四、行政复议

案例10：“文件”也可能构成具体行政行为——某企业不服某省环保局下发通知案

【案情】某省环保局根据相关法律、文件和省人民政府办公厅会议精神要求下发通知，要求对省内重点污染隐患实施严格管理措施，并在附表中列出了限期取缔某类污染严重企业以及要求限期治理的企业名单。某企业所在市、县环保局分别经当地政府批准，以文件形式转发通知，对所有该类企业的清理取缔工作作出了具体安排。某企业以对企业的取缔行为属行政处罚、应履行行政处罚程序为由提起行政复议，请求撤销省环保局通知附件中针对该企业的具体行政行为。

【评析】公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。行政复议的适用范围是具体行政行为，不包括抽象行政行为和内部行政行为。因此，本案的焦点问题主要有两个：

（1）省环保局在通知附表列出限期取缔某类污染严重企业名单是否为具体行政行为？具体行政行为的内容应当是特定的，需要针对特定的人、特定的事作出特殊处理，并且对当事人的权利义务产生了影响。特定的人既指作为具体行政行为的载体的行政法律文书中明确提出的相对人，也包括虽然在行政法律文书中没有出现具体姓名或名称，但是根据实际情况能够直接确定的相对人。本案中，省环保局的通知附表中明确提出要限期取缔某类企业，并列出了企业名单，这将对申请人某企业的权利和义务产生实质性影响，应认定为具体行政行为。

（2）对违法企业的取缔清理是否应履行行政处罚程序？取缔从性质上看，应为行政处罚的一种，环保部门在作出行政处罚决定时，要严格按照法律规定的职责、权限和程序执法。本案中，环保部门以层层转发通知的形式对清理取缔该类污染严重企业作出统一要求，未依照《行政处罚法》的规定，履行立案、调查、取证、事先告知、作出决定等程序，剥夺了申请人依法应享有的陈述、申辩或听证等权利，属于程序违法。对这一问题应当通过行政复议程序予以纠正。