一、学校安全的立法模式、调整对象与基本原则

（一）立法模式

如果要进行学校安全的立法，需要建立哪个层级的法律制度？实践中比较普遍的观点是立法层次越高越好，希望制定《学校安全法》，从法律层面解决问题。但是，法治实践表明，立法的效果并不完全由其效力层级决定，只要制度设计合理、符合实践需要，低位阶的法律规范同样可以发挥作用。目前，国家立法资源非常有限，制定法律的难度大、周期长，且学校安全问题的全局性、紧迫性与其他立法项目相比并无优势。鉴于现行的部门规章的确在法律效力方面存在缺陷，因此，比较可行的选择是考虑起草行政法规，即《学校安全条例》，这可以在法律制度的原则性和可操作性方面实现较好的统一。[8]

（二）调整对象

校园安全立法所规制的对象是什么，这是目前立法中存在的焦点问题。争议焦点主要集中于两个方面，首先，立法所规制的学校类型包括哪些？目前从我国地方学校安全立法来看，适用的对象主要分为两类，一类是包含了各级各类学校，即幼儿园、普通中小学校、中等职业学校、技工学校、高等学校和特殊教育学校。另一类是仅包括中小学，即幼儿园、普通中小学校、中等职业学校。所以，目前各地分歧较集中的焦点在于学校安全立法规制的学校类型是否应当包括高等学校。我们认为，虽然高校学生绝大多数已经成年，能够避免一些意外事故的发生，但近年来发生在高校的学校安全事故呈增多的趋势，且盗窃、诈骗、打架斗殴甚至杀人等学校严重安全事件集中于高校，因此，学校安全制度的范围应当包括高校。其次，安全的内涵应当如何划定，是限于学生的人身安全，还是泛指教职工和学生的人身财产安全？我们认为，教职工是学校的重要组成部分，学校安全工作主要依靠教职工去做，为体现以人为本、尊师重教，学校安全理应包含教职工的安全。

（三）基本原则

笔者认为，学校安全立法应当遵循以下基本原则：

一是以人为本原则。学校安全立法最根本的目的是保护学生和教师的人身安全。所以师生本身是立法所要保护的核心主体。在立法规范的过程中要凸显人文关怀理念。我们自古就有对人生命的尊重和热爱的教育，在法律规范中也处处体现了对人生命的呵护与保护。以人为本原则意味着生命权的至高无上。在物权、人格权、财产权、知识产权、生命权等各项权利中，生命权毋庸置疑应该是最为重要的权利，这也是人存在的首要证明，是人进行一切活动，享有一切权利的前提。校园安全所涉及的内容是很繁杂的，但是无论在何种情况下都应该以保护在校学生、教职工的生命安全为第一要务，这是校园安全建设的重点和首要任务。

二是预防为主原则。是指学校的安全管理应以风险控制和事故防范为核心，并将之作为整个学校安全风险规制的基本点和出发点。学校安全管理，需要一种风险预防性、预料性而不是反应性的方法，安全管理理念应实现从“应急”到“预防”的有效转化。[9]由于事物处在变化中，所以很多安全事件的发生都具有突发性，事先难以预知，只能在事件发生后尽量在最短的时间内把损失降低到最小。如果很多时候都是在扮演“救火队”的角色，这样就使整个校园安全建设和管理显得比较被动，缺少主动性和预见性，无法有效地从根源上制止校园危险事件的发生。所以校园安全建设应该秉承预防为主的原则，通过分析一些危险隐患产生的条件和一些初期表征，消灭那些不安全的因素，从源头上防止校园不安全事件的发生。因此，立法中应注重学校安全防范管理制度的制定和实施，明确规定学校和各有关方面要通过调研，摸清学生易发事故的环节、地点和时段，积极预防、科学预防，同时有针对性地健全安全制度，消除安全隐患，确保学生人身安全。

三是综合治理原则。学校安全风险具有系统性和复杂性，学校安全风险规制涉及学校安全的方方面面，包括了人、财、物等各个层面中与校园有关的内容。比如校园公共财物的维护、校园周边环境的治理、校园网络安全、校园相关产权的保护等。所以校园安全需要全面兼顾，不可偏颇，进行综合治理，才能真正确保校园的安全。维护校园安全，是一项综合性的工作，并不是学校一家所能独自承担的。虽然在这方面，承担主要职责的是教育行政部门和学校，可是如果没有其他部门的配合，仍然不能从根本上解决问题。例如，校园周边环境的整治，就必须由公安、文化、工商、城管等部门来共同解决。因此，保护好学生的安全，需要社会各有关部门齐心协力，共同努力，各司其职，各负其责，真正把校园安全放在重要位置，齐抓共管才能收到实效。

四是合理定责原则。校园安全立法的首要目的是保护学生的安全，同时，我们决不能忽视学校教育工作的目标——使学生在学校中全面健康地成长。近年来，由于学生在校期间参加各项活动受到意外伤害后，被家长告上法庭并索取高额赔偿的案件越来越多，许多学校在工作中就消极地吸取反面教训，从各方面限制学生参加各种活动，尤其是体育活动，尽量不组织学生参加校外活动，对于一些较为激烈的对抗性体育竞赛项目，学校更是避之不及，干脆就从教学计划中抹去。校方明知这样做不利于学生的身心健康和全面发展，但出于安全和责任承担的考虑，仍然做出这种无奈的选择。也许正是这种状况的存在，再加上其他一些原因，导致我国青少年身体素质的现状很不乐观。面对这种局面，我们在校园安全立法中，一方面要严密规范学校的教育教学行为，明确责任，使学校真正重视安全问题，最大限度地减少学生的伤害事故。另一方面，又要在立法中明确界定在学校事故中，学校在何种情况下承担及不承担责任，让学校的领导和教师从事故恐惧感的影响下摆脱出来，在立法上给学校和教师松绑，使他们能够按照国家的教育方针和教学计划进行教学教育活动，全面提高学生素质。