第二节 社会保险经办管理的服务思想与服务理念

在管理学概念中，管理是服务的代名词。政府参与社会保险事务行政管理的重要职能之一就是不断提升服务水平，满足人民群众的需要。在发达国家，社会保险经办管理服务的内容非常广泛，几乎无所不包，有养老服务、老年护理、医疗保健、心理安抚、残疾康复、老年教育、劳动就业、犯罪矫治等。随着高科技手段与人性化思想的不断渗入，提高社会保险经办管理效率、提升社会保险经办管理与服务品质的理念进一步深入人心，我国许多地方出台政策法规，重新定义了社会保险机构的服务质量和服务内容，建立信息服务交互与融通平台，完善以参保者群体为中心的社会公共服务体系。

一 社会保险经办管理的内容与形式发生了重大的变化

目前公共服务需求总量巨大，个性化需求呈现日益多样化、复杂化、优质化的势态，践行中央政府公共服务均等化的价值理念，要求实施多元融合的制度安排。政府逐步由“全能型政府”“大政府”向“有限型政府”转变，逐步引导企业和社会公益组织参与不同层面、不同领域公共服务的供给。形成政府、企业、市场、社会、个人等多元主体之间相互合作的局面，“伙伴关系”成为这一时期公共服务多元主体之间的关系特质；减少过度的利益博弈，有效实现多元主体之间优势互补与利益共存的和谐局面。

根据政事分离原则，社会保险机构的协调与职权一般按上、中、下三个层次设置，国务院相关行政部门作为行政机构负责制定政策、立法与监督检查工作；各级地方政府相关行政部门负责本行政区域内社会保险基金的征缴管理和监督检查工作，制定地方行政法规；社会保险业务机构负责具体的社会保险基金的使用、发放，建立和管理基本养老保险和基本医疗保险个人账户，以及对受保人群的服务工作等。

中央和地方政府社会保险经办管理属于间接性的宏观管理层面，具体包括：制定社会保险方面的法律法规，组织研究社会保险长期预测和发展规划，制定全国统一的社会保险缴费和支出标准，对社会保险机构进行执法管理、检查与监督，负责对社会保险基金的平衡调剂。社会保险机构运行效率与服务质量的好坏，直接关系到参保人群对社会保险制度的认知程度与参与程度，也直接影响到社会的稳定与人民群众生活质量的提高。

从公共管理服务模式出发，对政府社会保险经办管理职能而言，我国政府主导型的社会保险制度配合计划经济体制向市场经济体制的转轨，政府对传统计划经济条件下形成的一整套社会保险模式重新进行了制度设计，建立了在城镇地区实行的、一元化的多层次社会保险制度体系。这种制度体系的运行尽管出现了重重困难，但社会保险服务于国有企业改革的初衷还是卓有成效的，较好地缓解了政府在推进经济体制改革中所承受的巨大压力，政府介入社会保险经办管理的服务思想与服务理念发生了重大的变化，主要表现为以下几点。

（一）努力将扩大就业与推进就业服务放在政府工作的首位

多年来，中国政府审时度势，实施积极的财政政策或是适度的财政政策，对治理通货紧缩或通货膨胀产生了明显的效应，即使在财政从紧的情况下，政府对就业的支持力度也没有放松。实现充分就业，解除失业者的心腹之痛，是责任政府的第一要务。以保持社会稳定为出发点，以控制失业率为目标，紧密结合扩大就业政策措施，运用法律的、经济的等必要的行政手段对城镇失业问题进行源头调控，把失业造成的影响控制在社会可承受的范围内。政府通过财政转移支付手段和各项财政补贴政策或优惠政策为落后地区提供均等的发展机会，改善这些地区的基础设施与公共福利，利用落后地区的资源优势，促进生产要素向落后地区的流动，促进生产力的发展与扩张，释放了这些地区的潜在资源，挖掘了其发展潜力，促进了生产的发展与就业的扩张。

为了解决国有企业下岗职工再就业问题，在“大众创业、万众创新”号召下，大部分地方政府采取了税收优惠等手段，鼓励下岗职工和失业人员创业或再就业，并提供一系列的金融支持、技术支持及信息支持，扶持相关人员及相关产业的扩张，使劳动关系更为和谐，有利于调动企业和劳动者的积极性与提升就业率。

（二）在关注弱势群体利益方面贯穿人性化管理理念

弱势群体指由于某些障碍及缺乏经济、政治与社会机会而在社会上处于不利地位的人群，主要包括未能再就业的下岗职工、体制外的靠打零工与摆小摊养家糊口的人员、进城农民工、较早退休的集体企业职工。全国大中城市均建立了城镇居民最低生活保障线制度。进城农民工社会参与及子女就学问题得到了一定程度的改善，农民工工资拖欠与追讨问题被列入政府的议事日程；失地农民的养老保障与就业得到了政府的关注，并通过一些立法手段加以实施；政府逐渐改进了以往粗放型的工作方式，对在城市生活无着的流浪乞讨人员给予一定的社会救助，如给予衣物、食宿、医疗、通信、返乡、寻亲及接送等方面的救助服务；政府加大了财政投入，对落后地区的基础教育和卫生保健等重要的公共服务加大了财政支持力度，使这些地区尽快形成一定的生产规模，帮助更多的人就业。对城乡最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助和社会力量参与等方面作了规定。

（三）推进社会保险经办管理服务社会化与信息化建设

社会保障信息系统的建设是完善社会保障服务的重要环节。随着社会保障覆盖面的不断扩大，参保人数海量增长，社会保障信息系统涉及的服务对象大量增加，需要建立庞大的社会保障数据库管理系统与个人档案管理系统，还需要接受大量的用户访问。这一系统还将与政府的电子政务系统融为一体，成为政府更大规模信息系统中重要的交互信息平台。例如，广东省在建设金保工程和数字民政工程中，明确提出“完善市级集中式信息系统，实现社会保险信息系统和民政业务系统广东省联网”“建立民政业务信息系统和广东省集中式的社会保险信息系统及容灾系统”“完成社会保险业务系统与劳动力市场业务系统的有机整合”这些具体目标，充分实现“同人同城同库”，完善社会保险业务管理，完善民政公共服务系统建设，实现民政业务的网上办理。劳动力市场网络及社会保险信息网络的建设侧重于向社区信息化发展，以提高新型现代社区的管理和服务水平。广东省各级人力资源和社会保障部门积极为下岗失业人员提供失业登记、就业信息、职业介绍、职业指导、档案管理、培训申报等一条龙服务，对“4050”（是指处于劳动年龄段中女40岁以上、男50岁以上的人员）人员实行岗位援助和服务承诺制度，提供“一帮一”跟踪服务。“12333”人力资源和社会保障部门的保障电话咨询服务系统为民众提供便捷的劳动保障业务及问题咨询服务，劳动者可以非常方便地查询到全国各地的劳动力市场供求信息，搜寻工作机会，查询劳动与社会保障政策和养老保险政策的变化，查询医疗保险基金个人账户使用信息与储存信息情况。从参保登记到待遇发放，从招工录用到解除和终止劳动合同，从登记失业到接受就业服务和政策享受，劳动者都可能获知所需要的信息，这种便捷型的一站式服务大大方便了人民群众。

按照金保工程的统一规划和部署，各地社会保险经办管理机构在新上系统或系统升级时均按照统一的标准和规则进行，社会保险大部分业务依托核心平台系统，在实际操作中，为减少经费支出和保障数据格式的一致性，大多以省级为单位进行系统开发商的招标采用工作。目前全国范围内的核心平台系统基本由上海万达集团股份有限公司、大连东软集团股份有限公司和山大地纬软件股份有限公司所掌管，全国范围内开发软件公司的唯一性保证了全国各地市社会保险信息的一致，全国范围内数据平台的唯一性则为通过建立接口等手段实现信息共享提供了可能。本着社会保险“数据向上集中、服务向下延伸”的原则，全国范围内市、省、中央三层数据分布和管理结构已基本建立，各地也先后建成了不同等级的基础数据库，信息一体化的框架已形成。

（四）加强医疗保险与工伤保险管理服务

为规范医疗服务行为，降低医治成本，国家要求同步推进基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制并行改革，并重新制定了国家基本医疗保险药品、诊疗项目和医疗服务设施目录，限制了药品环节流通中的加价行为。实行政府药品和大型医疗设备采购改革；限制不合理的医疗费用支出，保证参保者享受必要的医疗服务；对提供服务的医疗机构和药店实行定点管理、定点监控，选择医疗行为规范、服务较好的医疗机构和药店作为医疗保险的定点机构，限制不法套现行为的蔓延；不断完善医疗保险经办机构与定点医疗机构的费用结算办法，杜绝假处方、假住院行为的发生。

各地政府还在积极探索和开展职业康复工作，并先后在一些地区建立了职业康复中心和康复医院，对工伤职工提供工伤康复、心理康复、职业培训、就业指导服务，帮助工伤职工克服由工伤带来的生理障碍和心理障碍，帮助他们重返工作岗位。

（五）改进政府单一筹资方式，推进社会福利社会化

我国社会服务的内容主要包括向因年老、重病、生理或心理缺陷而丧失劳动能力、造成生活困难的社会成员提供贴心服务。近年来，通过推进社会福利社会化，逐步形成以国家、集体及社会组织举办的老年社会福利机构为骨干以社区老年人福利服务为依托以居家养老为基础的老年人社会服务体系，养老服务向着智能化、“互联网+”和养老金融的方向健康发展。

（六）推进“四险合一”的收费改革

“五险合一”指“十二五”规划及之前社会保险费征缴中养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险五险合一征缴，“十三五”规划要求将生育保险与医疗保险归并，称为“四险合一”。其基本思路是：整合同一统筹范围内的社会保险信息系统，将各项保险统一纳入综合业务系统进行统一管理，包括登记管理、申报管理、档案管理、缴费管理、基金收支管理等，实现“四险合一”，可以归纳各项保险的共同点，由征缴部门统一个人基本信息、单位基本信息、缴费记录、基金台账等数据结构，统一后台数据库，从而实现基础业务数据的“四险”共享。

“四险合一”有利于简化社会保险经办流程，弥补多头系统数据不兼容的漏洞，降低征缴成本，提高社会保险信息管理水平。目前已经有很多地方在试点探索，如福建省建立了全省统一的社会保险基金管理中心，对五种社会保险实行统一管理和“一条龙”服务（注：这是福建省的提法），这是社会保险费税改革的方向和必然趋势。从政策上对“四险”统一缴费基数、适当调整费率、适时建立个人账户；从征收上真正赋予地方税务机关统一征收社会保险费的权力，明确征收责任，包括社会保险费的登记、申报、征收、管理、处罚等，使地方税务机关能够依法行使法律赋予的强制执行手段。同时，福建省地方税务局将加快完善地方税务征管信息应用系统的数据库建设、加快应用软件扩容升级的改进步伐，重点考虑建立“四险统征”的数据库和数据交换平台。

针对各项保险分散经办的弊端，“十三五”期间的“四险合一”改革，可以强化经办工作以人为本的理念，加大社会保险经办机构内部人员主要是人力资源和社会保障部门与地方税务部门有效资源的整合力度，逐步实行各项保险经办业务统一集中化的办理，根据社会保险信息系统的要求，规范服务流程，统一服务规章，简化经办手续，推行窗口化服务和一站式的便捷化服务，使参保单位和参保人员“足不出户”便能办结各项社会保险业务，实现社会保险经办高效化管理，在全社会树立起良好的经办服务管理者形象。

人力资源和社会保障部办公厅发布的《人力资源和社会保障部办公厅关于做好企业“五证合一”社会保险登记工作的通知》（人社厅发〔2016〕130号），要求从2016年10月1日起，在工商部门登记的企业和农民专业合作社按照“五证合一、一照一码”登记制度进行社会保险登记证管理。社会保险经办机构应及时接收工商部门交换的数据，生成企业的《社会保险登记表》，并按规定存档。工作中要认真核实参保人数、缴费金额、欠缴社会保险费等情况，信息交互，杜绝虚假申报，简化经办流程。

总体而言，与西方福利国家相比，我国还处于比较低的社会保障层次，社会保障资源配置结构不太完善，农村社会保险资源十分有限，社会保险的二元化现象十分明显，社会保险的发展与发育程度还处在初级阶段。从另一角度看，构成社会保险的支撑体系还不明晰，尤其是在提供高质量服务的现代化手段与信息化服务方式上还存在一定的差距。由于政策多变，社会保障管理信息系统还难以给参保人提供快速准确的信息服务，部门间的资源共享与交互方面还有待加大大数据的系统建设，社会保险机构的服务意识与质量意识还有待提高，社会保险的精算管理、量化管理相对落后，社会保险的经济效率观与社会效率观还没有真正地树立起来。因此，不断提高政府社会保险的服务理念，改进粗放型的工作方式，理应成为中国社会保险的未来战略目标。

二 参加人数急速增加，经办能力理念建设需要制度创新

截至2014年底，全国参加城镇基本养老保险的人数为34124万人，参加城镇基本医疗保险的人数为59747万人，参加失业保险的人数为17043万人，参加工伤保险的人数为20939万人，参加生育保险的人数为17039万人，基本实现了制度内全覆盖。2014年底，社会保险经办机构实际管理的参保对象已将近20亿人次，可提供参保、缴费、查询、发放待遇等多项服务，经办管理与经办服务是一个非常浩大的社会工程。截至2015年第三季度末，全国社会保障卡持卡人数达到8.09亿人，提前完成国家“十二五”规划目标。社会保障卡普及率达到59%，全国80%以上的社会保障卡已加载金融功能。截至2015年底，全国社会保险经办机构数达到7915个，经办人员达18.45万人。据人力资源和社会保障部的报告，近年来，中国社会保险经办水平不断提升，2016年全国办理基本养老保险关系跨省转移接续200万人次，较2012年增加85.3万人次，增长74.4%，2012年以来累计办理基本养老保险关系跨省转移接续860万人次，转移资金达到1717亿元。截至2016年末，全国累计办理城乡养老保险制度衔接55万人次，转移资金23.5亿元。2016年全国基本医疗保险关系转移接续190万人次；2012年以来累计转移接续763万人次。

2015年，工作人员与参保人次的比例为1∶10387，比2014年增加了213人次。超过平均值的有12个省区市。广东、重庆、上海等省市分别为1∶22138、1∶20213、1∶20084，经办人员的工作负荷进一步加重。尽管如此，个性化需求仍旧是一个挑战。以广东省为例，全省经办机构覆盖范围、人员统配、经费保障等各项指标较其他省区市有相对优势，但是相对全省6200多亿元的社会保险基金总量，2015年4亿人次的参保个人账户管理，现行社会保险经办管理体系跟不上时代发展的步伐。尤其大数据信息化建设已经成为阻碍社会保险事业和社会保险经办管理体系运行的瓶颈，还存在着经办管理体制不顺、经办队伍负担太重、经费投入不足等问题。做好涉及大众利益的民生工程和为数众多的社会公共服务，中国社会保险经办机构管理体现出来的能力不足，表现为当前社会保险经办机构编制不足、执行能力十分有限。中国社会科学院世界社保研究中心秘书长房连泉认为，目前社保经办机构存在的问题包括机构定位不清、人员身份复杂、行业管理体系交叉、信息化建设滞后、政府部分职能交叉等。尤其是统筹层次低、五险经办分管等薄弱环节极大地制约了社会保险经办机构的服务效率。社会矛盾更加复杂多变，经办任务将更加繁重。社会保险经办机构队伍建设步伐还不能完全适应社会保险事业发展的需要，客观上要求经办机构在完善服务模式、提高专业化水平和服务效能上加倍努力。表1-1是2015年各险种岗位工作人员结构分布。

表1-1 2015年各险种岗位工作人员结构分布情况

（一）服务方式的需求

1.个性化需求。个人实名制度下以个人账户管理为核心的社会保险管理系统，要保证个人账户基金安全增值，相关经办管理机构要为国民保留社会保障权益记录不少于一百年。

2.一站式服务需求。一站式服务要求“五险一卡”统一征缴、建账、给付、信息共享，截至2015年第三季度末，全国社会保障卡持卡人数为8.09亿人，普及率为59%。“十三五”规划期间，要求持卡人口覆盖率达到90%。按照人力资源和社会保障部《“互联网＋人社”2020行动计划》，传统以线下应用为主的社会保障卡还将插上“互联网+”和大数据的翅膀，通过搭建社会保障卡线上服务平台，对接更多的社会服务渠道，使老百姓通过手机就可以快速完成社会保险缴费、医疗保险结算等事项，切实解决如看病“三长一短”（挂号时间长、候诊时间长、取药时间长，就诊时间短）等生活中的痛点和堵点，通过社会保障卡为群众“记录一生、保障一生、服务一生”。

3.一卡通服务。个人全部社会保险记录和基金在任何时间和地点均可集中处理。大数据和云计算联系到一起，要求对大数据进行专业化处理，统筹层次提高，要求经办信息社会全流通。

4.微信服务。继“官微”之后，政务微信也成为政府部门与群众沟通互动的平台。以广东东莞社会保险为例，微信可为广大市民提供在线答疑、办事流程及常见问题解答等服务，通过微信可查询保险关系，以及养老保险、医疗生育保险、工伤保险、失业保险四大险种及社会保障卡等社会保险事务的办事流程和常见问题；用户可在社会保险微信公众平台“在线答疑”栏目提交社会保险问题，并与人力资源和社会保障局（以下简称人社局）政务网站“在线答疑”栏目后台实现实时同步，由人社局的网络志愿者进行一对一的答复，常规问题在3个工作日内就可收到答复。所有的问题及答复均可在人社局政务网站和微信公众平台上查询。

5.以信息化控制为手段做好内部控制稽核工作。以广州市社会保险内部控制稽核信息系统的基本流程为例，绘制风险控制图，管理员通过设置一定的生成条件，预先录入各类业务信息和业务风险点信息，配置业务对应的风险评估等，针对风险点配置稽核模板，按一定的频次、数据量采集业务样本数据，抽样后的样本数据经内部控制人员与业务科室确认进行抽样统计数据分析，加强对社会保险经办风险业务的内部控制和异常数据的监控，对确认存在问题的数据发送给业务科室相关人员进行整改，由内部控制工作人员监控整改过程，在处理过程中对于暂时无法确认有问题的业务数据或者无法整改的问题业务，可以做延后或暂时搁置处理。

6.为参保单位和参保个人提供档案保管与信息查询服务。社会保险业务档案涉及个人身份信息、就业信息、经济状况等个人隐私，需要加强隐私权保护，社会保险经办机构档案管理人员要严格执行档案的保密制度，保证档案的完整与安全，根据实际情况和工作需要，编制必要的检索工具（索引、目录、指南等），迅速、准确、有效地进行查询。对于社会保险业务档案，参保单位和个人可根据业务所需，按照社会保险经办机构的档案查阅程序，向社会保险经办机构提出查询申请，各社会保险经办机构依法在各自业务范围内提供档案信息查询服务，并把查询结果反馈给查询人。对已实现数字化处理的档案可提供实时、方便、快速的档案查询利用服务，让使用者方便地在电脑终端通过浏览器登录查询系统，并可进行多方位的档案查询。

（二）社会保险经办机构能力建设呈弱势状态，有待加强

1.执行力：五险统一征收难以落实，主要是各险种经办机构之间沟通不畅；税（费）征收方式不统一。一些地区由地方税务部门全责征收社会保险费，存在人力资源和社会保障部门与地方税务部门信息对接严重不对称问题。由于利益关系，部门间的阻滞现象处于公开状态。

2.财政诱致性扩面：参保人选择的缴费档次越高，财政补贴越多，农民工与灵活就业人员受益具有不确定性，各地区差异比较大。落后地区新型农村合作医疗（以下简称新农合）、新型农村社会养老保险（以下简称新农保）或是整合后的城乡养老保险、医疗保险都曾出现财政补贴青黄不接的问题。中西部地区社会保险全部由中央财政补贴，日积月累，中央政府负担过重。

3.协调性：没有很好地解决中央政府与地方政府、政府与企业、政府与市场的关系，责任边界不清晰。

4.风险应对：应对突发事件的能力不足，服务能力不足（社会保险知识与政策的普及和教育、办事方便与及时的服务、个性服务不到位）。

5.统一管理：各社会保险项目统筹层次不一致，管理体制不协调。养老保险基础养老金全国统筹是“十三五”改革发展的重点。其他社会保险项目也要求上升到省级统筹管理层次，但并没有做好建设规划。

6.服务流程：经办服务流程不一致，各地社会保险服务系统在数据口径和技术标准上有差异，给参保人社会保险关系的转移带来困难。由于机关事业单位与企业养老保险改革不同步，打破身份制度界限，形成真正的人才流动格局之后，同时存在职业年金或企业年金在不同统筹范围的同步转移问题，给转移工作带来较大的操作难题。

（三）中国社会保险经办机构能力不足

1.目标定向、战略定位缺失

社会保险管理费改革之初来源于收费扣除3%，经过数次变革后，最终确定以各级财政预算拨款解决管理费。2012年末，全国8411个社会保险经办机构中全额拨款机构有8401个，占比99.9%。根据统计，2012年，全国五项社会保险基金总收入为23198亿元，同比增长13.7%；五项社会保险基金总支出为19161亿元，同比增长20.6%。迅速增长的服务需求使得中国社会保险经办服务机构面临的问题日益突出。政策执行力指有效利用各种政治、经济和社会资源，保质保量实现预期目标的实施过程。政策执行力包含完成任务的主观意愿，完成任务的能力实现，完成任务的程度与差距。社会保险经办机构提供社会保险管理与服务，其运用有效的组织机制、良好的运行机制和科学的管理方法，才能保证围绕社会保险的政策目标和社会保险规划的实施，政策执行力是对社会保险经办管理能力的有效考验。“在事业单位事务办理下沉、财权上收的原则下，新农保、新农合、农村低保等保障项目的服务半径大，主要业务办理集中在县、乡、村，其中全国20%的县没有农村社会养老保险经办机构，30%的乡镇没有工作平台，2000多个乡镇没有银行网点，新农保、新农合的基金收支仍主要依靠手工，且人员不够稳定，成为农村社会保障制度发展的障碍。”^[8]

执行力受阻主要局限于：①社会保障领域的二元化结构加剧了社会分配不公和贫富差距问题，城镇退休职工养老保险与农民养老保险待遇存在明显的差距，城镇医疗保险资源与农村医疗保险资源存在较大差别；②国家社会保险政策和地区方案很少考虑长远目标和资源整合及其管理绩效问题；③社会保险经办机构对来自内部和外部的违法违规行为缺乏行政依据和处罚权力。

按照SMART（Specific、Measurable、Attainable、Relevant、Time-bound，具体、可度量、可实现、现实性、时限性）原则，我们要考虑社会保险政策目标的具体性、衡量性、可达性、相关性、时限性。应该承认，我国很多社会保险改革的目标达不到SMART原则的要求，出台政策考虑不周，导致执行力较差。

2.管理体制和运行机制改革滞后

管理体制和运行机制改革滞后表现为以下几点。①缺乏对社会保险制度设计的整体思考，管理成本偏高，社会保险激励效率低下。②社会保险体系不完善，各种寻租行为突出，社会保险基金监管乏力，关键在于中央与地方政府在社会保险的责任与分工上的具体职能不够清晰，事权与财权不统一等体制性问题的制约。③基金统筹和垂直管理关系未理顺。统筹层面无法进行人、财、物的整体规划，社会保险部门归地方政府领导，在财政支出、编制、人员安排上处于被动状态，信息系统建设标准难统一。④信息和基金流动受阻。统筹层次低、社会保险基金不能在高层级调剂使用，运行机制的横向整合不到位；“五险”分立造成资源浪费和效率低下、政府公共部门之间业务整合较差。例如，2009年，全国的人力资源和社会保障部门均宣称本省（区、市）已实现养老保险省级统筹，2012年，审计署宣布有16个省（区、市）养老保险统筹不达标，事实上只有北京、上海、天津、重庆、陕西等7个省（区、市）实现了养老金省级统收统支，其他省份基本停留在县（市）级统筹阶段。

从社会保险覆盖面看，各险种参差不齐。截至2015年末，我国基本养老保险参保率为94.2%（分母为16～59岁的人口数量）；基本医疗保险参保率为97.2%（分母为2015年末总人口数量）；失业保险参保率为42.9%（分母为2015年城镇就业人口数量）；工伤保险参保率为53.0%（分母为2015年城镇就业人口数量）；生育保险参保率为44.0%（分母为2015年城镇就业人口数量）。可见，除基本医疗保险和基本养老保险已经基本实现人群全覆盖外，其他4个社会保险项目距离全覆盖还有较大的差距。这既与政策的执行力有关，也与地方政府的取舍有关。

（四）能力建设中公共服务理念不明确

从广义的流程角度看，社会保险经办机构能力建设是一个流程再造的过程，可以借助业务流程再造理论来推动。业务流程再造理论是20世纪90年代初最重要的企业管理理论创新，并与政府改造的需要相结合产生了政府流程再造/改进理论，推动了政务办公业务自动化向电子政务政府甚至是网络型政府的转变。业务流程再造意味着认识到并承认构成当前组织运营基础的一些理念、规则已经过时，为提高组织绩效，需要充分利用信息技术从根本上重新设计现有业务流程，而不是简单地进行组织精简和旧有流程的自动化。社会保险经办机构能力建设要求在业务流程再造理论指导下，对社会保险经办机构的战略流程、业务流程、组织流程进行改造以适应社会保险公共服务需求。

1.社会保险经办机构战略流程优化

在推进大规模的社会保险经办机构信息化时，我们需要明确社会保险经办机构的责任，在此基础上界定社会保险经办机构的合理职能，明确社会保险经办机构应该做什么（有效流程）和不应该做什么（无效流程）。经办管理包括两个流程：参保人的信息流和资金流。根据社会保险基金的统筹层级，建立信息向上集中和服务向下派送的公共服务体系。一是要建立和规范参保人信息向上集中的流程，支持中央政府的社会保障顶层设计和社会保障公共预算；二是要建立和规范资金向下转移和服务向下派送的流程，支持基层政府改善公共服务质量和降低公共服务成本（见图1-1）。

图1-1 业务流程管理过程

虽然政府在社会保险中扮演着最后责任担保人的角色，但是并非应该事必躬亲。为了更好地承担责任，政府需要跳出负责不同保险计划的各个部门的视野，在更高的决策层次上统筹考虑，在此基础上立法授权，通过外包、购买等最佳方式为公民提供社会保险服务。社会保险经办机构是政府的执行机构，与参保人发生最密切的联系，作为国家依法委托履行国家社会保障义务的受托人与管理者，应当依法享有寻求合作伙伴、执行项目外包和购买服务的再委托权，直面参保人，是实现国家社会保障目标的最终责任人。

2.社会保险经办机构业务流程再造

实现业务经办流程的标准化、规范化、系统化与信息化，社会保险经办方式需从简单管理服务向多元化、多层次、网络化管理服务的广度和深度延伸，社会保险经办机构的管理责任也将从单纯业务经办向全面提供社会保险公共服务管理的角色转变，这对社会保险经办业务流程再造提出了新的挑战。按照与服务对象接触的相关性和重要性确定机构内部的职权、流程、管理制度和资源配置，可以使服务由与业务分治向相融转变，形成以服务为龙头、服务与业务紧密连接、用服务带动业务、通过改进业务管理提升服务水平的管控机制，保证服务工作持续改进，实现服务对象满意度最大化。面对现实工作中各社会保险险种的关系转移接续因统筹范围不一引起经办流程不统一、各社会保险险种的信息数据不能直接对接与交换、业务经办信息资源难以共享、异地就医费用即时结算较难、部分参保者身份多变、险种选择逆向性增强等问题，必须加快研究解决各种错综复杂的社会问题的办法，制定统一业务经办处理流程与规章制度，只有这样才能确保社会保险关系转移接续工作的正常开展，防止过度的地方间利益博弈。

随着社会保险经办资源的整合，制定统一的多险种业务统一经办流程，构建“一站式服务、一个窗口经办、一次性办结、一票征收”的业务经办模式，落实社会保险经办管理实施方案，梳理各项内控制度，对各风险点进行排查，深入分析社会保险制度实施和基金管理运行状况，针对存在的管理风险点和薄弱环节，进一步完善相关制度和流程（见图1-2），提高基金征缴、支付、财务管理和经办服务水平，从源头上提高基金治理能力，实现经办管理服务的规范化、标准化、一体化、效益化，确保2020年全国社会保险制度全覆盖目标的实现。

图1-2 社会保险经办业务系统运行流程

3.社会保险经办机构组织流程再造

在依据顾客满意的原则确定前台服务的形式和内容之后，社会保险经办机构需要再造相应的组织流程，即机构整合、岗位设置和人员配置。服务型政府的执行机构应当具有组织弹性，建立三元人力资本，即建立公务员、核心技术人员和公共服务员的三元岗位、三类薪酬、三类考评和三类责任制。组织保障流程的再造要求，打破社会保险不同部门间的障碍，建立起真正的职能交叉、自我管理的职业团队。随着社会保险体系流程再造的深入人心，引起其他政府部门的战略流程再造。整合城乡基层服务的有限资源，建立城乡一体化的社会保险经办管理服务运行框架，有序引入社会资本参与社会保险经办的竞争管理（见图1-3）。

图1-3 社会保险经办业务流程管理

现在微信可以为中小微企业提供轻松缴纳社会保险费的公众平台，企业购买社会保险费只要通过个人计算机（Personal Computer，PC）端，登录幸福社保官网（www.xingfushebao.com），输入企业员工信息，点击注册，上传营业执照和法人代表身份证，等待内部审核通过后（3小时内），得到“已认证标识”，点击按钮，付款成功，就可查询企业员工社会保险信息。个体户参保同样可以通过微信公众平台方便缴费和查询。

三 经办管理柜台服务和非柜台服务模式并举^[9]

课题组在广州市的调查分析结果表明，柜台经办社会保险业务仍是目前业务办理的主流模式，网上经办大厅也逐渐成为主流服务模式，自助服务终端、12333电话热线和手机Web终端等辅助服务模式因受服务功能和使用群体所限，并未充分发挥其作用。同时，网上经办模式更侧重于业务查询，其他服务功能有待进一步完善和推广。各种经办模式所存在问题包括以下几点。

（一）柜台经办模式耗时长、效率低

作为传统的服务模式，柜台办理仍是较多参保者的选择。尤其是60岁以上人群对互联网认知较少，大部分仍依赖于柜台进行业务咨询和办理，更倾向于即时性互动与交流，希望从柜台办理中获取准确的业务信息。部分人群的劳动与社会保险业务的某些特定环节只能在柜台办理，网上经办大厅暂时无法提供替代功能，因而柜台办理业务申报及受理环节的使用率较高。然而，柜台面临较重的业务压力，影响了办理效率。

（二）网上经办模式侧重于业务查询，其他功能利用率不高

访谈发现，办事人员通过网上经办模式分流业务的意识较强，对加强网络办理能力的需求较高，但就目前而言网上经办模式仍较多地侧重于查询。调查显示，被调查者对网上经办常见服务功能的使用率普遍较低，其中信息获取类功能的使用率和需求度相对较高。近年来，网上经办业务系统正在逐步完善，业务经办管理功能日渐增多，但用户对当前网上经办建设的多项功能不甚了解，更倾向于通过网上经办大厅来进行信息查询。

（三）高科技辅助服务模式有待完善

被调查者办理业务的第三种选择模式是自助查询终端，自助查询终端可提供可视化信息查询，有助于分流信息查询业务、缓解柜台经办服务的压力。由于自助查询终端设置在经办机构大厅，相较于单方面信息获取，客户往往更倾向于选择双方交互相对容易、信息更加准确的柜台人工服务；另外，自助查询机器由于缺乏实际业务操作信息及表格打印等辅助功能，不能满足被调查者的需要。

12333服务热线主要向公众提供社会保障政策咨询和政策解读服务，使用频率为5%～10%。大多数地区12333服务热线或业务单位咨询电话经常占线，咨询服务非常火爆，12333热线提供的信息有时过于笼统，实际业务操作信息的提供不如经办机构网点的咨询电话。此外，存在咨询信息与实际业务操作信息不吻合的问题。

手机Web终端的选用效率最低，虽然该种模式的信息提供兼具全面性和个性化，较为实用、灵活，但大部分客户并不了解其功能或使用方式，社会保险部门对手机Web终端的功能配置及具体使用方法的宣传亟待加强。同时客户对改善该模式的需求度也越来越高，随着智能手机的普及，具有较强灵活性的手机Web/App模式将具有更为广阔的市场发展前景，可更好地服务社会保障事业。

细化经办管理柜台服务与非柜台服务，“智慧城市”“智慧社保”“智慧养老”“养老金融”的概念正深入人心。将最先进的现代技术融入社会保险业务经办过程中，不断优化流程管理，改变服务模式累赘、呆板的状况，矫正服务效果“重输出、轻输入”的缺陷，必须充分利用现有先进技术的优势，加强网上经办服务功能的实施，这将有助于规范和完善劳动与社会保险公共服务体系，进一步优化公共服务内容，创新服务模式，实现网上预约、网上受理、网上经办、网上查询、网上反馈。

1.细化目标用户群体，发展以网络为主的综合型服务模式

用户体验是最好的验证，针对不同的用户个性化需求整合公共服务资源，运用网络媒介综合手段，实现模式组合的优化和创新，促进服务流程便捷、高效。这主要包括以下几点。

（1）业务流程前端的政策宣传和查询功能更适宜中青年人群，应侧重通过手机终端和网络渠道对该功能进行发展与完善。

（2）劳动与社会保险业务办理阶段，以企事业单位或挂靠机构为主，应侧重通过网络和柜台办理组合的方式提供可操作性的解决方案：网上经办大厅提供业务预约、查询、通知或回执等服务以减轻柜台工作压力；资料审核和业务沟通方面，柜台服务更为方便，应在提高公众信任度和身份认证的基础上逐步开展网上经办服务支持。

（3）养老金业务办理，以老年人群为主，应侧重传统的柜台服务和电话热线服务，伴随电信网、有线电视网、互联网的“三网融合”进程，运用有线电视网络将养老金业务办理宣传服务“送到家”。

2.完善服务内容，优化服务模式

（1）通过网上经办业务体验、设置快速办理点等途径，加强对网上经办大厅现有功能的宣传和推广力度，提高网上经办服务覆盖率与覆盖水平。充分利用政府发展电子政务的契机，大力完善地方法律法规和各项规章制度，为网上经办业务安全管理营造良好的法制环境。同时，加快推进以交互性和实时性为主的新功能的研发与推广，不断拓宽和丰富网上经办业务内容。

（2）更新传统柜台经办模式的服务理念和手段，推进劳动与社会保险经办网点向社区和街道的延伸；优化办事柜台分类设置，实现业务分流，提高办理效率。

（3）提高各地12333热线电话的服务质量和效率，及时更新劳动与社会保险信息，与各服务网点的12333热线电话进行整合或链接，便于公众更多地获取各地的实际业务操作信息。通过银行自动取款机（ATM）的使用，推动自助终端服务向社区、街道投放，降低公众往返的交通成本与时间成本，提高业务办理效率与办理水平；同时在及时更新现有劳动与社会保险信息的基础上，拓展服务功能（如打印或扫描功能）。

（4）借助建设“无线城市”的良机，使无线局域网（Wireless Local Area Networks，WLAN）的网络覆盖为社会保险公共服务使用功能的优化提供更加便捷的通道。加快智能手机终端的开发和宣传，通过与运营商合作，利用手机程序内置功能等方式，加大“智慧社保”“智慧养老”“养老金融”等的普及力度。运用新媒体和传统媒体的合力，包括单位和社区，大力宣传智能手机终端的服务内容与服务优势，发挥“智慧社保”“智慧养老”“养老金融”的最大社会价值。