- 中小学校园安全风险规制研究
- 方芳 等
- 3620字
- 2021-04-30 19:39:11
前言
一
随着自然环境和社会环境的日益复杂化，社会制度与社会关系日益多元，这导致我们的社会充满了不确定的风险因素。在我国正处于迈向全面小康社会并加快社会转型的决定性阶段，如何在这样的风险社会防范和化解各类风险，为公民提供务实、有效的公共安全，不仅考验国家和政府的公共安全治理智慧，而且是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。
习近平总书记指出，“公共安全连着千家万户，确保公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局”。[1]校园安全作为公共安全的重要组成部分，其所面临的风险同样日益多元且复杂。校园安全是学校开展教育教学活动的基本保障，是教育改革发展稳步推进的重要保证。校园安全不仅关系着每一位师生的人身权和财产权，更牵扯着千万家庭的幸福安定和社会的和谐稳定，而校园安全的不确定风险给学校的安全治理不断带来新的挑战。
中小学校园安全作为社会公共安全的重要组成部分，其又具有一定的特殊性。从主体上来说，中小学校园的学生主体多为十八岁以下的未成年人。未成年人的自我保护能力和分辨能力都比较差，容易受到外来伤害。未成年人由于生理、心理发展不足，缺乏社会经验，他们对风险的识别能力、避险能力、自身的防卫能力都十分欠缺。目前中小学校园安全风险来源广泛，类型多样，给校园安全风险防控不断带来新的挑战。同时，由于学生牵涉家长和家庭，家长的情绪容易激动难以控制，易出现人员聚集，甚至过激行为，如果得不到有效的控制和处理，容易被别有用心的人利用，激化社会矛盾，致使校园安全风险升级发酵。
二
目前我国的中小学校园安全风险防控体系尚未完全形成，一些环节依然存在问题。首先，校园安全立法呈现滞后性。从我国中央和地方层面的校园安全立法现状来看，我国的学校安全立法存在立法体系不完善、立法内容比较原则、缺乏可操作性、立法内容明显滞后、法律效力层级比较低等问题。建立适合我国国情的学校安全立法体系，运用法律所具有的稳定性、强制性、规范性特征推动和保障校园安全风险防控建设具有重要意义。
其次，校园内部风险防控标准有待明确。建立中小学内部校园安全风险防控的标准化机制是对学校安全管理的基本要求，以标准化机制的要素来要求所有学校应当在安全管理中达到一定的基本要求，可以最大限度地减少学校安全事故带来的损失。学校通过标准化的建设，可以实现优化创新，用较少的人员和成本实现平时需要更多人力和成本才能解决的安全问题。而目前我国校园安全相关标准尚未形成统一的体系。
再次，学校在校园伤害事故中承担责任的合理限度尚未明晰。学校在不同类型学生伤害事故中所承担的责任比例并不相同。并不是所有的学生伤害事故学校都要承担全部责任。学校对学生具有教育、管理的职责，但这种职责不是没有限度的。事实上，在学校对学生教育、管理的过程中，要求学校承担所有安全风险是不现实和不公平的。如果过分倾斜保护学生的权利，而完全漠视学校的客观条件和合理诉求，其最终并不是保护学生利益，而是破坏了学校正常的教学秩序。对学校注意义务的要求过高，可能导致教育活动的萎缩，也可能导致学生主动降低自身的注意义务，从而造成因为学生主动破坏规则而引发的事故增多。所以，学校基于自身管理者、教育者的身份既要充分承担起应承担的安全注意义务，同时又要对这种注意义务设定一个合理的限度范围。
最后，校园安全风险化解机制存在不同程度的缺失。校园安全纠纷的不同解决方式具有不同特点，双方协商及校内申诉具有成本低、效率高的特点，行政调解和行政申诉具有程序规范、相对便捷的特点，诉讼途径则公正性强、可执行程度高，但时间和精力成本较大。目前的纠纷解决途径中，还存在校内申诉制度不够健全和完善，教育行政调解制度立法模糊，行政申诉制度运行程序不明确等问题，需要建立和完善多元化的纠纷解决机制。另外，伴随着社会风险的波及范围不断扩大、影响程度不断增加，传统的、单一的侵权损害赔偿救济机制不能完全满足风险社会对于“完全损害赔偿”的基本要求。
从总体来看，校园安全治理的模式也需要转变，迫切需要从传统的单一治理转变为现代的多元治理模式。中小学校园安全治理作为公共治理的重要组成部分，需要调动政府、学校、企业、家庭、社会的多元参与，充分发挥各个层次主体的积极作用，构成多元主体协同护校的模式。除了政府及学校是校园安全的责任主体，市场机制中的企业、社会专业机构、媒体、家庭、社区等都应在校园安全风险防控体系中发挥作用，形成协同合作的治理体系。
三
基于此，本书试图建立全面而专业的中小学校园安全风险规制体系。通过对目前中小学校园安全现状的描述和分析，探讨中小学校园安全治理存在的问题与障碍；从学校安全立法的角度来探讨法律规制对中小学校园安全风险防控的重要作用；从政府主体、学校自身主体、社会主体三个维度来分析其各自在校园安全风险防控机制中的作用发挥和协同治理；从风险发生后的应对与化解角度，寻求校园安全伤害事故责任认定的规律，建立第三方纠纷调解机制、保险制度和救助基金为校园安全风险提供保障。具体来说，本书的章节内容如下：
第一章“概述”，主要从风险社会和公共安全的视角，研究中小学校园安全所面临的社会背景，以及校园安全本身在保护对象、事故类型、社会影响性等方面的特征。从风险来源、教育舆情、司法判例等多重视角呈现中小学校园安全现状。系统梳理和分析关于校园安全风险规制研究的理论基础与研究现状。
第二章“学校安全立法”，主要从我国目前的校园安全立法现状入手，分析国家层面和地方层面校园安全相关立法情况、存在的问题及现实需求。通过研究美国、英国、日本等国外校园安全立法的状况和特点，总结可借鉴的经验与启示。重点探究我国校园安全立法的模式及具体立法框架与内容。
第三章“校园安全风险的政府规制”，主要研究政府在校园安全风险防控中的特殊地位及其职责存在的合法性与合理性。重点探讨与校园安全治理密切相关的教育、公安、工商、卫生等行政部门在中小学校园安全风险规制中的具体职责。研究政府及行政部门在规制校园安全风险中应当遵循的原则及决策的程序。
第四章“校园安全风险的内部规制”，基于对中小学校园安全的现状调研，根据国家法律法规及政策对学校安全治理工作的要求，围绕学校安全的“人防建设”“物防建设”“技防建设”“安全教育”和“安全事故”等方面，研究学校内部风险防控的标准。同时，选取“学校体育运动风险”和“校园欺凌风险”两类安全风险进行预防与治理的专项研究。
第五章“公共治理视角下的校园安全协同治理”，主要从政府及学校主体之外的视角，审视可以参与校园安全风险规制并发挥其独特作用的主体。包括三大类型主体：一是市场机制中的企业专业化服务，如校园保安、法律顾问、技防企业等。二是新媒体趋势下不同类型媒体的影响效果及规范发展。三是家庭、社区及专业社会组织等在校园安全风险规制中的价值探索。
第六章“学生伤害事故的责任认定”，通过分析2015—2017年全国学生伤害事故司法判例的大数据，归纳和总结校园安全事故的主要类型及容易发生事故的风险点。聚焦于学生伤害事故的责任认定问题，分析实践中法院认定双方责任的依据、原则及最终结果，探究学校责任承担的限度问题。
第七章“中小学校园安全事故纠纷解决机制”，通过对校园安全事故纠纷解决不同方式特点的分析，探究各自改进的空间。择取校内调解机制和第三方专业调解机制的构建和完善进行深入研究，力求实现校园安全风险化解的公平和高效。通过探讨校园安全相关责任保险制度和社会救助基金制度，将侵权损害赔偿责任进行社会化分担，为风险化解提供物质保障。
四
本书主要立足于教育法学的视角进行研究，试图打破传统教育学及法学学科对学校安全问题研究的框架，在紧密贴合教育领域学校安全场域的基础上，建立包括风险预防、风险应对、风险救济的风险防控体系，同时也按照“法的运行”路径探讨校园安全风险规制不同阶段的立法、执法和司法问题，通过研究学校安全立法的内容、政府在风险规制中的执法、法院在判定校园安全事故责任的司法认定方面，统筹分析校园安全风险规制体系，拓展学科研究视角，丰富教育法学的学科内容。
同时，根据校园安全风险影响因素的多元化及不同环节的复杂特性，本研究综合运用了管理学中的公共治理理论和危机管理理论阐述中小学校园安全治理的模式与应对；运用社会学中的风险社会理论阐释中小学校园安全面临的社会背景；运用经济学中的利益相关者理论与成本分担理论来强调多元主体参与校园安全风险防控的必要性；运用行政法学中的风险规制理论论证政府规制在校园安全风险中的作用等。总之，通过多学科视角的分析，为校园安全风险规制研究提供相应的理论支撑。
本书作者期望通过对中小学校园安全风险规制的研究，推动实践中中小学校园安全管理的法治化和科学化，提高学校处理安全事故的能力，保障学校、教师和学生的合法权益，维护教育教学秩序和社会稳定。