第一节　山洪灾害群测群防的含义及其重要性

一、群测群防的含义

（一）“群”的范围及构成

山洪灾害群测群防的“群”，应从两个层面来分析[1]。

1.从构成对象上分析

群之义：其一，群众，或狭义的群众。指从受益对象的角度出发，山洪灾害群测群防的参与人员，主要指以村组（社区）为单位，在山洪威胁区内的居住人员。其二，群体，或广义的群众。指从山洪灾害防御群测群防体系所有参与人员的角度出发，在各级防指的统一领导下，除山洪威胁区内的居住人员以外，村、村组（社区、居民小组）干部，乡镇（街道）干部，民政、水务、国土资源气象等部门的横向纵向联系。

2.从发挥作用上分析

群，有群力之意。指在整个山洪灾害群测群防体系内，从纵向不同层级到横向相关部门的联合，是对所有力量的总动员。群，也有群策之意。指在山洪灾害防御当中，对所有构成人员技术、智慧等主观能动性的总动员。

（二）“测”的范围及构成

测，在山洪灾害防御中，按形式可分为预测、观测、监测；按事态发展可分为灾前测、灾中测、灾后测。山洪灾害群测的重点是灾前监测。山洪灾害的主要成灾因子为降雨和洪水，便于群众采用简易设备观测。通过价廉的简易站点监测降雨和洪水，并配有预警发布终端，提高了暴雨洪水的监测密度，还有效解决了预警信息“最后一公里”的问题。

（三）“防”的范围和构成

防字，意为戒备，守卫，抵挡，防范，管束等。真正有效的防，是预防，即防患于未然。更重要的是，防是主动作为。

（1）防的组织。山洪灾害群测群防依托建立县、乡、村、组、户的5级责任制体系，明确了各级各类责任人员的职责，形成了群测群防的组织体系。

（2）防的方案。即山洪灾害防御预案，包括灾害风险识别、防御组织体系及职责分工、监测站点分布及预警方式、宣传培训演练安排等。

（3）防的能力。通过宣传、培训、演练提高村组（社区）群众主动防范、依法防灾的自觉性，提高公众灾害防范意识和主动防灾避险能力。

（4）防的行动。一方面接收县级、乡镇防汛指挥部门发送的预警信息，并传达到组、到户，组织转移；另一方面开展群测群防、自测自防，实现以村组或户为单元的自我防御、主动避险。

二、群测群防在山洪防御中作用

在国外和台湾地区，一般将群测群防称为“社区防灾减灾”。国内外均把社区的防洪减灾能力（群测群防体系）建设作为降低脆弱性以及洪水灾害管理战略的重要因素。2005年在日本兵库县召开的联合国世界减灾大会，通过了《加强国家和社区的抗灾能力2005—2015年行动纲领》，把社区减灾提高到和国家减灾并列的层面，并把社会各界特别是社区发展和强化各种减灾组织、体制和能力，促进减灾工作作为三项重要的战略目标。从2002年编制《规划》伊始，群测群防作为山洪灾害防治的“两条腿”之一，就受到特别的重视。群测群防体系与专业化的监测预警系统相辅相成、互为补充，共同发挥作用，形成“群专结合”的山洪灾害防御体系。

（一）群测群防体系是专业监测预警系统的补充和落脚点

1.专业监测站网的补充

我国山洪灾害防治区面积大，山丘区地形、地貌复杂，局地小气候特征明显。虽然建设了大量自动雨水情监测站点，但仍有可能未捕捉到局部突发性暴雨。采用“群测”方式，可充分发挥简易站点数量多、造价低的优势，弥补专业监测站点密度不足的缺陷，成为自动监测系统的有效补充和链接点。

2.专业监测预警系统的备份

山洪灾害暴发常常导致通信、供电的中断，而群测群防网点多、密度大，手段丰富多样，在专业监测预警设施失效，通信、电力中断的情况下，可实现自测自报，“村自为战、组自为战”，成为专业监测预警系统的有效备份。

3.接力传递预警信息

专业监测预警系统通过专业化监测手段监测雨水情，通过专业模型分析预测山洪灾害发生发展的趋势并作出预警，但是要在基层社区传达到位，这有赖于以县、乡、村、组、户5级责任制体系和山洪灾害防御预案，依赖于群众对灾害的认知度和自觉性，专业监测预警系统必须依靠群测群防体系才能实现预警信息传达到位的目标。

（二）群测群防体系对于防御山洪灾害具有很强的针对性

1.对山洪灾害点多面广的特点具有针对性

根据调查评价成果，我国山洪灾害防治区面积为386万km2，防治区内有行政村20万个、自然村56.6万个。我国每年约发生一万余起山洪灾害。由此可见，我国山洪灾害的主要特点就是点多面广，且主要发生在农村。为了防御山洪灾害，要充分依靠位于防灾最前沿的广大群众，通过自测自防和主动防范与避险意识实现山洪灾害有效应对。

2.对山洪灾害突发迅速的特点具有针对性

山洪灾害具有突发性的特点，成灾极快，难以预测，需要在很短的时间内完成监测、预警和人员转移避险等工作。为了尽最大可能争取转移时间，需要缩短监测预警信息传递的流程，“以快制快”。群测群防体系以最前沿的村组为防御单位，直接监测预警，增加了应对时间。

（三）群测群防适应了我国国情

1.适应经济社会发展水平

据统计，78.45%的山区县处于工业化初期和传统农业阶段，真正进入后工业化和发达经济阶段的山区县仅为1.43%[2]。山洪灾害不仅对山区居民的生命安全造成威胁，而且是山区贫困的主要根源之一。我国贫困山区县同时也是山洪灾害易发区、频发区。要防御点多面广的山洪灾害，主要采取工程措施既不现实，又不经济。山洪灾害防治项目已构建了覆盖全国2058个县的县级防汛指挥平台，实现了防汛指挥系统向县级延伸，但尚无条件覆盖至所有乡村。唯有通过群测群防体系，充分依靠广大群众，开展群测群防，提高群众的主动防灾避险意识，才是在农村当前经济社会条件下的现实选择和有效手段。

2.适应技术发展水平

我国采用群专结合的防治路线。专业化的监测预警系统具有控制范围大、面向流域、监测数值准确可靠、有利于水文模型分析等优点，但是也存在依赖于通信网络、建设费用较高、预警信息传输流程复杂的问题，在技术上并不能完全确保山洪灾害预警信息传达到位。而群测群防体系将监测预警方式“土洋结合”，因地制宜，很大程度上弥补了专业监测预警系统技术上的缺陷。

3.结合农村治理结构

村民委员会是建立在我国社会的最基层、与群众直接联系的基层群众性自治组织，承担了本村的公共事务和公益事业。山洪灾害的特点决定了基层的区县、乡镇、村社是防御灾害的前沿和主战场。充分发挥基层组织和广大人民群众自身的力量，搞好群测群防，是做好山洪灾害防御工作的关键。山洪灾害群测群防体系建设根据我国基层行政结构的特点，建立了依托村民委员会的“包保制度”，完善了防御责任制体系，充分发挥了基层党员干部作用，确保防御责任“横向到边，纵向到底”。