1.4 国内外研究进展及主要理论基础

1.4.1 监管理论的研究进展

（1）监管概念的研究。监管的思想最早可以追溯到柏拉图与亚里士多德关于是否对私人权力进行限制的争论上。1887年管理铁路的洲际商务委员会成立，标志着经济监管时代的开始，而后经济监管的思想延伸至电力、电信、石油、天然气以及民航等很多垄断行业^［5］。监管经济学已经成为微观经济学中的一个重要分支，世界上的很多经济学、政治学、法学方面的专家都对此进行了深入的研究。监管一词来自于英文单词“regulation”，国内学术界也将其译为规制、管制，但学术界至今尚未对监管形成一个统一的认识，监管仍是一个很有争议的概念^［6］。卡罗尔·哈洛与理查德·罗林斯（2004）^［7］在论及“监管”时就指出，该词具有多重含义，是一个难以捉摸的概念。

西方经济学界，卡恩（1971）^［8］在其经典教科书中指出，监管是对产业的结构及其经济绩效等方面的政府规定，如进入控制、价格决定、服务条件、服务质量以及在合理条件下服务所有客户应尽义务的规定。经济学权威辞书《新帕尔格雷夫经济学大辞典》给出监管的两种定义^［9］：一种将监管定义为国家以经济管理的名义进行干预。在经济政策领域，按照凯恩斯主义的概念，监管是指通过一些货币干预手段等对宏观经济活动进行调节；另一种将监管定义为政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视“公共利益”的私人决策。Stigler（1981）^［10］将监管定义为“监管是产业所需的并为其利益所设计和操作的，是国家强制权力的运用”。植草益（1992）^［11］认为监管是指在以市场机制为基础的经济体制下，以改善、矫正市场机制内在问题为目的，政府干预和干涉经济主体活动的行为。在这个定义基础上，植草益将处理自然垄断和信息偏差等问题的监管称为经济性监管，将处理外部不经济和非价值物问题的监管称为社会性监管。根据这一定义，监管包括宏观经济领域和微观经济领域在内的全部与市场失灵相关的法律法规及公共政策，既包括宏观经济政策也包括微观经济政策，目前大部分学者都主要集中在对微观经济的监管研究上。经济合作与发展组织（OECD）^［12］将监管定义为政府对企业、公民以及政府自身的一种约束方式，包括经济性监管、社会性监管和行政性监管三部分。其中经济性监管即直接干预企业行为及市场运行，社会性监管即维护如公共安全、环境保护等社会公共利益，行政性监管即规范政府内部的运行机制。Spulber（1999）^［13］认为监管是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需关系的一般规则或特殊行为。美国管理和预算办公室（OMB）^［14］将监管定义为政府行政机构根据法律制定并执行的规章和行为，这些规章为一些命令或标准，涉及个人、企业和其他组织的职能权限，而监管的目的是解决市场失灵、维持市场经济秩序、促进市场竞争、扩大公共福利。

（2）监管理论的演进。西方监管经济学的发展经历了“公共利益理论”“利益集团理论”和“激励监管理论”三个不同的阶段。从某种程度上说，监管理论的发展过程，实际上也是一个不断深化对监管主体“经济人”本性认识的过程^［15］。对监管主体的认识，直接决定着监管制度的出发点、侧重点和有效实施的途径。

1）公共利益理论。公共利益理论是20世纪60年代以前主流的监管经济理论。该理论认为政府的监管是对市场过程不适合或低效率的一种反应，监管发生的原因是市场失灵。在这些情况下，政府对市场的监管被看作是政府对公共利益和公共需要的反应，监管是针对私人行为的公共行政政策，是从公共利益出发而制定的规则，目的是为了防止和控制被监管企业对价格的垄断或对消费者的权力滥用^［16］。在这样的理论诠释中，监管者本身是“无私”的，追求的是社会公共利益，采取的是公平公正的手段，监管者的行为符合社会公平原则的要求。由此可以看到，按照公共利益理论，对监管者的激励根本不存在，因为监管者自身的报酬和偏好外生于社会福利函数，监管者的监管行为与其自身利益没有关系。

公共利益理论的假设和前提本身有着明显的缺陷，主要存在于以下三个方面：①公共利益理论强调监管者是“公正、仁慈、无私”的社会利益的代表。但是，在理论上作为一个理性的“经济人”，其利益目标必然是自身利益的最大化，过分强调监管者的道德品质和个人素质，恰恰是公共利益理论最主要的缺陷。②公共利益理论强调监管者利益的中立性。然而在现实中，监管者利益的中立性确实令人质疑，即使监管费用由国家财政支付，监管者仍然不能完全摆脱与被监管者之间的利益关系。③公共利益理论假设监管执行是无成本的。很明显，这一假定在经验实证面前是站不住脚的。

由于公共利益理论在现实应用中存在的缺陷，使得公共利益理论的假设逐渐被推翻，利益集团理论开始兴起。

2）利益集团理论。利益集团理论作为对公共利益理论的一个批判性成果，在20世纪60年代以后获得了非常迅速的发展。利益集团理论主要包括俘获理论、监管经济理论和寻租理论等理论分支。这些理论分支的共同假设是：政府的基础性资源是强制权，能够使社会福利在不同的人之间转移；利益集团作为被监管者与监管者都是理性的“经济人”，都会通过行为选择来最大化自身利益^［17］。利益集团理论认为，监管者也有其作为“经济人”的行为动机，也会追求私利。该理论最早由Stigler在1971年提出，在1976年Peltzman对市场失灵、政府监管结果进行预测，并推断政府在经济监管上的有效性等。美国经济学家贝克尔进一步提出，监管的实质是利益集团之间的竞争，决定政府监管行为的也是利益集团。Becker（1983）^［18］等学者进一步提出，监管者本身也是一个有着自身利益目标的理性人个体，在监管的过程中可能会被利益集团贿赂或屈服于政治压力，造成监管效果最终偏离公共利益最大化目标的后果^［19］。Shleifer和Wishnie（2004）^［20］、Rajan和Zingales（2004）^［21］等学者认为，监管者的目标并不是社会福利的最大化，而是以牺牲公共福利为代价追求自己的私利，并指出掠夺经济将对经济社会产生非常严重的负面影响。

利益集团理论是根据监管实际经验而来的监管实证理论，在一定时期内解释了很多监管实践中的问题，显得比公共利益理论更具有说服力，而从趋向上来看，监管俘虏理论走向公共利益理论的另一个极端，即假设政府是倾向于生产者的，监管的职能开展完全是为了被监管者的利益。但与公共利益理论无法解释政府是如何代表公共利益的内在机制一样，利益集团理论也无法说明生产者如何俘虏监管者，使其用监管手段给被监管者带来利益，同时实证也表明，在某些行业中监管并没有导致生产者得到更多的支付，相反生产者的利润下降了。

3）激励性监管理论。20世纪90年代以来，Baron（1982）^［22］、Laffont和Tirole（1986）^［23］等人在坚持监管者理性“经济人”假设的前提下，引入了政治学中监管体系的非整体观，运用委托-代理理论来研究监管问题，建立了利益集团范式下的激励性监管理论。他们建立了一个基于自然垄断行业的监管模型，假设监管方式是监管企业的回报率和价格，委托-代理关系是三层科层结构，即企业等利益集团、监管机构、国会。激励性监管理论对利益集团理论的发展主要在于：首先，激励性监管理论深化了对监管者“经济人”本性的理论认识。该理论打开了监管机构这个“黑箱”，将监管机构分为监督者和委托人两层，从更深的层面上阐述了监管者可能被监管企业或其他利益集团俘获或收买而与之合谋。其次，激励性监管理论引入了信息经济学的分析方法。利益集团监管理论因忽视信息不对称而没有委托-代理理论。再次，激励性规制理论强调了对监管者的激励和控制。该理论在机制设计文献的传统下，以刻画最优监管为目的，认为监管的核心问题是通过激励机制的设计来实现监管结构中委托人和代理人的激励相容。当规制机构作为一个“经济人”出现时，要在考虑对受规制企业激励的基础上，强调对规制者的激励和控制，制定一套减少或阻止规制机构被俘获的激励机制。