一 公共物品理论

由于具有消费的非竞争性和非排他性，公共物品的私人消费不用付出代价，这样市场价格机制就起不到调配资源的作用，从而会导致市场失灵，进而使资源配置无法实现帕累托最优。在市场失灵的情况下，政府应该承担起供给公共物品的责任。

（一）公共物品的基本内涵

公共物品是相对于私人物品而言的。Head和Shoup（1969）根据相对成本标准或经济效率标准划分公共物品和私人物品。他们认为，任何商品或服务既可以由市场提供也可以由政府提供。如果由市场提供更有效率，那么该商品或服务为私人物品。如果由政府提供更有效率，那么该商品或服务为公共物品。

最经典和最严格的公共物品定义是由萨缪尔森（Samuelson，1954）提出的。萨缪尔森认为，公共物品是集体中所有成员可以同时享有的物品，而且每个人对该物品的消费都不会减少其他社会成员对该物品的消费。萨缪尔森的公共物品概念强调了公共物品的非排他性特征。非排他性是指任何社会成员都不能排斥其他社会成员对该物品的消费，或者由于技术上的不可行或成本过高，任何社会成员都无法排除其他社会成员从该物品上受益。马斯格雷夫（Musgrave，1959）拓展了萨缪尔森提出的判断公共物品的单一标准，提出了判断公共物品的另一个标准，即消费的非竞争性。非竞争性是指该物品的边际生产成本和边际拥挤成本为零。增加一个社会成员并不会增加成本，同时也不会影响其他社会成员的消费数量和质量。此外，马斯格雷夫还将消费的非竞争性的严格规定置换为“存在消费上的受益外部性”。除了消费的非排他性和非竞争性外，公共物品还具有效用的不可分割性。这构成了公共物品的三个特征，并成为判定一个物品是否为公共物品的主要依据。然而，公共物品并非都是绝对具有非排他性和非竞争性的。詹姆斯·M.布坎南（2009）在公共物品二元特征尺度的基础上，根据消费过程中的“拥挤”现象，将具有排他性与非竞争性特征的公共物品描述为俱乐部物品。与詹姆斯·M.布坎南相对，埃莉诺·奥斯特罗姆则将具有非排他性和竞争性的公共物品描述为“公共池塘资源”。

根据公共物品的消费特征（即受益范围），公共物品可以分为全国性公共物品和地方性公共物品。20世纪50年代中期，查尔斯·蒂布特（Charles Tiebout，1956）最早创造性地提出了地方性公共物品的概念。地方性公共物品的受益范围是某个特定的地区。以城市治安为例，A城市的治安状况良好能够使本地区的居民受益。但是，A城市的治安状况给与A城市邻近的B城市的居民带来的收益却很小，与A城市距离较远的C城市的居民获得的收益更小。因此，城市治安可以视为受益范围仅限于本地区的地方性公共物品。全国性的公共物品的受益范围并不局限于某个特定地区，受益对象扩展到整个国家的全体居民，例如国防、外交和基础科学研究等。而实际上，除了国防、外交和基础科学研究等外，大多数公共物品都属于地方性公共物品。但是，也有一部分公共物品并非单纯的地方性公共物品，也不是单纯的全国性公共物品，而是既是地方性公共物品，同时又是全国性公共物品。

（二）公共物品的分权供给

政府具有层级结构，可以分为中央政府和地方政府。那么，中央政府还是地方政府供给公共物品更加合理呢？马斯格雷夫和萨缪尔森等认为公共物品在支出水平上不存在“市场解”。因此，公共物品应该由中央政府集权供给。地方政府的分权供给不能实现公共物品供给的高效率。但是，查尔斯·蒂布特（1956）从地方性公共物品入手提出了分权有助于地方性公共物品供给的观点，引起了经济学家对公共物品的供给应该由中央政府集权供给还是应该由地方政府分权供给的讨论。在研究中，蒂布特构建了一个用居民的偏好来反映公共物品供给效率的模型，通过分析和讨论发现，地方政府能够识别居民的真实偏好，分权可以让居民自主选择适合自己偏好的地方政府，因此如果可以自由流动，那么居民就可以自动选择适合自己偏好的地方政府。这种“用脚投票”的机制就可以激励地方政府提高公共物品的供给效率。相反，如果中央政府负责公共物品的供给，那么中央政府只能根据居民的偏好统一供给公共物品。在信息不对称的情况下，居民的真实偏好难以被识别，公共物品的供给会被扭曲并导致公共物品供给的低效率。

虽然蒂布特的模型充分说明了地方政府提供公共物品是有效率的，但是该模型是建立在苛刻的假设条件基础上的。这些假设条件与客观现实并不吻合，因此该模型广受质疑和批评。而且该模型是建立在地方政府之间会因为公共物品的供给展开竞争的基础上的，如果完全由地方政府分权供给公共物品，则必然会导致公共物品供给的地区差异逐步扩大。例如，富人会逐渐聚集到公共物品供给更好的地区，穷人则逐渐聚集到公共物品供给较差的地区，此时为了对不同地区和不同群体的公共物品供给差异进行调整，中央政府就有必要集权供给公共物品。

1972年，华莱士·E.奥茨（Wallace E.Oates）在《财政联邦主义》一书中运用福利经济学的分析方法，提出了公共物品供给的“分权定理”，明确了分散化提供公共物品的比较优势。这就表明即使不存在居民的自由流动，地方政府分权供给公共物品仍然是合理的。奥茨（2012）认为，地方政府更了解辖区内民众的效用、需求和偏好。在中央政府和地方政府的公共物品单位供给成本相同的条件下，让地方政府为辖区内的民众提供一个帕累托有效的产出量比让中央政府向全体民众提供特定且一致的产出量要更加有效。实际上，“分权定理”证明了当中央政府和地方政府能够提供相同的公共物品时，由地方政府提供的效率更高，而且分权的收益与公共物品需求的变异程度或方差呈正相关。当公共物品需求的变异程度较大时，地方政府为本地区供给公共物品比中央政府在所有地区提供同一水平的公共物品更有效率。

蒂布特和奥茨的研究和理论奠定了由地方政府分权提供公共物品的理论基础。除此之外，斯蒂格勒的菜单理论和特里西的偏好误差理论也基于社会福利最大化的视角提出地方政府在了解居民的偏好等方面更有优势，因此地方政府在有选择性地提供公共物品方面比中央政府更有优势。布坎南的俱乐部理论则阐述了地方政府的规模或最优管辖范围是如何形成的。由于地方政府在识别地区居民的偏好上具有优势，分权可以提高公共物品供给的效率。此外，分权可以将地方政府更直接地置于辖区居民的监督之下。因此，相比集权，分权还可以建立严厉的问责制度以迫使辖区政府提高公共服务供给效率。另外，比斯利等（Besley & Coate，2003）还从政治经济学的视角证明了分权供给公共物品具有不可忽视的优势。与此同时，近年来越来越多的学者开始关注分权的负面效应，比如引起居民在地区间流动的主要因素不是公共物品的差异，蒂布特的“用脚投票”机制难以发挥作用（Faguet，2001）。

此外，地方政府更容易被利益集团俘获，地方政府的管理效率要低于中央政府，等等。这些因素都可能导致在公共物品的供给上采用地方分权反而会造成供给效率的下降（Bardhan，2002）。

（三）公共物品的对等供给

虽然奥茨的“分权定理”证明了地方政府提供地区性公共物品的比较优势，但是奥茨认为，中央政府仍然要综合考虑溢出效应和规模经济来提供全国范围的公共物品。20世纪70年代末，奥尔森（Olson，1969）根据公共物品的受益范围提出了著名的“对等原则”。在《财政均等化原则：政府间责任划分》一文中，奥尔森通过分析公共物品的受益范围与提供该公共物品的行政辖区的关系，提出了公共物品的受益者与成本负担者一致的原则，即“对等原则”。“对等原则”意味着一项公共物品的供给应该配给哪一级政府，取决于哪一级政府辖区内的居民集合恰好与该公共物品的受益人群范围相互重合。只有当公共物品的政治权限与经济利益吻合时，才能实现帕累托意义上的效率最优。

马斯格雷夫等（Musgrave et al.，1974）认为，由于公共物品的受益范围不同，不同的公共物品应该由不同的政府来提供。马斯格雷夫等假定所有的公共物品都是纯公共物品，基于受益原则，讨论并分析了集权和分权供给公共物品的原则。研究结果显示，全国性公共物品应该由中央政府供给，地方性公共物品应该由地方政府供给。虽然地方政府分权供给公共物品是必要的，但是分权供给公共物品降低了中央政府的再分配能力。中央政府在供给外溢性程度较大的公共物品上的作用更加重要，因此马斯格雷夫等尤其强调中央政府在全国性公共物品供给上的重要性。

国内学者也对哪级政府提供公共物品更有效率展开了研究。部分研究也肯定了中央政府应该加大对全国性公共物品的供给力度。例如，陈碧琴等（2009）构建了关于中央政府和地方政府提供公共物品的相对效率的理论模型。研究结果表明，当公共物品的外部性较大且为正且（或）辖区有充分的同质性时，公共物品由中央政府供给更有效率。当公共物品的外部性较小且（或）辖区有充分的异质性时，公共物品由地方政府供给更有效率。