三、我国学校安全立法存在的问题

国家及地方关于校园安全的立法在理论和实践层面都产生了影响，一定程度上对学校安全风险防范和事故处理提供了法律依据。但是，在法律制度和实践层面的明显进展并没有从根本上改变学校安全问题所面临的严峻局面，学校仍面临沉重的压力。特别是一旦出现学生安全事故，处理过程的无序与高成本，使学校难以承担。学校安全的职责过于集中在学校，使得安全问题对教育质量、人才培养和素质教育实施的影响不容忽视。从我国目前中央与地方出台的校园安全立法来看，还存在以下问题。

（一）立法体系不完善

立法应讲究系统性和协调性。立法的系统性是指法律规范自成体系，并且各条文、各部分之间相互联系、始终一贯、秩序井然，从而构成一个有机的整体。立法的协调性是立法系统性内涵的一次延伸，其基本含义就是要求立法活动所创制的法律规范在体系上内在逻辑严密一致，内容上统一和谐，关系上协调一致，而不存在矛盾、冲突甚至相互否定的现象。同时，与外部法律环境、其他法律规范也协调一致。目前我国的学校安全法律规范散见于多部法律、法规、规章及相关文件之中，各种零散颁布的有关学校安全的条例、决定、通知和规定等。立法者是多元主体，如教育、公安、卫生、交通、文化、工商、建设等不同部门，“法出多门，各行其是”，相互之间缺少必要衔接，不能形成配套法律体系。由于学校安全立法整体意识不强，缺乏一个立足于全局、整体和宏观、长远的立法统筹规划，法律规范的制定往往只针对现实中亟待解决的问题，存在“头痛医头、脚痛医脚”的弊端，造成立法的临时性、应急性有余，而科学性、条理性和系统性不足，立法中相关规定的变化调整速度过快、稳定性较差。

现代立法论主张，宪法统领之下，立法要有整体意识、要考虑国家的整体利益，不同法律体系之间，内容上各有分工，互相配合。具体的法律体系内部，成员法的内容衔接对应、环环相扣。具体到我国学校安全立法体系来看，目前在法律这一效力层级上，虽有教育法等多部法律涉及学校安全的相关内容，但毕竟不是专门性立法，对学校安全问题的规定比较原则和笼统，缺乏可操作性。在行政法规和部门规章层级上，学校安全的专业性较强，但科学性和严密性相对欠缺。在规范性文件层面上，虽然是我国学校安全规定最多的形式，但多处于应急性，缺乏规范性。

由于国家缺乏统一的学校安全法律，导致在学校安全立法的过程中出现了不太符合立法要求的规定。例如，教育部2002年出台的《学生伤害事故处理办法》，虽然该办法在出台后的相当时期内对指引学校防范和处理学生伤害事故发挥了很大的作用，但是，作为部门规章层级的规范能否规定民事主体的权利和责任却值得反思。该办法受到学界专家所诟病的主要是其对事故责任的认定，根据我国《立法法》的规定，民事权利、义务及责任应当由全国人大及其常委会制定法律来规范，教育部作为主管教育的行政部门，可以为实施行政管理权制定规则，但不应超越其权限范围，其对学生伤害事故的规范应当仅限于对管理，不能规定民事主体之间的责任。在我国司法领域中，法院审理案件所依据的是法律法规，而并不包括规章，规章仅仅是法院审判的参照。所以，教育部对学生伤害事故责任的规定僭越了其应有权限，这种情况直到《侵权责任法》出台，明确规定了教育机构侵权行为的责任认定后，才重新理顺了立法体系的关系。

（二）立法内容比较原则，缺乏可操作性

如前所述，我国法律层面关于校园安全立法的规定，如《义务教育法》和《未成年人保护法》中有关校园安全的内容基本属于典型的号召式、宣示性的内容，其中少有条款直接规定相关部门的具体权利、义务，因此，其在实际运行过程中的法律效果非常有限。而《侵权责任法》第38条、第39条、第40条虽然直接明确规定了学校安全事项，但其内容却主要是从归责原则上明确了校园侵权案件的举证责任，而不是立足于如何去预防、规制学校的安全事故及相关行为，因此，就最高权力机关的立法方面来看，我国的校园安全立法显然还不完善。

法律规范是“能够相对独立地发挥法律调整功能的最小单元”，是通过法律条文表达的，由条件假设和后果归结两项要素构成的具有严密逻辑结构的行为规则。逻辑结构完整、合理的法律规范是法律能够实际发挥作用的有效保障。目前就我国有关校园安全的法律规范来看，其均不同程度地存在着结构不完整的缺陷。许多法律条文在表述上仅为宣示性、号召性的内容，并不具有规范意义上的法律后果，这种缺失法律后果的法律条文在实际执行中对相关的义务主体基本没有约束效力，其最终的结果必将是无法发挥规范的实质效力。由于法律规范中缺少了法律责任的内容使相关行为的义务主体对于其违法的不作为行为无须承担任何法律责任，违法的成本为“零”，导致法律所追求的“应然”的有效性难以转化为其“实然”的有效性，立法追求的目标最终落空。此类缺陷在各地的地方性立法中更为普遍。[1]

立法的可操作性要求校园安全立法对学校安全所涉及的实际问题（如安全事故责任人，承担责任的原则、范围，违反规定的法律后果等）应作出明确具体的规定，以此来促进相关问题的妥善解决，而非纯粹的理论罗列和宣传说教。缺乏强制性以及具体法律责任和惩罚性措施，使这些法律法规在实施中变成名副其实的“软法”或“宣传资料”。

（三）立法内容已显滞后

随着社会形势的发展变化，学校安全形势也在日益复杂化和多样化。学校安全立法应当随着形势发展变化而变化。首先，一些学校安全立法内容陈旧，没有及时修订或修改。从我国目前的学校安全立法体系来看，一些规定还是20世纪八九十年代制定的，规定的内容陈旧，远远落后于形势发展和实际工作的需要。例如，我国现行的《学校卫生工作条例》（以下简称《条例》）是1990年经国务院批准，国家教委、卫生部发布实施的，距今已有20余年。其间，伴随着社会的发展和改革深入，《条例》中学校卫生工作的内容、管理方式等都发生了很大的变化，原有的学校卫生标准已经不能适应现在学校卫生安全管理工作的现实需求。

其次，在学校安全管理的实践中，形成了新的形势，产生了新的问题。例如，随着现代科学技术和社会分工专业化的发展，学校安全的专业性日益凸显。而学校在预防和处理事故方面，往往缺乏专业化的指导和支持。学校安全问题也在不断发展变化，有关教师侵权行为、教师权利被侵权的行为，以及学生之间的欺凌和伤害等，正在一些地方成为学校安全问题的新趋势。

最后，学生伤害事故的处理，学校安全事故的责任认定和事故处理缺乏便捷、权威的机制，多数时候仍是学校与受伤害学生或者家长直接协商、谈判的方式，司法途径虽然渠道畅通，但是通常不被家长所采用，或者难以有效地发挥作用。学校安全事故所带来的赔偿经费，仍缺乏稳定的来源渠道和明确标准，或者能够支付的数额难以满足当事人的要求，造成处理和协商的难度大大增加。这些新形势和新问题都给学校安全立法提出了新的要求。

（四）法律效力层级比较低

目前我国的学校安全立法主要集中于规章及规范性文件层面。在法律效力层级，我国尚未存在有关学校安全事项的专门立法。虽然涉及校园安全的相关法律有《义务教育法》《未成年人保护法》《侵权责任法》等，但《义务教育法》和《未成年人保护法》的规定多为宣示性条款，并未直接体现为具体的权利、义务，因此，不具有规范意义上的法律效果，而《侵权责任法》第38条、第39条、第40条虽直接涉及学校安全事项，但因立法目的的不同，该法侧重于从结果意义上明确界定责任归属的原则，而不是立足于行为意义去规制学校的安全义务。由于《侵权责任法》采用客观化的未尽“教育、管理职责”作为认定学校过错的标准，但又未对学校的“教育、管理职责”给予具体与明确化，因此，为今后立法以规范的形式明确学校的“教育、管理职责”提出了必要性，也提供了立法空间和余地。

在行政法规这一位阶，有关学校安全的规范仅有针对校车管理的《校车安全条例》，而并没有规范整体学校安全的行政法规。缺乏一个统一的、具有规范效力并且效力等级高的有关学校安全的行政法规，出现了该规范体系上的层级断代。部门规章中直接涉及学校安全的重要规范有《中小学幼儿园安全管理办法》《学生伤害事故处理办法》，但存在内容过于笼统、粗略，效力等级低等不足。此外，不具有立法效力的其他红头文件较多，主要表现为各个部委和地方政府的“意见”和“通知”，这些文件具有一定政策性、时效性，但缺乏规范性、稳定性，而且属于规范性文件，效力级别很低。