第三章 土地利用总体规划

条文注释

土地利用总体规划,是指在一定的规划区域内,各级人民政府根据国民经济和社会发展对土地的需求,以及当地的自然、经济和社会条件,对该地区范围内的全部土地的开发、利用、整治、保护等方面所作的长期的、战略性的总体布局和统筹安排,是国家实行土地用途管制的基础。

各级人民政府编制土地利用总体规划的时候必须考虑到整个社会的综合效益,从现状出发,进行经济发展与生态保护双重衡量,设定合理的预期目标,制定宏观计划,务必使土地的开发、利用、保护和管理的决策科学合理,符合国家可持续发展的要求。

土地利用总体规划的期限一般为10~15年。

案例27

依法拆除不符合土地利用总体规划的违章建筑物、构筑物(浙江省长兴县人民法院行政裁定书 [2017]浙0522行审8号)

申请执行人长兴县国土资源局于2016年3月18日作出长土罚决字〔2016〕47号行政处罚决定。该行政决定认定:被申请执行人长兴泰丰酒业有限公司未经依法批准,擅自占用坐落在长兴县太湖街道新塘村非法占用的集体土地64平方米建辅房,土地类型为建设用地,其所占土地不符合土地利用总体规划,其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十四条之规定,性质属非法占用土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条,作出如下处罚决定:限期拆除在不符合土地利用总体规划确定的用途的64平方米土地上扩建的建筑物、构筑物,恢复土地原状。行政决定作出后,申请执行人于2016年3月18日送达被申请执行人,要求被申请执行人于收到该决定书之日起十五日内履行决定书所确定的义务。2016年4月22日,申请执行人向被执行人送达了催告书。被申请执行人长兴泰丰酒业有限公司在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼,且在催告书送达后十日内也未履行。

法院认为,申请人提交的申请材料符合《中华人民共和国行政强制法》第五十五条规定,且未发现涉案行政决定有该法第五十八条第一款规定的情形。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第二款规定,裁定如下:

准予强制执行申请执行人长兴县国土资源局于2016年3月18日作出的长土罚决字〔2016〕47号《行政处罚决定书》确定的处罚内容,由长兴县人民政府太湖街道办事处于六个月内组织实施。

●相关规定

《土地管理法实施条例》8、9;本法第18条第1款

条文注释

土地利用总体规划按照效力等级和编制主体的行政级别由高到低依次分为全国土地利用总体规划,省、自治区、直辖市的土地利用总体规划,市级土地利用总体规划,县级土地利用总体规划和乡(镇)土地利用总体规划五个层次。

●相关规定

本法33、34、42

案例28

库尔勒市国土资源局等与万立某处罚上诉案([2016]新28行终50号)

上诉人库尔勒市国土资源局、巴音郭楞蒙古自治州国土资源局因不服土地管理处罚一案,不服库尔勒市人民法院(2016)新2801行初21号行政判决,向本院提起上诉。

一审法院认为:人民法院审理行政案件遵循对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查的原则。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条第二款规定“在土地利用总体规划确定的土地开垦区内,开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的,应当向土地所在地的县级以上地方人民政府的土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的权限,由县级以上地方人民政府批准”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十四条规定“违反本条例第十七条的规定,在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的,由县级以上人民政府行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的,依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚”。

被告当庭提供的证据不能证实其确认的原告是在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的事实,也无法证实其确认的原告违法占用的范围及确定的面积有合法依据,被告库尔勒市国土资源局于2015年6月9日作出的库国土资罚字(2015)第116号行政处罚决定书的行政行为主要证据不足,适用法律、法规错误,依法应予以撤销;被告巴音郭楞蒙古自治州国土资源局根据被告库尔勒市国土资源局认定的以上事实于2015年8月19日作出的巴国土资行政复(2015)1号行政复议决定书的行政行为的主要证据不足,依法亦应予以撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定,遂判决:一、撤销被告库尔勒市国土资源局于2015年6月9日作出的库国土资罚字(2015)第116号行政处罚决定书;二、撤销被告巴音郭楞蒙古自治州国土资源局于2015年8月19日作出的巴国土资行政复(2015)1号行政复议决定书。

宣判后上诉人巴音郭楞蒙古自治州国土资源局不服一审判决提出上诉。

二审法院认为,依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定,我国实行土地用途管理制度。各级人民政府均应依法编制本行政辖区内土地利用总体规划,划分土地利用区,明确土地用途。县级土地利用总体规划应当根据需要,划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等。禁止在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。在土地利用总体规划确定的土地开垦区开发国有土地,应当向土地管理部门提出申请,报有审批权的人民政府批准。本案中,上诉人库尔勒市国土资源局认定被上诉人占用土地的行为,违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条第二款规定(即在土地利用总体规划确定的土地开垦区开发国有土地,应当向土地管理部门提出申请,报有审批权的人民政府批准)。并依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十四条的规定作出行政处罚决定。但《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十四条的规定,是对在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的违法行为的处罚依据,而不是对在土地利用总体规划确定的土地开垦区未经批准开发国有土地的违法行为的处罚依据。因此上诉人库尔勒市国土资源局作出的行政行为,适用法律错误。被上诉人主张其曾与库尔勒城乡防护林管理处签订过《荒山荒滩绿化建设承包合同书》,其是经该部门的同意、许可开垦土地的。该事实是否属实?被上诉人现在占用的土地,是否与前述《荒山荒滩绿化建设承包合同书》中同意其开垦的土地为同一宗土地?上诉人库尔勒市国土资源局均未查清。且上诉人库尔勒市国土资源局作出的处罚决定中,对被上诉人现在占用土地的四至界限、地上附着物的种类、数量、面积等表述不清,没有进行测绘并附图。因此,一审判决撤销上诉人作出的行政行为是正确的。但被上诉人未经批准占用、开垦国有土地的行为是客观存在的。为维护我国土地的社会主义公有制,维护土地管理秩序,应责令上诉人库尔勒市国土资源局重新作出行政行为。

●相关规定

《土地管理法实施条例》10、11

条文注释

土地利用总体规划实行分级审批制,同时为了加强中央政府对土地利用的控制,土地利用总体规划审批权又要实现集中,避免地方因为局部利益而使效力最高的全国土地利用总体规划不能落实。

案例29

杨某与枞阳县国土资源局土地行政出让纠纷上诉案([2017]皖08行终62号)

杨某起诉称:被告枞阳县国土资源局将位于枞阳县横埠镇官塘村境内的2015-C2号地的国有建设用地予以拍卖,原告在以750万元竞买后发现,被告枞阳县国土资源局对该地块的收储并未进行,因此其将该地块交由枞阳县招投标管理局拍卖出让的行为无效。故请求法院依法确认被告枞阳县国土资源局出让2015-C2号土地的行为无效,并返还原告杨某保证金112万元及该款自起诉之日起至付款之日止的同期银行贷款利息,并负担本案的诉讼费用。

一审法院认为:案涉宗地虽由枞阳县枞横驾驶员培训有限公司申请立项并备案,但并不能以此确定枞阳县枞横驾驶员培训有限公司为该宗地的使用权人。根据被告提供的证据,被告已完成该宗土地的收储工作,达到出让条件。原告认为被告未完成该宗土地的收储,没有提供证据证明该宗土地存在其他权利人,也未证明有其他未完成收储的事实,因此,原告认为该宗地未完成收储的事实不应采信。原告要求确认被告枞阳县国土资源局出让2015-C2号土地的行为违法且无效,没有事实依据不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回原告杨某的诉讼请求。

二审法院认为:《土地管理法》第二十四条规定:“土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同,一经审批下达,必须严格执行。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定:“征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第(十四)项规定:“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后,市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的,有关批准文件自动失效。”依据上述规定,土地建设用地呈报材料(征收土地方案)属于土地利用年度计划,一经审批下达,必须严格执行。被征收土地所在地的市、县人民政府应当在农用地转用和土地征收批准文件有效期两年内,将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。本案中,经安徽省人民政府皖政地(2006)828号批复征收的2015-C2号宗地,开发用途是工矿仓储用地,但被上诉人在未经法定程序改变土地用途的情况下,对该宗土地以商业用途出让,属擅自改变土地用途。且被上诉人提供的证据不足以证明涉案2015-C2号宗地出让时已依法征收完毕,补偿安置落实到位,出让宗地不具备出让条件。故依据《行政诉讼法》第七十五条的规定,被上诉人出让涉案2015-C2号宗地的行政行为,属于没有依据等重大且明显违法情形。其与上诉人签订该宗地国有建设用地使用权出让成交确认书,应依法确认无效。依据《合同法》第五十八条规定,合同无效或者被撤销后,因该合同取得的财产,应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的,应当折价补偿。故被上诉人应当返还上诉人土地竞买保证金,并支付占用该保证金的利息损失。一审判决认定事实错误,应予改判。

●相关规定

《土地管理法实施条例》第8条

●相关规定

《水法》14、15;《防洪法》9、10、11

●相关规定

《土地管理法实施条例》第13条

第二十五条 【土地利用年度计划执行情况报告】省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容,向同级人民代表大会报告。

●相关规定

《宪法》第99条第2款;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条第2项

条文注释

由于土地利用总体规划关系到国家的长治久安,统领各项土地工作的展开,是需要长期践行的,因此其必须具有稳定性、可靠性,而不能朝令夕改。但是必须承认,计划始终是赶不上变化的,由于突发事件或者经济建设、基础建设的需要,应当准许土地利用总体规划就其与社会发展不相适应部分的内容进行调整,否则,其滞后性和不适应性将导致其促进作用得不到发挥,反而会阻碍持续发展的进程。但是必须为修改设置严格的条件和程序,才能保证变更后的规划是真正有利于社会综合效益的提高的。限制主要体现在原批准机关仍要审核经过修改的土地利用总体规划,并决定是否批准通过。

相关案例索引

重庆市南岸区某某商贸有限责任公司与垫江县某某镇人民政府合资、合作开发房地产合同纠纷上诉案(重庆市第三中级人民法院[2012]渝三中法民终字第00054号)

本案要点:

在某某镇政府1996年经四川省人民政府批准的300亩建设用地征用规划中,高安村五社的批准占地为80亩。某某镇政府为建设滨河新区对原土地用地规划进行修改,依法本应报请原用地规划批准机关四川省人民政府批准,但因重庆市已于1997年成立直辖市,故应报请重庆市人民政府批准。

上诉人重庆市南岸区某某商贸有限责任公司(以下简称某某商贸公司)与被上诉人垫江县某某镇人民政府(以下简称某某镇政府)合资、合作开发房地产合同纠纷一案,重庆市垫江县人民法院于2011年8月5日作出(2011)垫法民初字第01898号民事判决。某某商贸公司不服该判决,向本院提出上诉。

一审法院认为,某某商贸公司与某某镇政府均不具有房地产开发建设资质,双方签订的《垫江县高安镇西部新区一期工程草签协议》《垫江县高安镇西部新区一期工程联合开发建设合同书》《垫江县高安镇宝鼎路二期工程部分土地联合开发建设协议书》违反相关法律禁止性规定,是无效合同,故对某某商贸公司的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项之规定,判决:驳回某某商贸公司的诉讼请求。案件受理费6054元,减半收取3027元,由某某商贸公司负担。

某某商贸公司不服一审判决,向本院提起上诉,请求撤销一审判决,改判确认双方的合同有效,由某某镇政府支付该公司已垫付的税款316919.46元。

二审法院认为,在某某镇政府1996年经四川省人民政府批准的300亩建设用地征用规划中,高安村五社的批准占地为80亩。某某镇政府与某某商贸公司先后签订《垫江县高安镇西部新区一期工程草签协议》《垫江县高安镇西部新区一期工程联合开发建设合同书》《垫江县高安镇宝鼎路二期工程部分土地联合开发建设协议书》,共同开发滨河新区的土地。双方签订的协议中,需占用的土地包含有高安村五社茶林湾、杨柳丘、滚子丘、小湾丘、大湾丘等地的47亩土地,然而上述土地并未包括在高安村五社经批准同意占用的80亩土地范围内。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十六条第一款的规定,经批准的土地规划修改的,应经原批准机关批准。某某镇政府为建设滨河新区对原土地用地规划进行修改,依法本应报请原用地规划批准机关四川省人民政府批准,但因重庆市已于1997年成立直辖市,故应报请重庆市人民政府批准。某某镇政府未经法定程序批准,改变已经批准的用地规划范围开发使用土地,违反了法律的强制性规定,其与某某商贸公司签订的《垫江县高安镇西部新区一期工程草签协议》《垫江县高安镇西部新区一期工程联合开发建设合同书》《垫江县高安镇宝鼎路二期工程部分土地联合开发建设协议书》依法应确认无效;相应的,双方在协议中关于税费负担的约定也无效。因此,一审法院判决驳回某某商贸公司要求某某镇政府支付其已垫付的税款316919.46元的诉讼请求,并无不当。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定,合同无效后,“因该合同取得的财产,应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的,应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失,双方都有过错的,应当承担相应的责任”。某某商贸公司如认为因与某某镇政府签订无效合同受到损失,可另案主张。

综上,某某商贸公司的上诉理由不能成立,对其上诉请求本院不予支持。原判决认定事实清楚,适用法律正确,依法应予维持。

●相关规定

本法第21条;《土地管理法实施条例》第12条

条文注释

土地调查,是指国家有关部门对本辖区内的土地的土地权属、土地利用现状和土地条件,包括土地数量、质量、分布等方面情况,通过了解、查询、勘验、检查等方法进行调查,以明确本行政区域内土地的基本状况的工作。

案例30

慈溪市华侨搪瓷厂诉慈溪市国土资源局不履行土地调查法定职责案([2010]浙甬行终字第81号)

被告慈溪市国土资源局于2009年10月9日就慈溪市庵东大会堂土地使用权调查结果发布公告,告知若对公告内容有异议,应在公告后15日内向土地所在地镇(街道)国土资源所提出书面异议及证据,再行复核。同月21日,原告慈溪市华侨搪瓷厂以上述公告的界址内容与原告土地权证界址内容不相吻合为由,向慈溪市庵东镇国土资源所提出书面异议。在原告起诉前,被告未告知原告复核结果。

浙江省慈溪市人民法院经公开审理认为:庵东大会堂宗地的土地使用权虽已经登记发证,但根据被告发布的公告内容,原告享有在指定期限内对涉案土地使用权提出书面异议的权利,被告应履行复核的职责。公告对被告具有约束力。公告没有明确复核的期限,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[3]第三十九条第一款之规定,行政机关一般应当在接到当事人申请后60日内履行职责。原告于2009年10月21日向被告提出涉案土地使用权的书面异议,至其于2009年12月25日起诉时,已超过60日的期限。被告在原告起诉前未对争议土地作出调查处理结论,应认定被告存在不履行职责的行为。但被告在本次诉讼中已就原告异议明确告知调查处理结果,故再责令被告对涉案争议土地作出调查处理已无实际意义。在审理过程中,经法院释明,原告仍坚持诉请被告对涉案争议土地作出调查处理,故依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第四款之规定,应确认被告未在原告起诉前对原告提出的土地使用权异议作出调查处理的行为违法。至于被告关于原告异议不符合土地权属争议调查处理申请的辩称,法院认为,虽然原告所提异议并非处理土地权属争议的申请,对已依法登记发证的土地权属争议,也不适用土地权属争议处理的相关规定,但公告内容为被告设定了复核的义务,被告应受公告约束,履行复核的职责,即对原告提出的土地使用权异议重新进行调查核实,并将复核结果告知原告。被告虽辩称对原告反映的争议土地问题,其已积极调处、认真反馈,但无相应证据证实,故被告辩称不能成立。

浙江省宁波市中级人民法院经审理认为:被上诉人慈溪市国土资源局就慈溪市庵东大会堂土地使用权调查结果发布公告,该公告内容为其设定了复核的义务,其应受公告约束,履行复核职责。但被上诉人慈溪市国土资源局在原审诉讼中已就上诉人提出的异议明确告知调查处理结果,故再责令被上诉人慈溪市国土资源局对涉案异议作出调查处理已无实际意义。据此,原审判决方式并无不妥。原审法院对事实的认定仅仅是对相关事实过程的表述,并没有对相关土地使用权证的合法性作出判断。涉案土地权属是否清楚,土地权证是否合法,不属本案审查范围。原审判决认定事实清楚,审判程序合法.适用法律正确。

●相关规定

《土地管理法实施条例》第14条;《土地调查条例》

第二十八条 【土地分等评级】县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准,评定土地等级。

条文注释

评定土地等级,又称土地的评等定级,是指为了确定土地的质量与价值状况,由县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准,按照土地的自然属性和经济属性对某宗土地进行调查、测算,经综合评定后确定该宗土地的优劣程度的活动。

地方土地等级评定结果,经本级人民政府审核,报上一级人民政府土地行政主管部门批准后,应当向社会公布。

评定的土地等级并不是一成不变的,应当根据国民经济和社会发展状况,对土地等级每隔6年调整1次。

土地等级评定标准应当由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

●相关规定

《土地管理法实施条例》第15条

条文注释

国家在进行土地调查的基础上,对调查所得的数据进行综合统计和分类统计。土地统计包括调查、汇总、整理分析、动态调查和发布统计资料等几个方面,是各级人民政府编制土地利用总体规划的重要依据。

●相关规定

《统计法》26~34

第三十条 【土地利用动态监测】国家建立全国土地管理信息系统,对土地利用状况进行动态监测。