三 “危害最小化”治毒政策的新发展

英国的理论界与实务界进一步对“危害最小化”进行了二元化设定，认为其内涵包括保障毒品使用者的个人权利与保护公共健康。同时，主流观点认为，过去20余年的理论与实践关注的重心在于毒品使用者个人权利的保障。[53]本书认为，这一二元化的理解太过绝对，因为减少毒品使用者的风险行为当然也就保护了公共健康，减少公民个人的毒品使用当然也会促进毒品使用者个人权利的保障。恰当的理解应当是，“危害最小化”治毒政策是以毒品使用者作为着力点，以减少毒品使用对毒品使用者造成的消极健康影响，进而减少受毒品影响下实施的犯罪行为作为控制毒品需求市场的主要途径，以完善毒品犯罪刑法规制作为控制毒品供应市场主要方式的毒品治理政策。以控制与减少毒品相关危害作为着力点是这一政策的核心特征。以此为出发点，英国内政部认为相较于传统上以查获的毒品数量和抓获的毒品犯罪人数为标准来衡量治毒措施有效性的做法，毒品相关危害的最小化才是衡量治毒措施有效性的更妥当标准。[54]

（一）英国《国家治毒战略2010》

英国内政部于2010年制定出台《国家治毒战略2010》（National Strategy 2010），该治毒战略在以往着力减少毒品使用危害的基础上，强调为人们摆脱毒品依赖提供任何可行的帮助。在治毒措施的设置方面，《国家治毒战略2010》表明必须在把握全局的同时，也注重以个人为中心；在确保全面戒毒措施切实可行的同时，也努力促进个人戒毒意愿的形成。此外，英国《国家治毒战略2010》还指出，以国家为中心，由政府告知社会如何应对的时代已经过去，当今时代应当是各机构以自身情势、职能与需求为依据，设计出适合当地情况的应对策略。具体而言，在国家层面，将在重大有组织犯罪调查局（Serious Organised Crime Agency）的基础上建立国家打击犯罪署（National Crime Agency），并与英国边境管理局（UK Border Agency）联手，减少国际市场的毒品流入英国境内，严厉打击毒品走私与贩运，达到控制毒品供应的效果。在社会层面，警察与刑事专员们（Police and Crime Commissioners）的介入，国民医疗保障（National Health Service）制度的改革，英格兰公共健康局的建立，以及对社会组织、慈善机构、社会企业的自愿加入的鼓励与支持，都将助力于国家将权力与责任由上至下地转移至地方，共同应对毒品问题。[55]

《国家治毒战略2010》设定了三个治毒目标：（1）减少毒品需求；（2）限制毒品供应；（3）着力促进社会摆脱毒瘾。该战略指出，非法毒品需求是英国境内外杀戮问题、贪腐问题、社会稳定与安全问题的直接原因之一，无论从国际视角还是国内视角，我们均有义务、有责任全力应对。该报告出台前，英格兰和威尔士2003—2004年的调查已显示，英国A类毒品的年消耗费用高达15.4亿英镑[56]，每年依靠政府救济金生活的人之中，有8%的人（约40万人）存在毒品或酒精依赖，这些人每年维持自己的毒瘾或酒瘾的年消费额共约1.6亿英镑。[57]正是在这样的背景下，《国家治毒战略2010》将减少非法毒品和其他有害毒品的使用，以及增加从毒品依赖中恢复的人数作为治毒目标。[58]这两个目标集中体现了《国家治毒战略2010》控制毒品需求市场的意愿与决心。对于第二个目标，该战略指出最佳预测方式以个人的“回复资产”（Recovery Capital）来考量，即通过影响毒品使用者从毒品依赖或酒精依赖中开始恢复和持续恢复的各项必要资源考量毒品需求的增减状况。从摆脱毒品依赖的角度来看，“回复资产”包括社会资本、物质资本、人力资本、文化资本。其中，社会资本是指毒品使用者从其社会关系（毒品使用者的家庭、父母、子女、朋友和同僚）中获取的支持、承诺和责任，物质资本是指金钱或安全的住所，人力资本是指毒品使用者个人的心理和生理健康、工作和技能，文化资本则指毒品使用者的价值观和信仰。[59]

（二）英国《国家治毒战略2017》

统计数据显示，英格兰和威尔士每年在毒品治理、公共健康和打击毒品犯罪方面的大致花费为107亿英镑，仅获取型犯罪的治理与防控这一项每年就耗费60亿英镑。[60]《现代犯罪预防战略》（Modern Crime Prevention Strategy）也表明，涉毒行为以及使涉毒行为成为可能的行为，即持有非法毒品的行为，为维持毒品依赖而获取资金的行为，严重和有组织犯罪分子生产、提供有害物质的行为以及与毒品市场暴力相关的贩运人口与现代奴隶的行为，均可成为传统毒品犯罪与新型毒品犯罪的关键动力。[61]实际上，约45%的获取型犯罪是由可卡因/霹雳可卡因成瘾者实施的。[62]此外，毒品也促进了儿童色情和虐待儿童行为的发生，[63]监狱中的非法使用毒品现象也成为监狱暴力、自伤或自杀的助推剂。[64]在此背景下，英国发布了《国家治毒战略2017》（National Strategy 2017），其整体目标基本沿用《国家治毒战略2010》的表述，但更为简练。该战略表明，毒品治理的整体目标为二：（1）减少非法的以及其他有害的毒品使用行为；（2）增加摆脱毒品依赖的毒品使用者所占比例。[65]可见，在持续强调毒品需求市场与供应市场的控制的同时，减少毒品使用的危害被置于更为重要的地位。在具体操作层面，《国家治毒战略2017》在延续《国家治毒战略2010》“减少需求，减少供应，着力恢复”的基础上，增加了“全球行动”，旨在构建全球治毒分析与研究网络，实现全球治毒政策和实践的数据、经验共享与教训共勉。

（三）“危害最小化”的新发展：毒品使用危害最小化

理论界有观点认为，《国家治毒战略2017》进行了重大语境转换，重点着眼于“为希望摆脱毒品依赖的人们提供支持”，以“禁毒”（Abstinence）代替了“危害最小化”（Harm Reduction），作为国家治毒战略的核心。[66]正如前文所指出，此类观点事实上认为，过去20余年实施的“危害最小化”治毒政策是以对毒品使用者的权利保障为核心，通过大力推广针具替换措施、为毒品使用者提供危害较小的替代性毒品以及创设医疗监督下的吸毒区等方式，着力减少毒品使用者的风险行为，特别是艾滋病的传播，忽略了减少毒品使用这一目标，从而忽视了推动吸毒环境的消除。英国格拉斯哥大学的尼尔·麦克加尼教授的批判意见非常具有代表性，他认为，“危害最小化”治毒政策会带来诸多负面效应，最为严重的负面效应在于它会延长而非缩短毒品使用者对于毒品的依赖期限，他认为这是该政策最大的缺陷。他认为如果要确保社会公众和公民长效的健康，就应当将政策重心放在整体减少毒品使用的规模乃至予以消除，而不是在接受毒品使用者使用毒品必要性的前提下，单纯追求减少持续使用毒品所可能带来的危害。[67]

本书认为，对这一问题的厘清需要回归对这一政策中最核心的概念——“危害”的探讨。基于上文对于毒品危害基本规范内涵的分析，“减少吸毒与降低依赖毒品者的比例”这一目标着眼于毒品使用危害的最小化，仍属于“危害最小化”治毒政策指导下控制毒品需求市场的范畴。由此，可以明确上文所指出英国理论界对英国国家治毒战略转变的解读，以及以此为根据对“危害最小化”的批判都是不准确的，因为以上的批判意见并未以毒品危害的规范内涵为基础。对于英国国家治毒战略真正的发展变化之处，应当以个人而非社会为着眼点进行理解。具体可以从两个层面进行解读：第一，对毒品使用者个人来说，当前的政策重心已从确保可控范围、可控剂量的毒品使用进展到引导其在国家与社会全方位、体系化的支持下从对毒品的依赖中恢复；第二，从社会层面来说，当前政策重心已从将毒品使用者作为潜在危险源进行柔性管控，进化到个性化地全面促进毒品使用者复归正常生活。

基于这样的理解，相较于“危害最小化”的表述，英国当前“减少需求，控制供应，着力恢复，全球行动”的治毒政策并未偏离其以毒品使用者为治理着力点的本质特征，只是在毒品使用危害最小化的方向上进一步深化，实为“危害最小化”治毒政策的新发展。正如英国毒品治理实务界人士所呼吁的一样，毒品使用者是非常脆弱、被社会边缘化的群体。政府新的治毒战略应当持续以减少毒品使用者所遭受的危害为直接着力点，比如采纳毒品滥用咨询委员会的专业建议，着力解决鸦片制剂相关死亡人数增多、海洛因和吗啡相关死亡人数增多等问题。这需要进一步推动替代治疗措施、国家层面的海洛因辅助治疗项目，在有需求的地区设立医疗监督下的毒品使用区等措施的实施，[68]而非以没有实质内涵的“社会危害”作为治毒政策的出发点，让毒品使用者成为追求“禁毒”这一政治理想的纯粹工具。