调剂能力显著增强

我国社会养老保险由市、县级统筹起步，自下而上逐步统一规范。党中央、国务院始终把加快实现养老保险省级统筹作为一项重要的工作目标和任务，制定一系列政策。2009年底全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团建立了养老保险省级统筹制度，形成了基金统收统支和预算管理两种省级统筹模式，并建立了各级政府的责任分担机制。为解决地区间制度抚养比差距大、养老保险基金负担不平衡问题，在初步实现省级统筹的基础上，提出完善省级统筹制度，加快实现全国统筹步伐，立足现实条件，率先建立养老保险基金中央调剂制度，作为实现全国统筹的第一步，基金调剂能力显著增强。基金中央调剂比例从3%起步，2019年提高到3.5%，养老保险基金中央调剂制度实施以来，运行平稳、进展顺利，有效均衡了地区之间的养老负担，提高了中西部地区和老工业基地确保基本养老金按时足额发放的能力。

5.初步形成养老保险公共服务体系

养老保险实现社会化发放。制定实施了城镇企业职工基本养老保险关系跨省转移接续办法、城乡养老保险制度衔接暂行办法、机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续办法，基本实现了“不论你在哪里干，养老保险接着算”，有效维护了流动人员养老保险权益。全面实施全民参保计划，提高了参保率。实施社会保障卡工程，目前全国社会保障卡持卡人数达到12.27亿人，社会保障卡普及率为88%。

（二）主要经验

1.坚持初心和使命，在发展中保障和改善民生

养老保险关系到每个人的切身利益。确保老有所养、保障退休人员的基本生活，是国家建立养老保险制度的初心和使命。整个养老保险制度改革发展历程就是在践行初心和使命，改革开放40余年以来，我们始终坚持在发展中保障和改善民生，适应不同时期经济社会发展的需要，推进老有所养，建成了覆盖全民的基本养老保险制度体系，保障了退休人员的基本生活。这是我们养老保险改革取得成就的基本经验。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，把增进民生福祉作为发展的根本目的，把保障和改善民生放在最突出的位置。完善养老保险制度要适应新时代的要求，坚持初心和使命，在发展中补齐民生短板，在老有所养上不断取得新进展。

2.坚持渐进式改革发展道路，促进经济社会协调发展

我国养老保险制度经历了从“摸着石头过河”到顶层设计的渐进式改革发展道路，具有中国特色，也是必然选择。从1986年对劳动合同制工人退休养老实行社会统筹制度，到1991年33号文提出逐步建立多层次养老保险制度，明确基本养老保险实行社会统筹，到1995年6号文明确实行统账结合的制度模式并拟定两个实施办法由各地试点，再到1997年26号文建立全国统一的基本养老保险制度，然后到新世纪逐步完善企业职工基本养老保险制度，建立企业年金和职业年金，改革机关事业单位养老保险制度，试点探索第三支柱，逐步提高统筹层次等，由点到面，由局部到整体，由基本保障到多层次养老保险，先易后难，循序渐进，逐步深化认识，正确处理了改革、发展、稳定的关系，适应了不同时期经济社会发展的需要，同时促进了经济社会协调发展，维护了社会稳定。这是我国养老保险制度取得举世瞩目成就的法宝之一。

3.坚持立足长远，量力而行

我国人口多、底子薄，要解决14亿人老有所养的问题，不是一件简单的事情。我们始终坚持量力而行、尽力而为，改革完善计发办法，基本养老保险立足于保障退休人员的基本生活，保障水平与不同时期的经济社会发展水平相适应，2005年以来连续15年调整养老金待遇水平，避免过度保障，同时避免保障不足，使广大退休人员共享改革发展成果。有多大能力办多大事，量力而行，实现养老保险制度长期可持续发展。

四 面临的形势与问题

宏观经济社会层面会直接或间接地对养老保险产生影响。在经济形势更趋复杂多变，全球经济步入低速增长期，国内经济进入新常态，人口老龄化日益加剧的新形势下，不断提高民生保障水平，促进经济持续健康发展，着力解决发展中的突出问题，对养老保险工作提出了更多的新要求。

（一）面临的形势

1.人口老龄化

人口老龄化是经济社会发展的必然过程，是世界各国面临的共同挑战，我国也正在面临这一挑战。2018年，我国60岁及以上人口占比17.9%，65岁及以上人口占比11.9%，人口老龄化形势十分严峻。即便在充分考虑到全面二孩政策实施对人口影响的条件下，我国老龄化仍将呈现老年人口规模不断增加、比例不断提高、老龄化区域发展不平衡的主要特点和总体趋势。人口老龄化对养老保险制度发展带来的挑战，从制度抚养比看，意味着缴费人数减少，领取养老金人数增多；从基金收支看，表现为基金当期收入减少、支出增加，可能出现基金当期收入小于支出，甚至历年累计结余不足以支付当期需要；从区域看，表现为各地养老保险基金负担不均衡。在退休年龄不变的情况下，随着预期寿命的延长，领取养老金的时间进一步拉长，将进一步加大养老保险支出压力。

2.经济发展新形势

面对纷繁复杂的国际国内政治环境和经济环境，当前我国经济运行总体平稳，但是稳中有变，受经济下行压力加大、中美经贸摩擦升级等因素影响，部分企业经营困难，特别是民营企业、中小微企业发展中遇到前所未有的困难。与此相伴，就业压力增大，对养老保险参保缴费以及养老保险基金收入均带来挑战。同时，也要看到，尽管短期经济下行压力加大，但是从中长期看，经济转型升级过程中蕴藏着巨大的发展潜力和市场空间。挑战与机遇并存，如何适应经济发展新形势，处理好新时代发展、改革、稳定三者关系，解决新矛盾，对养老保险工作提出了新的要求，需要在国家大的经济社会环境下思考养老保险改革完善的问题。

3.就业形式多样化

随着我国经济发展和经济转型升级，新技术、新业态、新经济迅速发展，有效地支撑了我国就业和经济发展。特别是新兴经济业态（共享经济、互联网经济、平台经济等）的快速发展，带来新就业形态，使我国劳动力市场就业呈现正规就业人群规模基本稳定、非正规就业人群快速扩大的趋势。与传统的用工形式和雇佣关系不同，新就业形态工作方式、工作时间、用工形式更为灵活多元，更多依托平台企业提供商品或服务，由企业雇员劳动关系变成平台与个人合作关系，或者劳动关系和合作关系共同存在的多元化用工形式。探索适应新就业形态特点的政策体系和经办服务模式，对养老保险工作提出全新的挑战。

4.区域发展不平衡

改革开放以来，我国以经济建设为中心，经济迅速发展，国力不断增强。尽管如此，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情不变，人口多、底子薄、区域和城乡发展差异大。总体来看，东部地区比较发达，西部地区和东北老工业基地发展相对滞缓，即便是东部地区，也存在区域内经济发展不均衡的问题。由于区域经济发展不平衡，各地老龄化程度差异大，基金收支结余差异大。区域经济发展不平衡，也导致人才、技术、资本会流向经济发达地区，经济不发达地区的年青劳动力减少，老龄化问题进一步加剧。如何既要认清区域差异，又要实现区域协调发展，对未来养老保险改革带来挑战。

（二）主要问题

党的十九大报告强调，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。养老保险涉及广大群众的基本需求，同样面临着不平衡、不充分的问题。如扩面征缴工作难度进一步加大；各地养老负担不平衡，受人口老龄化、降低社保费率等因素影响，部分地区支出压力进一步增大，确保养老金按时足额发放的压力增大；基本养老负担过重，企业年金发展滞后，多层次养老保险体系建设进展缓慢等。

五 下一步展望

坚持以习近平同志为核心的党中央集中统一领导，贯彻落实党的十九大及十九届二中、三中、四中全会精神，以习近平新时代特色社会主义思想为指引，围绕全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系的目标，继续加强养老保险体系建设。重点改革任务如下。

（一）加快建立基本养老保险全国统筹制度

随着人口老龄化及人口流动不平衡等因素影响，地区收不抵支的问题会日益凸显，依靠基金中央调剂制度难以从根本上解决。尽快实现养老保险全国统筹，已经写入党的十九大报告中，是既定目标任务。党的十九届四中全会提出“加快建立基本养老保险全国统筹”。需要根据中央精神，制定出台养老保险全国统筹方案，明确主要任务、时间表和实施步骤，厘清中央政府和地方政府的责任，增强区域间互助共济，尽快建立基本养老保险全国统筹。同时，抓紧完善各项配套措施，包括在全国范围内实现制度统一；规范省级统筹，2020年底前实现企业职工基本养老保险基金省级统收统支；完善基金中央调剂制度，加大调剂比例；完善信息系统建设，建立全国统一的信息系统和经办管理服务平台等，为全国统筹的实现创造条件等。

（二）推动完善多层次养老保险体系建设

调整完善多层次养老保险体系结构，处理好基本保险和补充保险的关系，明确各层次的功能和定位，以及新时代下多层次养老保险体系中政府、单位、个人的责任。巩固基本养老保险制度，坚持保基本，适度保障；改革创新，以更大力度、更有吸引力的政策推动企业年金发展，扩大企业年金覆盖面；全面推开第三支柱个人养老金制度，增强制度吸引力，在保基本基础上满足人民群众日益多样化多层次的保障需求。统筹考虑企业（职业）年金与个人养老金的税收优惠政策，税收优惠政策适应我国税收体制。推进多层次养老保险体系法制化进程，修订完善《社会保险法》，完善年金立法。

（三）多措并举，增收节支，确保基本制度可持续发展

我国养老保险改革已经进入“深水区”，改革难度加大，确保养老保险可持续发展，需要多措并举，开源节流，增收节支，控制基金风险。在增收方面，建议进一步完善多缴多得、长缴多得的激励机制，提高参保缴费的吸引力，确保参保及持续缴费；依法征缴，避免虚报缴费基数或缴费人数、少缴漏缴养老保险费；打破城乡户籍限制，探索未建立稳定劳动关系的新业态从业人员以个人身份参加户籍地企业职工养老保险，探索未建立稳定劳动关系的互联网新业态平台企业为从业人员代缴保费的新模式；出台逐步提高最低缴费年限政策，鼓励参保人员长缴多得。同时，拓宽筹资渠道，继续加大各级财政对基本养老保险的投入；稳步推进养老保险基金投资运营，实现基金保值增值；稳妥有序推进国有资本划转充实社保基金，做大做强全国社保基金等，增强养老保险基金支撑能力。在节支方面，适应人口老龄化和预期寿命延长的需要，择时出台渐进延迟法定退休年龄的政策，政策公布与正式实施之间设置一定的适应期，渐进改革，稳妥推进；统筹考虑职工平均工资增长、物价上涨、基金承受压力等因素，建立职工基本养老金正常合理的调整机制；加强基金监管，堵塞基金支出漏洞，反欺诈、防冒领养老金。同时，推进多层次养老保险体系建设，普遍建立企业（职业）年金，缓解基本养老金压力。加强养老保险支出管理，防范和化解部分地区企业职工基本养老保险基金支出风险，确保基本养老金按时足额发放。

此外，按照全面深化改革的总体要求，稳步推进养老保险制度改革，出台病残津贴和遗属待遇办法，健全养老保险保障项目；落实社保关系转移接续政策，解决养老保险关系转移接续中面临的困难等。

参考文献

胡晓义主编《走向和谐：中国社会保障发展60年》，中国劳动社会保障出版社，2009。

胡晓义：《领导干部社会保障工作读本》，中国劳动社会保障出版社，2018。

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[1] 赵巍巍，中国劳动和社会保障科学研究院养老保险室副研究员，主要研究领域为养老保险。