《中华人民共和国农村土地承包法》理解与适用

农村土地是农业生产的基本要素，是农民的基本生产资料，也是农民最主要、最可靠的生活保障。保护农民的土地权利，是对农民权益最直接、最具体、最实在的保护。稳定农村政策，最重要的是要稳定农村土地承包关系。农村土地承包是指，对农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

家庭承包经营是我国农民的一个伟大创举，在坚持土地等生产资料集体所有的前提下，把土地使用权承包给农户，确立了家庭经营的主体地位，赋予了农民充分的生产经营自主权。家庭承包经营和集体统一经营是相互依存的统一整体，家庭承包经营是我国农村集体经济组织内部的一个经营层次，是农村集体经济的一种有效经营方式。农民通过承包本集体的农村土地，取得土地承包经营权，从而对所承包的土地享有经营自主权、收益权和土地承包经营权流转的权利。

1993年，国家将“农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”写进宪法，将其作为我国农村的一项基本经济制度固定下来。

2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，以法律的形式确立了农村承包制度，更有利于维护农村土地承包当事人的合法权益。

该法共五章六十五条，对农村土地承包的主要方面都做了规定：

1.明确了我国农村土地的基本经营制度。国家实行农村土地承包经营制度，规定了家庭承包和其他承包方式。第二章和第三章对承包方式做了具体规定。

2.明确了土地承包的主管部门及其职责。该法第11条规定，国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导，并明确各级政府及相关部门的职责。第51、52条进一步规定了村委会等机构在农村承包争议的解决等方面的责任。

3.明确了发包方和承包方的权利与义务。第二章第一节对发包方和承包方的权利义务作了明确规定，发包方权利4项，义务5项；承包方权利3项，义务3项。

4.明确了承包原则和程序、承包期限和承包合同，确认了土地承包经营权的取得。

5.全面规定了对土地承包经营权的保护。本法第26、27条规定了承包期内，发包方不得收回承包地、不得调整承包地。明确土地承包经营权受法律保护，这是本法的关键内容。另外，对土地承包经营权的保护性条款也散见于其他章节。

6.对土地承包经营权的流转做了原则规定。明确“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”；明确土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。

近年来，随着土地经营权流转规模的不断扩大，已经有超过三分之一的承包土地流转出去，每年新增流转面积4000多万亩，涉及数以百万计的承包农户。2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，鼓励创新土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。按照全国统一安排，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制。该通知还明确土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。

2015年8月10日，国务院出台了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号），指导两权抵押贷款的试点工作。由于赋予“两权”抵押融资功能，与《物权法》第184条和《担保法》第37条有关耕地和宅基地均不得抵押的规定有冲突，2015年12月27日全国人民代表大会常务委员会发布《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，明确了在属于农房抵押贷款范围的全国59个县市区以及属于农地抵押贷款试点范围的232个县市区，暂时调整实施《物权法》和《担保法》部分条款的规定。2016年3月15日，中国人民银行等三个部门联合下发了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》和《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，具体指导试点地区对两权的抵押贷款工作。

7.重视对妇女土地承包权益的保护。明确“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。

8.对家庭承包以外进行的农村土地承包经营权赋予了较为充分和完整的权利。

此外，需要注意的是，2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第一次将土地承包经营权明确界定为物权。《农村土地承包法》虽然也是按照物权来设计土地承包经营权，但是毕竟没有明确规定。承包经营权的物权化，具有重要意义：1.有利于保持权利的长期性和稳定性。根据物权法定原则，《物权法》对土地承包经营权的规定具有强制性，当事人不能进行另外的约定。2.赋予了土地承包经营权排他效力。3.为征收补偿提供了法律基础。在土地承包经营权物权化后，承包人有权就土地要求补偿。为了保持与《物权法》的统一，2009年8月27日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》中将《农村土地承包法》第16条、第59条增加了“征收”的相应规定。《物权法》规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。另外《物权法》还进一步明确在承包期届满的情况下，土地承包经营权人可按照国家规定继续承包，这赋予了农民长期而有保障的土地使用权。