一、风险社会中的公共安全

（一）风险社会的来临

风险，指特定时间内某种特定危害发生的可能性或者某种行为、物质引发危害的可能性。风险是发生危害的一种概率，其与损害之间具有高度的不确定性。风险是人类生存和发展的伴随物。自有人类文明以来，风险现象就一直存在。它是一种社会历史现象，在不同历史阶段有不同的表现形式。在前农业时代，人们生产力水平低下，生存随时可能受到威胁，凶猛的野兽、肆虐的山洪、蔓延的林火等就构成了他们风险的来源，在强大的自然面前，人们只能顺从于自然，听命于自然，吉登斯称为“外部风险”[1]；进入农业社会，社会生产力有了较大的进步，人类开始主动利用自然。“所到之处，砍伐森林，毁烧草原，种植庄稼，灌溉耕地，这意味着人类以局部性的能力优势，在对自然界的斗争中取得了局部性的‘胜利’”。[2]工业革命以后，人类理性和科学技术得到空前的发展，人类生存状况也经历了深刻的变化，科学技术的“双刃剑”效应带来了空前的社会风险：一方面，人类在短短的数百年时间里创造了日益丰富的物质财富，提高了改造自然的能力；另一方面，加重了破坏自然的程度，造成了日益严重的生态恶化、环境污染等问题，以及核风险、基因风险、生化风险等空前的科技风险。纵观人类发展的历史，其实就是人类不断适应和改造自然，消除外部风险，社会内部的矛盾和冲突不断加速的历史，风险问题不断复杂化、人为化和尖锐化的过程。[3]德国社会学家乌尔里希·贝克（ Ulrich Beck）在1986年出版的《风险社会》一书中，首次提出了风险社会的概念，明确将未来社会界定为一种风险社会，指出现代社会正处于从工业社会向风险社会的转变之中。他认为：“风险社会至少是伴随着工业社会的产生而产生的。人类社会正经历着从传统工业社会向现代风险社会的转型。”依据风险社会理论，现代社会就是风险社会，这种风险主要是来自“被制造出来的风险（manufactured risk），即由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，也是指我们在没有多少历史经验的情况下所产生的风险”。[4]也就是说，传统社会的风险更多来自外界（自然界），来自人类社会之外，如洪灾、干旱等，是从“外部”降临到人类身上的；现代社会的风险多源于人类行为（如现代化、全球化、科技发展） ，更多来源于现代工业社会风险，如交通事故、矿难等，更多内生于人类社会，是人类自身活动的伴随物。现代化发展越快，风险也越多，这也是现代化的“悖论”之一，由此形成了现代社会风险的不稳定性、不确定性和难以控制性等特征。其中，“不确定性”是风险社会的核心特征。“不确定性”从某种程度上带来了“不安全性”——贝克精辟地指出：“如果说阶级社会的推动力可以用一句话概括：我饿！风险社会的驱动力则可以用另一句话概括：我怕！”[5]因此“不安全性”实际上也是风险社会的一个重要特征，从这个意义上讲，风险社会追求的目标实际上是“安全”。

（二）公共安全所面临的风险

所谓公共安全，是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。公共安全是社会不同要素矛盾运动的过程和结果。从法学视角来看，公共安全源于公共利益，涉及“不特定多数人的生命、健康、重大公私财产以及公共生产、工作和生活的安全”[6]。从管理学视角来看，公共安全是一个复杂的系统工程，“由自然因素、生态环境、公共卫生、经济、社会、技术、信息等多重侧面所组成，囊括了人民身体健康、生态环境、互联网络安全、生物物种安全、科学技术保密、矿产资源保护、国际贸易畅通、货币金融稳定、公众心理稳定等方面”[7]。

进入21世纪，以美国“9·11”事件为标志的安全问题急剧凸显，全世界都在反思和调整国家与国家之间以及国家本土内的安全战略思路和框架体系，各国安全的预算投入都在急剧增加。在传统认识里，安全仅指国家安全、社会安全、个人人身安全等内容；危及安全的主要内容是敌对的力量，而这种敌对的力量可能以国家、民族、阶级以及个人的违法犯罪行为等形态出现。而在全球化背景下，安全问题已经表现得越来越复杂，越来越渗透着新的因素。安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）认为，尽管安全的外表还在，但是内容已经发生了重大的变化。“今天，国家所面临的是风险和危险，而不是敌人，这二者在性质上发生了巨大的转变。”“这个世界性社会不是固定安全的，而是充满了焦虑，并被深深的分化所影响。我们中许多人都感受到许多我们无法控制的力量。我们还能够将我们的意志强加于它们吗？我认为，我们可以。我们所体验到的那种无能为力并不是我们个人失败的标志，而是反映出我们的制度无能为力。我们需要重构我们曾经有过的这些制度，或者建立全新的制度。”[8]安东尼·吉登斯认为当今社会的安全问题已经不是某个具体的敌人，而是表现为风险和危险，而防范这些不确定风险的方法就是通过重构完善制度。

以工业化、城市化为标志的现代社会，各类安全事故数量居高不下，生态环境恶化，群体性公共安全事件持续增多，这种同时集中爆发的公共安全问题在世界发展史上实属罕见，这对我们能否积极应对和有效治理是极大的挑战。多元、混合、共生的社会形态结构决定了我国公共安全问题产生的领域广泛，在政治、经济、文化、社会、生态等各个领域都有涉及；地区分布广泛，东、中、西部都有发生；问题种类繁多，既有传统社会外部的公共安全问题，也有现代社会被制造出来的公共安全问题，而且这些问题相互交叉，共振频率强，扩散速度快，放大效应高，给治理的有效性、稳定性和准确性增加了巨大难度。

当前我国处于迈向全面小康社会并加快社会转型的决定性阶段，各种风险和引发风险的因素众多。如何在这样的风险社会防范和化解各类风险，为公民提供务实、有效的公共安全管理服务，不仅考验国家和政府的公共安全治理智慧，而且是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。公共安全管理，主要指国家有全方位及完善的立法，政府组织成立专门处理机构，并且有一套完整的标准作业流程，以及成型的指导性理论体系，其主要目标就是建设一个相对安全的社会。[9]公共安全是全体公民和社会的安全，公共安全管理旨在追求社会安全，保障社会和公众不受危险或事故威胁，其生命健康和财产安全有保障。公共安全管理不仅包括对突发公共事件的紧急应对处置，还包括为应对突发事件所采取的日常性的管理行为；不仅强调政府的主导地位，而且要最大限度地调动社会资源，形成全民动员、集体参与、上下联动、网络应对的综合治理格局。因此，要建立公共安全管理机制，形成“为应对突发事件的各种制度化、程序化的方法与措施，形成一组以相关法律、法规和部门规章为依据的包括监测预警、信息报告、应急处置、反馈评估、社会动员等环节在内的工作流程”。[10]

公共安全管理的核心是社会公共安全的风险防控，就是针对社会领域的公共安全危机，开展预防发生、源头治理、控制危害、降低负面影响等一系列风险管理工作。从全球实践来看，各国普遍建立了社会公共安全风险防控机制，但防控机制面临着新生风险、交叉风险、复发风险带来的压力，并且交会成为系统风险，综合导致了防控机制的困境。当传统的防控机制的成效式微，社会公共安全风险又呈现综合发展趋势，势必要求风险防控机制的集成建构。[11]