- 食品安全治理体系现代化
- 牛亮云
- 8804字
- 2021-04-23 18:10:49
四 地方政府负总责模式下食品安全监管的研究进展
国内外学者普遍认为,从经济学角度看,食品安全问题的根源是生产者和消费者的信息不对称(Antle,1996;龚强等,2013;李想、石磊,2014)。有学者研究认为可以利用食品可追溯(Pouliot et al.,2008;吴林海等,2014)、食品安全认证(Ibanez & Stenger,2000)、食品标签(Caswell & Mojduszka,1996;Golan et al.,2001)等工具降低信息不对称的程度,以弥补市场失灵。但是,仅仅进行信息披露是远远不够的。政府要加强食品安全监管,即利用强制性食品安全标准(浦徐进等,2013),或者促使食品企业加强食品安全控制(Codron et al.,2007)等食品安全监管措施解决食品安全问题。
食品安全监管是一个复杂的系统工程。当前,国内外学者对食品安全监管相关法律、制度、标准等展开了大量研究,同时国内学者还研究了多部门分段监管体制下的横向权力配置问题。但是,地方政府负总责反映的是食品安全监管的纵向权力配置,重点关注和强调的是地方政府在监管中的作用。而在过去,国内学者对食品安全监管的纵向权力配置的研究较少。虽然近年来国内学者以地方政府为中心的研究也零零散散地开始出现,但是这些研究并不系统。典型的研究主要包括如下三个方面。
(一)央地事权划分与食品安全供给
2013年党的十八届三中全会明确提出,中央和地方要按照事权划分相应承担和分担支出责任。那么,中央和地方应该如何划分事权呢?在已有的研究中,王赛德和潘瑞姣(2010)从任务冲突视角分析了对承担社会发展任务的机构实施垂直化管理的合理性,简要探讨了中央和地方的事权划分问题。研究发现,在存在道德风险和任务冲突的情况下,让两个代理人分别承担两种任务的激励成本小于让一个代理人同时承担两种任务的激励成本。因此,中央政府对承担社会发展任务的机构实施垂直化管理要优于让地方政府同时承担经济发展和社会发展任务。尹振东(2011)从地方政府干扰监管部门执法的角度探讨了垂直管理体制和属地管理体制的优劣。基于中央政府和地方政府的委托代理模型,尹振东的研究发现,在实施“否决均衡”时,垂直管理体制在坏项目上的激励冲突弱于属地管理体制,因此垂直管理体制优于属地管理体制。但是,在实施“通过均衡”时,由于属地管理体制可以无成本地激励地方政府通过坏项目,因此属地管理体制优于垂直管理体制。
奥尔森(Olson,1969)认为,政府间事权划分的目标在于确保各级政府履行职能和有效供给公共物品。因此,要根据公共物品的层次性和供给效率划分各级政府的职能。一般而言,如果某个公共物品的受益范围与某一个政府的辖区范围完全吻合,那么该政府负责供给该公共物品既符合效率原则又符合公平原则。因此,在污染治理等公共物品的供给上,全国性和跨区域性公共物品都应该由中央政府供给,其他地方性公共物品都应该由地方政府供给(逯元堂等,2014)。但是,李森(2017)认为,受公共物品受益范围多样性与政府层级设置有限性之间的矛盾的制约,在政府间事权和责任划分上,完全做到公共物品的受益范围与政府管辖范围吻合几乎是不可能的。因此,现实中可以采用多种模式来协调公共物品受益范围多样性与政府层级设置有限性的矛盾。
需要说明的是,当前国内关于中央和地方关系的研究主要集中于经济维度,探讨财政层面上的分配问题(Chung,1995)。现有的研究揭示了在财政支出上,中国逐渐形成了收入向上集权和支出向下分权的体制(周飞舟,2006)。如上所述,还有部分研究探讨了污染治理等公共物品的央地事权划分(姚荣,2013)。然而,国内外学者关于食品安全监管上中央政府和地方政府的事权划分的研究较少。尽管如此,国内外仍有部分代表性的研究。如坦纳和格林(Tanner & Green,2007)认为,中央与地方权力的平衡在很大程度上受到政策问题的本质的影响。因此,刘亚平和杨大力(2015)从监管手段的角度分析了食品安全监管应该由中央政府还是地方政府负责。他们认为,市场准入的监管手段要求实行纵向更为集权的监管体制,地方分权会导致标准要求“奔向底线”。因此,如果采用市场准入的监管手段,那么就应该采用中央政府集权的监管体制。以信息披露为主的监管手段要求实行更为分散的监管体制,中央集权容易导致信息垄断。因此,如果采用信息披露的监管手段,那么就应该采用地方分权的监管体制。
食品安全是公共物品。王耀忠(2005)是国内较早从公共物品供给的分权原则和对等原则角度,从理论上探讨食品安全监管权的纵向配置问题的学者。王耀忠认为,食品安全监管的溢出效应早已不再局限于某个特定的地区,而是早已跨越了区域的限制,甚至跨越了国界。食品安全监管早已不仅仅是地方政府的责任。发达国家的食品安全监管主要由中央政府承担。曹正汉和周杰(2013)从公共物品的外部性程度和隐含的社会风险角度解释了我国地方政府过度分权的原因。他们认为,公共物品供给隐含社会风险,即在提供公共物品的过程中,政府可能因管理纰漏或其他责任问题,导致民众的利益受损,并造成民众对地方政府的抗议。这可能会影响到政府官员的政治前途等。因此,对高社会风险的全国性公共物品,如果中央政府不能向地方政府转移社会风险,那么中央政府会采用垂直监管模式直接供给。否则,如果中央政府能够向地方政府转移社会风险,那么中央政府会采用属地管理模式让地方政府负责供给。张瑞良(2017)认为食品安全监管是全国性的、直接关系到每个公民个人权益的公共物品。中央政府对全国性的食品安全实施属地管理是在综合考虑治理风险和治理成本基础上作出的选择。
但是,王耀忠,曹正汉、周杰和张瑞良的研究都没有考虑不同国家具体国情的差异,比如食品产业的情况和地方政府的情况等。以日本为例,日本60%的食品来自进口,本土生产的食品只有40%。日本的中央监管机构主要负责进口食品的安全监管,其他食品的安全监管主要由地方监管机构负责(王耀忠,2005)。因此,在判断一个国家中央政府和地方政府的食品安全监管事权划分时,需要把国家的基本国情纳入考虑范畴。
(二)地方政府弱化监管的问题
地方政府是由官员组成的。官员集团(尤其是中下层官员)具有“预算外收入”的集体利益偏好,同时高层官员还具有“政治晋升”的个体利益偏好(刘再起、徐艳飞,2014)。官员集团和高层官员的利益偏好还受到制度等众多复杂因素的影响。其中,在分权的财政体制下,地方政府享有支配地方财政收益的权力,自负盈亏的财政体制为地方政府创造了一个强有力的逐利动机,形成了地方政府的“独特利益偏好”(郁建兴、高翔,2012)。
1.地方政府的监管扭曲
国内外学者早已认识到地方政府的利益偏好会导致食品安全监管扭曲。一方面,利益偏好会扭曲地方政府的财政支出结构。国内外学者把地方政府提供的公共物品分为两类。一类是高速公路、铁路等交通基础设施,电力等能源基础设施,邮政、电信等通信基础设施,以及排水系统等城市基础设施等与经济发展密切相关的基础设施类公共物品(张军等,2007)。这些基础设施类公共物品对促进地区经济增长的作用很大。另一类是教育(Brasington,1999)、社会治安(Schwartz et al.,2003)、食品安全(张和群,2005)等与居民生活密切相关的民生服务类公共物品。这些民生服务类公共物品对提高居民的生活舒适度和便利性等的作用更大,但是对促进地区经济增长的作用相对较小。周黎安(2004)认为,在政治晋升博弈中,一个官员的晋升直接降低了另一个官员的晋升机会。地方政府官员间的合作空间很小,而竞争空间巨大。在地方政府官员实现政治晋升的“政治锦标赛”中,由于地方政府在财政收支上具有一定的独立性和自主性,因此地方政府就会增加对基础设施类公共物品的财政支出,并减少民生服务类公共物品的财政支出。因此,在地方政府的财政支出中,对基础设施类公共物品的投入多,而对民生服务类公共物品的投入少。这就导致了财政支出结构的系统性扭曲(Keen & Marchand,1997;傅勇、张晏,2007)。
另一方面,利益偏好会扭曲地方政府的政策目标。经济发展绩效更容易衡量,而食品安全监管绩效难以直接衡量。因此,经济发展绩效对地方政府的激励更强。于是,地方政府就会基于经济增长和社会就业等经济性目标而盲目地加强对本地企业的扶持和保护(Poncet,2005),甚至以牺牲食品安全为代价换取经济发展。例如,2008年的三聚氰胺婴幼儿奶粉事件就凸显了地方政府更倾向于为地区经济增长而弱化食品安全监管的问题(Balzano,2012;Liu,2010)。在三聚氰胺婴幼儿奶粉事件中,地方政府的食品安全监管者角色被经济角色替代,即地方政府不履行监管目标,而是把经济发展目标置于食品安全监管目标之上,宁愿以牺牲食品安全监管为代价保障经济发展(李静,2009)。
此外,地方政府还可能扭曲中央政府制定的食品安全监管制度。如以抽样检测制度为例,国有企业是地方政府拉动经济增长的重要主体。一些地方政府官员和国有企业负责人间的个人利益关系也使得这些地方政府有更强的动机为国有企业提供保护。因此,在食品抽样检测中,国有企业被抽检的概率可能会低于非国有企业。地方政府的这种有偏的抽样可能会削弱抽检监管的信号传递功能(刘小鲁、李泓霖,2015)。值得注意的是,地方政府为发展经济弱化食品安全规制并非只会产生部分企业发生食品安全风险的局部负面影响,还有可能会导致区域内的群体性败德行为,产生严重恶化食品行业诚信经营环境的全面性负面影响(李新春、陈斌,2013)。
2.地方政府被食品企业俘获
1776年,英国著名经济学家亚当·斯密(Adam Smith)在《国民财富的性质和原因的研究》中就对现实中广泛存在的俘获(合谋)行为进行了深刻的揭露。斯密(1972)指出,人们聚集在一起的目的往往不是联欢或消遣,而是策划不利于公众福利的阴谋或者欺诈行为。之后的众多经济学家都在斯密的基础上对该问题进行了大量深入的研究。例如,施特劳斯(Strausz,1997)最早证明了在一个具有两个参与主体的委托代理系统中将检测行为授权给第三方“监管者”的有效性取决于两个必要条件,一是委托人需要与监管者签订一个具有良好激励效应的契约,二是监管者与代理人之间不存在合谋行为。如果委托人无法用较低的成本阻止监管者与代理人进行合谋,那么授权的有效性会大幅降低,此时委托人必须谨慎地考虑是否授权第三方进行监管(Celik,2009)。
在食品安全监管中,中央政府授权地方政府监管食品生产者。中央政府处于信息弱势地位,当地方政府和食品生产者可以进行谈判时,地方政府被食品生产者俘获就不易避免。当前,国外对食品安全监管领域规制俘获的研究主要围绕两条路径展开。一个是基于委托代理探讨防范俘获的激励机制。经典的防范俘获的理论始于梯诺尔构建的包括委托人、监督者、代理人三个参与主体的三层委托代理框架。另一个是利用博弈论方法探讨合谋的成因与防范。例如,Ma和Shi(2010)构建了一个三方博弈模型分析和探讨了防范俘获的方法。
目前大多数有关地方政府官员与食品生产者的合谋的研究都是建立在经典的期望效用理论基础上的。期望效用理论认为,以效用最大化为目的的决策者是完全理性的,不受行为偏好的影响。针对期望效用理论忽视了行为人的有限理性的缺陷,部分学者尝试性地把前景理论引入俘获模型中,具有重要的指导意义。如乌云娜等(2013)基于前景理论构建了政府投资代建项目的防范俘获策略。前景理论是由卡尼曼(Kahneman)和特沃斯基(Tversky)在1979年通过修正期望效用理论发展而来的心理学及行为科学的重要研究成果,为研究行为人在风险不确定情况下的决策行为提供了新的途径。但目前国内对前景理论的研究和应用主要集中在数据分析、风险决策等问题上,与博弈理论相结合的研究比较少,将其运用于食品安全监管中的政企合谋研究的更少。典型的是,雷勋平和邱广华(2016)基于前景理论构建演化博弈模型推理得出了杜绝食品企业不诚信行为的条件。谢康等(2017)基于前景理论构建了媒体与食品生产经营者的不完全信息动态博弈模型,研究了媒体曝光在防范规制俘获中的效果。但前者的研究没有考虑政府因素,后者的研究仅仅限定于媒体在防范合谋中的作用,进一步将前景理论和合谋问题结合在一起,探讨如何防范食品安全监管中的政企合谋是未来一个重要的研究方向。
3.地方政府跨期决策与认知短视
古典经济学假设行为主体是完全理性的。在跨期决策中,行为主体能够在时间偏好一致的条件下精确地计算出跨期项目的收益,并选出最优的项目。萨缪尔森在1973年最早创造性地将时间偏好的心理因素浓缩成贴现率糅入跨期决策的收益模型中,建立了经典和规范的时间偏好理论模型——指数贴现效用模型。指数贴现效用模型假定,在跨期决策中行为主体的时间偏好是一致的,并不随时期的变动而变动,因此该模型使用了固定不变的贴现率。尽管萨缪尔森的指数贴现效用模型具有开创性的意义,并且可以解释现实中的众多跨期决策问题,但该模型并不完美,尤其是无法解释吸毒上瘾、过度消费、过度饮食导致肥胖等现象(叶德珠等,2010)。
随着跨期决策研究的深入,学者们逐渐认识到在不同的时期内行为主体的时间偏好是不一致的,会出现变动,并往往表现出偏好现在甚于未来的典型特征。与此同时,神经学科的学者也逐渐发现行为主体并非完全理性的,这为不同时期行为主体的时间偏好不一致提供了现实证据。例如,勒文施泰因等(Loewenstein & O’Donoghue,2004)基于神经元生理学的研究发现,人们的决策和行为受到情感系统和理性系统的共同影响。理性系统平衡长期利益和短期利益,而情感系统则容易受短期利益刺激而更加关注当期利益最大化。在进行短期决策时,行为主体更容易被情感系统支配。因此,行为主体是有限理性的,行为主体的时间偏好并不一致。这种不一致性导致行为主体具有偏好短期利益的短视特征。正因如此,莱布森(Laibson,1997)采用双曲线贴现模型对行为主体的短视行为进行描述。在模型中,莱布森引入了时间偏好不一致的假设,并开创性地用长期和短期贴现率的差异来描述行为主体的时间偏好的不一致性。莱布森建立的双曲线贴现模型已成为时间偏好不一致条件下跨期决策研究的经典模型。
在我国,地方政府官员有固定的任期限制。在固定的任期内,一般情况下地方政府官员有较好的政绩,更易实现职位的晋升。在政绩压力之下,一些地方政府在跨期决策中也表现出严重的短视特征(周黎安,2004)。例如,2006年,中央办公厅印发的《党政领导干部职务任期暂行规定》明确提出,党政领导职务的任期为5年,且在任期内保持相对稳定。在官员任期制和政绩考核制下,部分地方政府的官员比较重视政策或财政的短期收益,或者为了显示政绩而搞一些面子工程,甚至有意将政策成本向下届政府转移。由于官员“显示政绩”的行为都必须在任期内完成,这就倒逼地方政府官员更迫切地追求短期利益。
地方政府官员追求短期利益的特征受到了国内学术界的关注,成为近年来的一个重要研究方向。如叶德珠、蔡赟(2008)和叶德珠(2010)利用双曲线贴现模型分别对地方政府投资中的短视、冲动及拖延等行为进行了研究。王进(2013)利用双曲线贴现模型研究地方政府主导产业政策选择的相机抉择行为并对规制中的腐败行为进行了解释。在对食品安全监管政策进行决策时,一些地方政府也是短视的。地方政府的短视行为也必然会影响到食品安全监管决策和其他有关行为,并深刻影响到食品安全监管的最终效果。但是,国内学者对该问题的研究比较少。
(三)食品安全社会共治问题
以往我国主要依靠政府部门来实施食品安全监管,以保障食品安全。尽管食品安全形势日趋向好,但是食品安全事件仍时有发生,政府在食品安全监管中仍面临很多困难,单一行政监管已经很难有效回应“人民日益增长的美好生活需要”对食品安全的要求。在此背景下,如何实现单一行政监管向政府、社会和食品生产企业等多元主体共同治理转变就成为现实需要,以及当前学术界的研究热点。
1.食品安全社会共治体系的基本内涵
一方面,由于信息不对称、有限理性与私人利益,政策往往被扭曲,食品安全监管政策经常是无效的。单纯行政监管在满足消费者食品安全要求的同时,也可能会破坏市场机制的正常运行。另一方面,地方政府的食品安全监管机构在组织和形式上的碎片化,导致其治理能力被显著耗散和弱化,甚至会发生权力寻租、设租等行政腐化现象。在“大政府、小社会”的治理模式下,我国的食品安全监管主要依靠地方政府的力量,忽视了社会主体的力量。结果微薄的政府力量被淹没在数量庞大的中小食品生产企业的汪洋大海中,监管的效果大打折扣。
因此,近年来针对单纯行政监管在解决食品安全问题上日渐力不从心的问题,国内学者在建立食品安全社会共治体系上基本形成了共识,共治体系的构建也成为食品安全领域的一个重要研究方向。学者们从不同的角度、不同的领域就食品安全社会共治问题展开了大量的研究。例如,袁文艺(2011)认为,单纯依靠行政监管难免顾此失彼、效率低下。随着公民参与意识和能力的增强,食品安全监管应该从政府唱主角的单纯行政监管走向政府、企业、社会和消费者多元合作治理的模式。蒋慧(2011)认为,如同市场失灵一样,政府监管也可能失灵,典型的就是地方政府为发展经济与当地企业形成利益联盟。面对可能存在的市场和政府的双失灵,食品安全监管中必须引入第三方,由政府、市场与社会共同构成监管主体,形成政府监管、消费者维权、行业自律、社会监督相结合的“四位一体”的合作机制。陈季修和刘智勇(2010)认为,我国当前的食品安全监管体制存在对市场监管多元主体的认识不足、行政体制内部多元主体有机参与和协调互动不足、行政体制外部多元主体有效参与不充分以及多元共治模式治理能力有现实局限等问题。由于多元主体具有各自的优势、利益冲突少且拥有共同的社会目标等,政府部门、行业组织和社会力量可以有机参与形成政府主导、行业自律、社会参与、协同共治的市场监管新格局,以充分发挥社会主体的优势和作用。谢康等(2017)还以深圳为例,研究了政府如何介入以成功构建自组织,为食品安全社会共治的实践操作提供了重要启示。
2.社会主体在社会共治体系中的作用
国内外学者早已认识到社会主体在食品安全治理上可以发挥重要作用。但是,当前国内学者主要以消费者和媒体两个社会主体为研究对象来探讨社会主体参与对食品安全治理的作用。在消费者的研究上,英尼斯(Innes,2010)认为,在政府的严格监管之外,消费者的参与可以改变食品安全监管的自上而下的模式,转向消费者参与的全社会信息揭示机制,有效地提高食品安全水平。龚强等(2013)认为,以社会监督为核心的信息揭示是提高食品安全水平的有效途径。规制者根据食品安全生产的要求和特点,界定企业需要揭示哪些生产和交易环节的信息,能够为社会、第三方机构、相关监管部门提供监督的平台。尽管企业可能提供虚假信息,但由于引入了社会各方面力量进行监督,企业的不良行为更加容易被发现,并可能受到严厉的社会惩罚,因而企业生产劣质食品的动机降低。
在媒体的研究上,倪国华、郑风田(2014)对媒体监管的研究发现,降低媒体监管的交易成本不仅会提高消费者投诉的概率,还可以激励监管者及企业更加努力。企业和监管者通过增大媒体曝光的交易成本,降低食品安全事件被曝光的概率,从而使委托人不能发现合谋信息。张曼等(2015)建立了一个中央政府和地方政府的委托代理模型,通过研究发现,在媒体监管激励有效的情况下,媒体曝光可以有效缓解中央政府和地方政府间的信息不对称问题,从而可以有效遏制政企合谋。谢康等(2017)基于有限理性的假设条件,构建媒体与食品生产经营者的博弈模型,探讨了媒体参与食品安全社会共治的约束条件。周开国等(2016)的研究发现,充分发挥媒体、资本市场与政府在事前、事中和事后监督中的协同作用,建立三方对食品安全进行共同监督和协同治理的长效机制,可以使食品企业不敢、不能和不想违规。
食品安全社会共治体系是一个复杂的体系,既涉及制度安排、体制设计等宏观问题,同时也涉及社会主体的作用、参与意愿、参与方式等微观问题。但是,已有的研究尚主要停留在宏观层面的思考和规划上,尚没有深入微观层面的调研和分析,这是现有研究的一个缺憾。
(四)简要评述
无论从历史角度还是从地域角度看,食品安全风险是全球范围内的一个客观存在。但从经济学角度对食品安全问题进行研究却只有几十年的时间。尽管如此,国内外学者仍围绕食品安全的政府监管这一主题展开了大量的先驱性研究,为本书提供了大量非常有参考和借鉴价值的文献,但是当前的文献研究也存在诸多不足之处。这些不足之处主要表现在如下几个方面。
一是由于中国正处在经济转轨的关键时期,国内的规制经济学研究以经济性规制为主,对社会性规制的研究比较少。近年来,政府开始逐渐放松对自然垄断和竞争性行业的经济性规制。与此同时,因食品安全、环境污染等问题不断出现,加强社会性规制研究日益迫切。然而,当前对以食品安全为对象的社会性规制的研究却远远滞后于现实需要。
二是地方政府负总责是明确中央政府和地方政府的权责关系的核心制度。当前国内外学者对食品安全监管失灵的研究主要是从监管制度等入手的。地方政府负责本辖区的所有食品安全监管工作,并承担相应的责任也可能导致食品安全监管失灵,但已有的研究并没有从地方政府负总责的角度入手探讨地方政府和中央政府的事权划分所导致的食品安全监管失灵。
三是现有的研究主要基于传统的经济理论方法展开,其假设与现实并不吻合,需要放宽假设条件,构建与现实更加吻合的理论模型。例如,对合谋问题的研究,现有的研究主要建立在以行为主体完全理性为基础的期望效用理论上。但现实中行为主体并非完全理性的,而是有限理性的,尤其是心理因素对行为主体的决策有重要影响。因此,以完全理性为基础的理论研究所得到的相关结论可能无法很好地对现实情况进行解释。
四是实证研究严重滞后于理论研究。以食品安全为对象的社会性规制的理论研究中出现一些新的关键变量。但是,这些变量没有被纳入实证研究中。而且现有的研究偏重于描述性分析和定性分析,缺乏对影响主体行为的变量的实证考察,基于经济理论的定量分析或者以调查数据为基础的实证研究较少。
五是食品安全监管是一个系统工程,单纯依靠政府的力量是不够的。国家已经明确要引入社会主体,实施食品安全社会共治。但是,当前国内学者对食品安全社会共治的研究仍不够成熟,亟须深入微观层面探讨和研究社会主体的参与方式和参与意愿等。