中央深改组再推湖长制

水利部建设与管理司

2017年11月20日，习近平总书记主持召开十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议，审议通过《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，明确要求在全面推行河长制的基础上，在湖泊实施湖长制。2017年12月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》（以下简称《指导意见》）。

一、实施湖长制的背景

湖泊是江河水系的重要组成部分，是蓄洪储水的重要空间。根据第一次全国水利普查（2011年12月）成果，我国现有常年水面面积1km2及以上的湖泊2865个，总面积7.8万km2，湖泊淡水资源量约占全国水资源量的8.5%。

与河流相比，湖泊自然属性复杂，管理保护难度更大。一是河湖关系复杂，湖泊管理保护需要与入湖河流通盘考虑；二是湖泊水体连通，准确界定沿湖行政区域管理保护责任较为困难；三是湖泊水域岸线及周边普遍存在种植养殖、旅游开发等活动，管理保护不当极易导致无序开发；四是湖泊水体流动相对缓慢，营养物质及污染物易富集，遭受污染后治理修复难度大；五是湖泊生态功能明显，遭受破坏对生态影响较大。

全面推行河长制以来，一些地区在湖泊设立了湖长，明确责任分工，强化统筹协调，注重系统治理，一些湖泊生态环境有所改善。考虑到湖泊管理保护的特殊性，在深入调研、总结地方经验基础上，中央专门制定出台了《指导意见》。

二、实施湖长制的重要意义

（一）实施湖长制是坚持人与自然和谐共生、建设美丽中国的必然要求

党的十九大明确提出，要坚持人与自然和谐共生，统筹山水林田湖草系统治理，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路，建设美丽中国。湖泊有“地球之肾”的称谓，具有重要的资源功能、生态功能和经济功能，是生态系统和国土空间的重要组成部分。实施湖长制，切实强化党委政府和各有关部门保护湖泊的责任，有利于把湖泊生态环境治理好、保护好，形成碧波荡漾、水光潋滟的自然风光，满足人民日益增长的优美生态环境需要。

（二）实施湖长制是解决我国复杂的湖泊问题、维护湖泊健康生命的有效举措

近年来，各地积极采取退田还湖、退渔还湖等一系列措施，一些湖泊生态环境有所改善。但是一些地方围垦湖泊、侵占水域、超标排污、违法养殖、非法采砂，造成湖泊面积萎缩、水域空间减少、水质恶化、生物栖息地破坏等问题。解决这些问题，亟需大力推行湖长制，采取更加严格措施对湖泊和入湖河流进行系统保护和治理修复，实现湖泊生态环境整体改善，维护湖泊健康生命。

（三）实施湖长制是完善河长体系、确保河湖治理取得实效的重要制度创新

湖泊是河流交汇地，自然特征、水文特性与河流不同，管护也有其特殊性。实施湖长制，与河长制有机衔接，完善河长体系，有利于发挥上下游、左右岸行政区域和不同行业的治水合力，明确责任分工，强化统筹协调，注重自然修复，形成江河湖泊系统治理的格局，还湖泊以宁静、和谐、美丽。

三、实施湖长制的总体要求

（一）湖长设置

全面建立省、市、县、乡四级湖长体系。各省（自治区、直辖市）行政区域内主要湖泊、跨省级行政区域且在本辖区地位和作用重要的湖泊，由省级负责同志担任湖长；跨市地级行政区域的湖泊，原则上由省级负责同志担任湖长；跨县级行政区域的湖泊，原则上由市地级负责同志担任湖长。同时，湖泊所在的市、县、乡要按照行政区域分级分区设立湖长，实行网格化管理，确保湖区所有水域都有明确的责任主体。

（二）湖长职责

湖泊最高层级的湖长是第一责任人，对湖泊的管理保护负总责，统筹协调湖泊与入湖河流的管理保护工作，确定湖泊管理保护目标任务，组织制定“一湖一策”方案，明确各级湖长职责，协调解决湖泊管理保护中的重大问题，依法组织整治围垦湖泊、侵占水域、超标排污、违法养殖、非法采砂等突出问题。其他各级湖长对湖泊在本辖区内的管理保护负直接责任，按职责分工组织实施湖泊管理保护工作。

（三）湖长制考核

县级及以上湖长负责组织对相应湖泊下一级湖长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。实行湖泊生态环境损害责任终身追究制，对造成湖泊面积萎缩、水体恶化、生态功能退化等生态环境损害的，严格按照有关规定追究相关单位和人员的责任。

四、实施湖长制的主要任务

（一）严格湖泊水域空间管控

各地区各有关部门依法划定湖泊管理范围，严格控制开发利用行为，将湖泊及其生态缓冲带划为优先保护区，依法落实相关管控措施。严禁以任何形式围垦湖泊、违法占用湖泊水域。严格控制跨湖、穿湖、临湖建筑物和设施建设，确需建设的重大项目和民生工程，要优化工程建设方案，采取科学合理的恢复和补救措施，最大限度减少对湖泊的不利影响。严格管控湖区围网养殖、采砂等活动。流域、区域涉及湖泊开发利用的相关规划应依法开展规划环评，湖泊管理范围内的建设项目和活动，必须符合相关规划并科学论证，严格执行工程建设方案审查、环境影响评价等制度。

（二）强化湖泊岸线管理保护

实行湖泊岸线分区管理，依据土地利用总体规划等合理划分保护区、保留区、控制利用区、可开发利用区，明确分区管理保护要求，强化岸线用途管制和节约集约利用，严格控制开发利用强度，最大程度保持湖泊岸线自然形态。沿湖土地开发利用和产业布局，应与岸线分区要求相衔接，并为经济社会可持续发展预留空间。

（三）加强湖泊水资源保护和水污染防治

落实最严格水资源管理制度，强化湖泊水资源保护。坚持节水优先，建立健全集约节约用水机制。严格湖泊取水、用水和排水全过程管理，控制取水总量，维持湖泊生态用水和合理水位。落实污染物达标排放要求，严格按照限制排污总量控制入湖污染物总量、设置并监管入湖排污口。入湖污染物总量超过水功能区限制排污总量的湖泊，应排查入湖污染源，制定实施限期整治方案，明确年度入湖污染物削减量，逐步改善湖泊水质；水质达标的湖泊，应采取措施确保水质不退化。严格落实排污许可制度，将治理任务落实到湖泊汇水范围内各排污单位，加强对湖区周边及入湖河流工矿企业污染、城镇生活污染、畜禽养殖污染、农业面源污染、内源污染等综合防治。加大湖泊汇水范围内城市管网建设和初期雨水收集处理设施建设，提高污水收集处理能力。依法取缔非法设置的入湖排污口，严厉打击废污水直接入湖和垃圾倾倒等违法行为。

（四）加大湖泊水环境综合整治力度

按照水功能区划确定各类水体水质保护目标，强化湖泊水环境整治，限期完成存在黑臭水体的湖泊和入湖河流整治。在作为饮用水水源地的湖泊，开展饮用水水源地安全保障达标和规范化建设，确保饮用水安全。加强湖区周边污染治理，开展清洁小流域建设。加大湖区综合整治力度，有条件的地区，在采取生物净化、生态清淤等措施的同时，可结合防洪、供用水保障等需要，因地制宜加大湖泊引水排水能力，增强湖泊水体的流动性，改善湖泊水环境。

（五）开展湖泊生态治理与修复

实施湖泊健康评估。加大对生态环境良好湖泊的严格保护，加强湖泊水资源调控，进一步提升湖泊生态功能和健康水平。积极有序推进生态恶化湖泊的治理与修复，加快实施退田还湖还湿、退渔还湖，逐步恢复河湖水系的自然连通。加强湖泊水生生物保护，科学开展增殖放流，提高水生生物多样性。因地制宜推进湖泊生态岸线建设、滨湖绿化带建设、沿湖湿地公园和水生生物保护区建设。

（六）健全湖泊执法监管机制

建立健全湖泊、入湖河流所在行政区域的多部门联合执法机制，完善行政执法与刑事司法衔接机制，严厉打击涉湖违法违规行为。坚决清理整治围垦湖泊、侵占水域以及非法排污、养殖、采砂、设障、捕捞、取用水等活动。集中整治湖泊岸线乱占滥用、多占少用、占而不用等突出问题。建立日常监管巡查制度，实行湖泊动态监管。

李春明 刘江 付健 郎劢贤 执笔

祖雷鸣 刘六宴 审核