前言

早在2013年出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“加快健全社会保障管理体制和经办服务体系。”这是一件涉及数十亿参保人次的惠民工程。它将促使社会保险管理模式从“约束型”向“服务型”转型升级，帮助社会保险对象解决社会保险问题、理顺社会保险关系，使参保人的各种合法权益得到最大限度的保护和实现，维护良好的社会秩序，实现社会稳定的目标。

社会保障管理体制的优劣与经办服务质量密切关联，理顺管理体制，优化经办服务，是中共十八大以来党和政府的殷切期望，也是百姓的共同期待。本书遵从“寓服务于管理，管理就是服务”的思想理念，对社会保险管理领域的财务经办管理、统计经办管理、基金经办管理、养老保险经办管理、医疗保险经办管理、工伤保险经办管理、失业保险经办管理、农民工社会保险经办管理、信息与档案管理等进行了较为系统的阐述，对所涉及的经办服务流程、经办改革、经办绩效等，以事实为依据作了较全面的探讨。

在社会保障改革的大背景下，社会保险经办管理过程中，融入了以人为本的人性化管理理念，引入了效能与绩效管理、成本管理与控制、风险管理等各种相关元素，在管理体制与管理机制的变革中做文章，树立寓服务于管理的现代理念，引入大数据、大网络、大平台技术，以及以系统控制为基础理论的顶层设计思维，进一步促使社会保险领域改革的全面进步。近年来各地出现的“窗口全程服务”“一站式办理”“一条龙服务”“现场办公”“流程优化”等方便群众办事的管理方式深入人心；采用现代服务理念、精细服务的思维、服务管理的方法来实现有效的社会保险管理，理顺错综复杂的社会关系，方便了人民群众，逐步化解了社会变革中的各种新旧矛盾，使社会保险改革更为健康有序地发展。由于社会保险覆盖率的快速提升，2016年11月国际社会保障协会第三十二届全球大会授予中国政府“社会保障杰出成就奖”。这一奖项对中国不断提高社会保障覆盖面的努力给予了充分肯定。

社会保险经办管理包括行政管理系统和业务管理系统两大主体系统，要求建立一定的组织机构，配备具有一定素质的工作人员，是对社会保险事业进行的决策、计划、指挥、监督、调节等活动，以及对社会保险基金进行筹集、管理、运营和保障待遇的给付等活动进行统筹管理。社会保险经办管理涉及政策执行力的问题，需要实现经办资源的有机整合，设计和制订合理的社会保险规划来指导社会保险工作的长期发展，在实践中不断完善社会保险制度。

目前各地社会保险经办机构形成了按五大险种分设、分散管理的经办管理模式，尚存在经办资源不集中、信息采集扩散、数据集中度低、行政管理成本居高不下、经办能力进步缓慢、经办效率上不去、群众抱怨情绪明显等问题，致使社会保险经办机构的经办管理能力长期得不到质的提高，政府公信力下降，窗口服务与信息化服务无法满足群众多层次、个性化的办事需求，与“记录一生、保障一生、服务一生”的服务目标还有较大的差距。

我们更应看到，社会保险管理体制与机制至今并未完全理顺，社会保险政策执行力较低，公共服务的非满意度仍旧偏高，各种负面情绪有待化解，各种消极言论等社会保险舆情有待正确引导，社会公共危机也在不断侵袭社会保险制度，社会保险制度本身设计的非公平性、非公正性也在不断产生新的社会矛盾，把社会保险服务推向前台只是治标而不是治本，标本兼治才是正道。社会保险改革充满各种变数，老龄化态势加速、经济下行难以逆转、就业风险加剧、国际贸易保护主义抬头等消极被动因素左右了社会保险改革的进程，政策执行难度加大，风险升级。我们需要社会理性，更需要社会智慧，加速社会保险领域的政策研判与政策治理，完善社会规制，优化技术管理与精细服务，加速体制与机制创新，倾听民众的呼声，获取民众的理解与支持，社会保险才能更加健康地向前发展。

党的十九大报告提出：“建立全国统一的社会保险公共服务平台。”从广义的流程角度看，社会保险经办机构能力建设是一个流程再造的过程，可以借助业务流程再造（Business Process Reengineering，BPR）理论来推动。业务流程再造理论是20世纪90年代以来最重要的企业管理理论的创新，并与政府改造的需要相结合产生了政府流程再造/改进（Government Process Reengineering/Improvements，GPR/GPI）理论，推动了社会保险办管理业务的自动化、电子化与网络化建设。提高组织绩效，需要充分利用信息技术从根本上重新设计现有社会保险业务流程，而不是简单地进行组织精简和旧有流程的自动化。社会保险经办机构能力建设要求在业务流程再造理论的指导下，对社会保险经办机构的战略流程、业务流程、组织流程进行改造以适应社会保险公共服务的个性化需求。

本书认为，现行社会保险经办管理体系还跟不上时代发展的步伐，一方面大数据信息化建设已经成为社会保险事业和经办体系运行的推力；另一方面社会保险系统发展的瓶颈是大数据信息化技术的不足，尤其是涉及不同统筹地区之间的社会保险基金转入与转出问题，利益纠葛与博弈成为全国社会保险数据大流通的改革瓶颈，“社保漫游”现象仍非常严重。整体而言，社会保障管理体制不顺一定程度上制约了经办管理体系建设，政策执行力不到位造成了经办服务的某些粗放型特征，由于中国人口的大面积流动，社会保障覆盖面的大幅度提升，各地人力资源和社会保障部门还存在着经办管理体制不顺、经办队伍负担过重、经费投入不足等问题。要做好涉及大众利益的民生工程和为数众多的社会公共服务，中国社会经办机构能力建设、执行力建设必须迈上新台阶。“有责无权、有事无人、有人无钱”的供给制问题需要迅速加以治理，对来自内部和外部的违法违规行为缺乏行政依据和处罚权利的现象应有所改观。

本书发现，社会保障管理体制变迁是一个循序渐进的过程，中共十八大以来，社会保障重大改革事项包括打破养老保险双轨制、行政事业单位养老保险改革、养老保险全国统筹、取消药品加成的阳光药价改革、公益医院改革，生育保险并入医疗保险等正在推进。这些改革牵动着中国经济与社会的方方面面，打破常有的利益格局与传统定势，还需要做好以下工作。

（1）学界关于个人账户规模不宜扩大甚至要缩小的说法并非抑制收入分配差距扩大的关键问题，而是要坚持“收入工资化，工资货币化”改革，谨防不合理的工资制度带入养老保险制度，使“多缴多得制”名副其实；养老保险制度自身应该具备缩小贫富差距的功能，但出于“多缴多得”的战略考虑，政府放弃了“高收入阶层低替代率、低收入阶层高替代率”这一原则，缩小养老保险收入差距有必要从在职职工的工资制度入手。

（2）在每年一次的养老保险待遇调整改革中，要坚持“大加法与小加法”改革，否则双轨制很难被打破。城乡居民参保普遍选择低档次投保，与未来的养老保险待遇很难真正挂钩，多轨制的社会语境会引发更多的社会情绪的分裂，固化的利益结构迫使财政补贴背上沉重的包袱。

（3）行政事业单位职业年金的强制性推行与企业年金的“富人俱乐部”现象相比，有很大的体制优势，势必加大普通企业职工的心态失衡问题。

（4）第一代农民工绝大多数因退保、缴费年限被清零无法累计达到15年而无法获得城镇职工养老保险待遇，第一代农民工的养老问题令人担忧。以农民工个人花名册上缴纳的统筹账户基金和以城镇职工花名册上缴纳的统筹账户基金是一样的，理应是他们的共同财产权（统筹账户在计发公式中在基础养老金上有所体现），绝大多数农民工不能享有统筹基金，这是不公平的。

（5）“三医联动”改革是大事件，取消多个15%的药品中介加成环节，提高医疗服务价格，关键是看患者的负担最后有没有减轻，如果医院大比例亏损、医务人员收入下降、财政支持不足，“三医联动”改革不能算得上是成功的，也难以实现可持续发展。

（6）发达省区市有大量的滚存积累养老基金，与大量的不发达省区市的农村劳动力进入这些省区市依法缴交养老保险费有关，养老保险全国统筹要建立全国合理的调剂基金，发达省份多贡献、欠发达地区多受益，构筑公平安全的养老金发放机制。

社会保险经办管理依法行政的内涵：一是政府自身要建立防止滥用权力的自律机制，防止越权与侵权行为，防止由社会保险政策执行不力引发的社会震荡；二是为依法行政提供可靠的法律保障，使行政权力更具权威性，增强约束力与执行力，尤其在努力扩大社会保险的缴费能力、科学处置劳动纠纷与劳资关系、加强劳动行政监察、强化对农民工的社会保护机制以保护农民工权益、完善社会保险税费改革等方面，要加大改革力度；三是在行政立法、行政执法、行政程序、行政复议、行政监察、行政诉讼、行政处罚、行政调解与行政仲裁等各个环节建立社会保险依法行政的系统工程，使社会保险经办管理依法行政成为经办管理与服务过程中的社会常态。

中国社会保险经办管理要具体规定中央、地方、部门与企业各自的管理范围、权限职责、利益及其相互关系，管理体制的核心是管理机构的设置、管理机构职权的配置，以及各机构之间的相互协调及相互融通，管理机构的强弱直接影响管理效率和效能的提升与稳定。

社会保险经办机构是服务型政府的重要组成部分，其执行能力的强弱关系社会的稳定发展。经办机构要为养老产业、医养结合、老年金融、智慧居家养老服务等提供优质服务，同时经办机构自身的经办预算、经办绩效、内控管理、社保公共服务外包等，与目前社会保险管理体制改革存在较大的契合度。政府参与社会保险事务行政管理的重要职能之一就是不断提高经办服务水平，在引入社会保险管理竞争机制、改善公众服务方面融入科技手段。政府要在更高的决策层次上统筹考虑，立法授权，通过外包、购买等最佳方式为公民提供社会保险服务。社会保险经办机构作为国家社会保障义务的受托人，依法享有建立合作伙伴、项目外包和购买服务的再委托权。社会保险经办机构或税务部门在业务流程上应当面向公民和企业提供“一票征收”和“一站式服务”，确定机构内部的职权、流程、管理制度和资源配置，使服务与业务分治相融，形成以服务带动业务，提升服务水平的管控机制，实现服务对象满意度最大化。

社会保险经办管理工作是利国利民的事业，其工作质量的好坏，会对参保人造成较大的社会影响。本书一方面对社会保障管理体制的变迁进行了追踪研究；另一方面讨论了在体制变迁背景下的社会保险经办管理工作质量的推进，以服务对象满意程度最大化为目标，尽力实施经办管理的政策矩阵建设、协同管理与大数据背景下的人性化管理，进一步融入经办管理工作中的绩效管理，加强成本管理与内部控制，促进经办工作中的风险管理建设，大力提升经办服务品质。本研究如果在这方面真正有所建树并形成决策建议，将进一步树立政府的良好形象，提升政府的公信力，研究效益将通过经办管理工作的改进与服务观念的提升潜在地表现出来。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出：“实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。坚持精算平衡，完善筹资机制，分清政府、企业、个人等的责任。适当降低社会保险费率。完善统账结合的城镇职工基本养老保险制度，构建包括职业年金、企业年金和商业保险的多层次养老保险体系，持续扩大覆盖面。实现职工基础养老金全国统筹。完善职工养老保险个人账户制度，健全参保缴费激励约束机制，建立基本养老金合理调整机制。推出税收递延型养老保险。更好发挥失业、工伤保险作用，增强费率确定的灵活性，优化调整适用范围。建立更加便捷的社会保险转移接续机制。划转部分国有资本充实社保基金，拓宽社会保险基金投资渠道，加强风险管理，提高投资回报率。大幅提升灵活就业人员、农民工等群体参加社会保险比例。加强公共服务设施和信息化平台建设，实施社会保障卡工程，持卡人口覆盖率达到90%。”要完成《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》社会保险改革的目标，任务重、时间紧、困难大，需要更多的政治智慧、更精准的政策措施、更广泛的民众参与、更优质的经办服务、更现代的科技创新。

在本书的写作过程中，暨南大学公共管理学院/应急管理学院副教授陈玉梅和广州市劳动保障信息中心合作组织的“社会保险经办管理与经办服务满意度调查”课题组，为本书的研究提供了有价值的资料。陈玉梅副教授参与了本书第一章和第五章内容的撰写，暨南大学生命科学技术学院副研究员林涛和广州番禺职业技术学院副教授王伟参与了本书第九章部分内容的撰写工作，在此一并致以衷心的谢意！

本书的出版得到暨南大学公共管理学院/应急管理学院的资助，在此表示感谢！

本书的实践性较强，作者缺少一定的实践经验，加之研究时间、研究水平有限，一些问题难免挂一漏万，存在不足与疏漏之处，敬请读者批评指正。

林毓铭

2019年6月1日