二 就业政策存在的突出问题

尽管就业政策对促进就业起到了一定的积极效果，但是还不能高估政策的绩效，因为结合家庭发展的要求，就业政策还存在一些问题。

（一）城乡、区域分割并存，流动家庭难以及时获得帮扶

现行就业政策存在明显的“双重分割”现象，也即“城乡分割”与“区域分割”并存。“城乡分割”表现为，当前农村劳动力特别是外来农村劳动力无法获得流入地全面的政策帮扶，只能享受鼓励单位招用、职业培训、职业介绍和小额担保贷款等少数就业扶持政策。“区域分割”表现为，市、区（县）及以下的就业扶持政策仍然有很多是以当地户籍作为享受待遇的必要条件，政策难以形成合力，本地与外地、城市与农村的劳动力不能获得平等的就业政策帮扶。政府的责任是保障所有公民享有某种基本的生活水平，因此，政策要为社会弱势群体以及有所需要者提供一些法定的额外援助，主要包括一系列失业和社会保障给付（Marshall，2002：35）。政府的举措不能遵循这些规范性原则，那么人们就不能公平地享有经济、社会和政治上的权利与自由，社会也不算是“文明社会”和“现代社会”（安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里，2006：5）。

以“零就业家庭”就业援助政策为例。现行就业政策将“零就业家庭”或其成员列为重点扶持对象的共有8类，即职业培训补贴政策、岗位补贴和社会保险补贴政策、社区公益性就业组织安置就业困难人员专项补助政策、税收减免政策、行政事业性收费减免政策、小额担保贷款政策、资金补贴政策和免费服务政策。其中，社区公益性就业组织安置就业困难人员专项补助政策是专门针对城乡就业困难群体中特别困难的人员（后文简称“就业特困人员”）制定的，起到“托底”安置的作用。

然而，要成为这类政策扶持的“家庭”，就必须经过家庭申报、社区（村）调查核实，及街道（乡镇）认定等过程，而按照国家相关政策的规定，可以申报的家庭只能是本地城镇户籍家庭。《就业促进法》规定，法定劳动年龄内的家庭人员均处于失业状况的城市居民家庭，可以向住所地街道、社区公共就业服务机构申请就业援助。街道、社区公共就业服务机构经确认属实的，应当为该家庭中至少一人提供适当的就业岗位。《就业服务与就业管理规定》进一步明确提出，零就业家庭是指法定劳动年龄内的家庭人员均处于失业状态的城市居民家庭。就业困难人员和零就业家庭可以向所在地街道、社区公共就业服务机构申请就业援助。对于申请认定为“零就业家庭”的程序，原劳动保障部《关于全面推进零就业家庭就业援助工作的通知》则指出，对于符合条件的家庭，可向户籍所在地的街道（乡镇）劳动保障工作机构申请零就业家庭登记认定。

根据国家卫计委（2014）的研究报告显示，进入21世纪以来，举家流动已经成为人口流动的显著特征，在流入地长期居留的现象非常普遍。2010年流动人口动态监测数据显示，携家属（配偶、子女、父母）一同流动的占66.4%。到2012年，在已婚流动人口中，夫妻一同流动的已占89.8%。[9]外来流动家庭不能在本地进行申报，导致大量的流动家庭被排除在就业政策扶持对象之外，公平发展难以实现。

（二）基本经费保障程度低，失业人员缺少高效政策扶持

我国现行资金规模最大且对促进就业产生直接影响的就业扶持政策有三个，即鼓励用人单位招用的岗位补贴和社会保险补贴政策（后文简称“单位招用政策”）、鼓励城镇就业困难人员灵活就业的社会保险补贴政策（后文简称“灵活就业政策”），及社区公益性就业组织“托底”安置专项补助政策（后文简称“托底安置政策”）。综合多地调研了解的情况看，上述政策实施中存在较严重的“供需错位”问题，受惠群体最满意、政策效果综合评价最高的是“单位招用政策”，但在实践中，该项政策却并未被及时、充分地落实、执行到位，就业困难人员实现单位就业的机会较少。

课题组在五个城市（南京市、扬州市、北京市、长沙市、重庆市）向当地人社部门工作人员发放“政策效果评估问卷”，设立7项指标考察当地就业扶持政策效果，以排名作为分值（分值越高越好），相加得出总分，代表前述三项扶持政策实施效果的次序。评估结果显示，五市就业扶持政策效果的排名顺序一致，由高到低依次是“单位招用政策”“灵活就业政策”和“托底安置政策”。另一个一致的现象是，各地能享受到“单位招用政策”的就业困难人员的比例都未超过总人数的20%，政策“供需缺口”较大。

实际上，执行就业政策对地方政府而言是有成本的，对应到每一项具体的政策，其执行成本也不一样。对比“单位招用政策”、“灵活就业政策”和“托底安置政策”的相关指标值，以北京市就业扶持政策评估结果为例，如表2-3所示，发现“单位招用政策”不但人均促进就业成本高，而且操作烦琐、过程复杂。一方面区县公共就业服务机构的工作人员要经常外出联系街道、乡镇，组织号召城镇失业人员、农村转移就业劳动力等参加再就业培训；另一方面还要联系、协调各类用人单位接收就业困难人员，做好各项补贴的申请和发放工作。可以说，“单位招用政策”的执行过程是“费时、费力、费财、费人手”。

表2-3 北京市主要就业扶持政策的效果对比

现有财政政策已经对就业服务工作经费安排作出了明确规定，要求由同级财政在部门预算中统筹安排。《关于进一步加强就业专项资金管理有关问题的通知》要求，对已经纳入财政补助范围的公共就业服务机构，地方各级财政部门要按照事业单位财务规则，根据其享受财政补助编制内实有人数，并结合考虑其承担的免费公共就业服务工作量，安排人员经费、工作经费（含设备购置、修缮和大型公共就业服务活动等项目支出），由同级财政在部门预算中统筹安排。《关于进一步完善公共就业服务体系有关问题的通知》进一步规定，县级（含）以上公共就业服务机构和县级以下基层公共就业服务平台经费纳入同级财政预算。但是，由于市、区（县）经济发展水平和财政收入水平不同，对辖区各级公共就业服务机构的经费安排也就不同，造成政策执行落实情况各异。对于基本经费，区县财政预算安排不足的，公共就业服务机构特别是基层公共就业服务平台多数会侧重从事经费开支不大的项目，比如接收培训机构的上报材料、组织政府部门核定公益性岗位等，而一些投入大、服务周期长、专业性高的项目，就得不到足够的重视，比如职业指导工作。

虽然放松劳动力市场管制有利于繁荣经济、削减公共开支，但是这并不是“具有人性化面孔的调整”（Cornia et al.，2007）。政府的放松和退出只能应对短期的就业问题，但是长期的、嵌入在部门中、结构性的、深层次的障碍却并未被破解，这反而使原本就贫困和脆弱的群体变得更加贫困和脆弱了（Narayan and Ebbe，2007；Conway，2010）。随着失业人员构成的多样化，就业困难人员的结构也在发生改变，政策共同扶持的对象[10]较难与不同形式下差异化的就业状况准确对接，亟须职业指导的干预，对失业人员特别是就业困难人员提供专业、精细和深入的职业指导与跟踪服务，以提高他们的求职成功率和就业稳定性。然而，没有充足的工作经费作为保障，既掣肘就业政策的执行力度，又制约服务水平的提升，不利于失业家庭发展。

（三）扶持对象的定位偏向，就业困难人员不能对应得到支持

根据国内外的经验，针对不同的政策对象，组合不同的政策手段，就会形成导向不同的政策体系。从我国就业政策的发展历程看，解决失业问题始终被作为主要任务。进入21世纪以来，我国陆续以促进下岗失业人员再就业、促进城镇新增劳动力就业、促进农村劳动力转移就业、稳定就业扩大就业（金融危机时期）、加强职业培训、以创业带动就业等为目标，大力完善就业政策体系，扩大政策扶持对象范围，降低享受政策的“条件门槛”。目前，受惠于就业政策的失业群体广泛，既有“4050”年龄偏大人员、残疾人、享受“低保”待遇人员、“零就业家庭”成员、长期失业人员等城乡就业困难群体，也有高校毕业生、外地来京务工人员和国有企业富余职工等重点帮扶群体，还有退役士兵、随军家属和刑释解教人员等特殊身份扶持群体。同时，为了保持“失业转就业群体”的就业稳定性，就业政策进一步将自谋职业（自主创业）、灵活就业、小型微型企业就业创业等人群列入扶持对象，连同对国有企业富余人员、残疾人等的帮扶，以及对海外高层次人才、留学人员等的支持，受惠于就业政策的就业群体基本构成。

然而，与受惠的失业群体相比，政策扶持的就业群体范围小，享受政策的“条件门槛”高。以北京市就业政策为例。选取对就业质量有直接影响的两类政策——职业培训补贴政策与岗位补贴和社会保险补贴政策，归纳和整理当地两类政策的扶持对象，以“是否处于失业状态”做分类，如表2-4所示，比较发现与“失业人员”相比，政策扶持的“就业人员”被一系列的具体条件包括年龄、户籍、身份、职业、从业时间、单位等，严格地局限在了一个较小的人群范围内，不能达到扶持低质量就业人员稳定就业乃至增加就业能力、获得就业保障的效果，不利于就业家庭发展。

表2-4 现行就业政策扶持对象及配套提供的服务

下放“就业政策扶持对象的认定权”，及“化解阶段性失业增加压力”的惯性思维，是造成就业政策不利于就业家庭发展的两大根源。

仍以职业培训补贴政策与岗位补贴和社会保险补贴政策为例，如表2-5所示，比较国家和北京市相关政策的扶持对象范围发现：第一，尽管《关于进一步加强就业专项资金管理有关问题的通知》已经对享受职业培训补贴的人员范围，及享受社会保险补贴的就业困难人员作出了规定，但对政策扶持对象的认定权却下放至省级政府。与此相对应，在北京市相关政策对扶持对象范围的规定中，基于国家规定范围之上，“当地户籍”被作为享受待遇的必要条件，再加上年龄、身份、职业等其他附加条件，最终使就业政策扶持对象出现偏移，国家政策难以一以贯之充分发挥效果，本地与外地、城市与农村的劳动力不能平等地获得就业政策的帮扶。

表2-5 国家与北京市两类就业政策扶持对象范围的比较

第二，作为扶持就业人员的两项政策，共同受到“化解阶段性失业增加压力”这一惯性思维的影响，未能准确“聚焦”低质量就业人员，阻碍政策效果的扩大。同正式形式就业的人员相比，灵活就业人员的就业质量偏低，主要表现为就业收入不固定和社会保险参保率低（王阳，2014：21）。职业培训补贴政策是提升就业能力的重要政策，却没有将“灵活就业人员”纳入扶持对象范围。岗位补贴和社会保险补贴政策明确将“灵活就业人员”纳入了扶持对象范围，但却仅限就业困难人员可以享受政策，没有覆盖各类灵活就业人员。对于扶持失业人员的政策，“就业困难人员”作为其中较难实现就业的人员，理应被重点扶持，而对于扶持就业人员的政策，“就业质量偏低的人员”理应被重点扶持，方能激发两类就业政策的积极效果。社会保险补贴政策作为扶持灵活就业人员的一项有益政策，却只帮扶当中的“就业困难人员”，不能广泛鼓励参保，提升就业质量。

社会政策是一种集体干预，直接影响民众获得充足收入和稳定生活的可能性（Subbarao，2007）。政府要关注那些最基本的问题，如就业来源、就业稳定性、收入的制度安排、决定民众福祉的过程和结构等，而不是按照自己的意愿去帮助特定的人群，剥夺另一部分人群增强维持生计能力的机会（Mkandawire，2009：1）。大量的就业人员缺少就业政策的扶持，预防失业、稳定就业乃至职业发展的需要得不到关注和满足，家庭发展受到了制约。