2.2 现阶段移民工作特点

水电开发是促进社会经济发展的重要手段，移民工作是保障水电开发顺利进行的重要环节。相比于20世纪80年代，现阶段移民工作已形成一套较为完善的政策体系，指导各方依法依规开展工作，移民搬迁也统一进行规划，统一组织搬迁与复建。也正因如此，移民工作涉及的单位部门群体较多，移民、政府、行业主管部门、项目法人等都参与其中，各方的利益与诉求多且不同，相互之间关系较为繁杂，需要有效的协调机制得以平衡。另外，移民工作在平衡协调各方诉求与利益的过程中，将伴随着诸多变更事项的发生，再加之处理流程较为复杂，导致整个移民工作的时间跨度较长，少则几年，多则十几年。本书在总结四川全省各大水利水电工程移民工作实施经验的基础上，梳理出移民工作主要特点如下。

（1）移民工作政策性强，受政策影响大。党的十八大以来，国家、各省（自治区、直辖市）纷纷贯彻依法治国的理念，而水库移民工作作为依法治国的一个方面，因其工作牵涉范围广泛、各方关系庞杂、涉及部门众多、工作程序复杂等特点，更需要用强制力进行约束，实现依法移民。现阶段，移民工作秉承“依法治国”的基本方针，越来越强调依法移民的理念，也由此引出移民工作政策性强的特点。

我国现行的水利水电移民工作法规——《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号），从安置规划、征地补偿、移民安置、后期扶持、监督管理、法律责任等方面做出具体规定；同时，条例从保护移民合法权益、维护社会稳定的原则出发，对实施各方的工作职责、享有权利等也做出明确规定，明确了“移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制”“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；省、自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构，负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督”“县级以上人民政府应当加强对下级人民政府及其财政、发展改革、移民等有关部门或者机构拨付、使用和管理征地补偿和移民安置资金、水库移民后期扶持资金的监督”“签订移民安置协议的地方人民政府和项目法人应当采取招标的方式，共同委托有移民安置监督评估专业技术能力的单位对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况以及移民生活水平的恢复情况进行监督评估；被委托方应当将监督评估的情况及时向委托方报告”。

四川省在国家政策基础上，结合省内工作情况及水库经验，先后发布了多项移民政策法规，包括《四川省人民政府完善大中型水利水电工程移民后期扶持政策的意见》（川府发〔2005〕28号）、《四川省人民政府关于贯彻国务院水库移民政策的意见》（川府发〔2006〕24号）、《四川省〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉实施办法》（四川省人民政府令第268号）、《四川省大中型水利水电工程移民安置监督评估管理办法》（川扶贫移民发〔2013〕443号）、《四川省大中型水利水电工程移民工作条例》（NO：SC122711）等一系列政策法规，用于规范省内移民工作流程及各方职责。

最新出台的《四川省大中型水利水电工程移民工作条例》就水电站移民工作相关各方的主要职责与关系做了明文规定，例如：第二十四条规定“大型水电工程和跨市（州）的大型水利工程开工前，项目法人应当与省人民政府或者其委托的移民管理机构签订移民安置协议。中型水利水电工程和不跨市（州）的大型水利工程开工前，项目法人应当与市（州）人民政府或者其委托的移民管理机构签订移民安置协议”“省人民政府与市（州）人民政府应当签订移民安置项目责任书，市（州）人民政府与县（市、区）人民政府应当签订移民安置项目责任书”；第二十五条规定“省人民政府移民管理机构负责大型水电工程和跨市（州）的大型水利工程移民安置实施阶段综合设计单位和技术咨询审查机构的委托；市（州）人民政府移民管理机构负责中型水利水电工程和不跨市（州）大型水利工程移民安置实施阶段综合设计单位和技术咨询审查机构的委托”“签订移民安置协议的移民管理机构与项目法人应当通过招标方式共同委托移民安置综合监理单位和独立评估单位”。诸如此类的条文使得移民安置从前期调查、规划编制到实施阶段的监督评估、设计变更等全过程的有关事项均有据可依。

同时，该条例还对移民所享有的权利也做了更加细致的规定，第三十七条赋予了移民远迁后对红线外属于个人承包的耕地、林地、园地等土地资源进行处置的权利，“鼓励农村集体经济组织和个人通过流转经营权等方式，对移民远迁后，在建设征地红线外且在原农村集体经济组织范围内，属于移民个人承包的耕地、园地、林地、草地等土地资源进行妥善处置”。当移民合法权益受到侵害，“可以依法向县级以上地方人民政府或者其移民管理机构反映”“移民也可以依法向人民法院提起诉讼”。

除上述国家及省级层面的规定之外，地方政府及有关各方结合电站实际情况，为了解决特定问题而制定下发的文件，也都作为该电站移民安置工作的依据。例如：瀑布沟水电站在安置实施过程中，移民没有感受到当时实行的后期扶持政策优惠，后期扶持项目建成效益不突出，老百姓得到的实际优惠不明显。针对库区移民对后期扶持实施效果不满意的情况，四川省人民政府及移民管理机构专题研究并出台了一系列后扶相关的移民文件，包括：《四川省人民政府办公厅关于瀑布沟水电站农村移民后期扶持试点意见》（川府办发电〔2005〕25号），《四川省人民政府大型水电工程移民办公室关于印发〈瀑布沟水电站移民户资金支付管理办法〉的通知》（川移发〔2005〕67号），《四川省人民政府大型水电工程移民办公室关于印发〈瀑布沟水电站农村移民后期扶持资金发放办法〉的通知》（川移发〔2005〕117号）等，都作为瀑布沟电站在移民安置实施过程中的工作依据。其中，《四川省人民政府办公厅关于瀑布沟水电站农村移民后期扶持试点意见》（川府办发电〔2005〕25号）规定“将原来主要对库区和安置区进行生产性扶持调整为主要对农村移民进行生活补助，后期扶持资金直补到移民个人”，由此，瀑布沟水电站农村移民自搬迁之日起，即实行“货币兑现，直补到人”，享受每人每月50元，为期20年的后期扶持政策，成为全国首个实行直补到人的方式进行后期扶持的项目，此后，该条规定被国务院471号令采纳，在全国范围内推广实施。

另外，移民工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制，一定程度上具有政府导向性，安置过程中受到政策影响较大，政策调整后，需要调整相应的工作措施与方法，解决新旧政策之间的衔接问题。例如：1997年出台的《水电工程水库淹没处理规划设计规范》（DL/T 5064—1996）规定大体积建筑物和构筑物的清理范围为“正常蓄水位至死水位（含极限死水位）以下2m范围内”，而2007年更新的《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（DL/T 5064—2007），代替了原有的DL/T 5064—1996，对大体积建筑物和构筑物的清理范围进行了调整，规定“大体积建（构）筑物留体清理范围为居民迁移线以下至死水位（含极限死水位）以下3m范围内”。因为专业规范的细部调整，部分电站，如锦屏水电站、瀑布沟水电站都对库底清理方案进行了调整，在实施规划报告中也以最新的行业规范要求作为实施工作依据。移民工作不仅要遵照移民行业规范，还要参考其他行业规划标准，如等级公路建设标准、市政规划要求、物价水平等，类似因素的变化也会相应地影响到移民工程的调整和变更。移民工作周期较长，期间政策法规、行业规范变化的可能性较大，实施过程中因政策调整而产生的变更事项较为多见。

（2）工作相关方众多，利益诉求点各异。移民工作管理体系涉及相关各方众多，包括中央政府、地方政府、项目法人、移民、设计单位、监督评估单位及其他职能部门。

中央政府站在全民或国家的立场上作决策，为全民谋福利，在水库移民问题上目标取向与移民目标取向一致。在决策过程中，中央政府往往需要将国家利益、集体利益与移民个人利益高度融合，顾全大局，视角更为宏观。中央政府在满足经济发展的同时，也旨在提高移民群众生产生活水平，帮助其适应社会发展新趋势。移民则站在更加微观个体的立场上，相比于中央政府，他们更倾向于个人或家庭目标的需求，衣食无忧、收入来源有所保障、生活水平逐步提升是他们更为注重的需求与目标。在实施阶段，如何将中央政府的宏观目标有效落实并合理体现在地方发展及移民诉求实现中，是移民安置顺利实施的关键因素之一。

地方政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导，是“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”管理体制中不可或缺的一部分。亚洲开发银行曾在其《移民手册》（1988）中提到“在中国，几乎所有移民方面的责任都交给市或地区政府”，这种政府管理移民的模式是与我国当前的国情以及社会管理模式密切相关的，将移民纳入政府管理范畴，可以较好地保障移民今后的生产和生活。在实施过程中，以“以人为本，保障移民的合法权益，满足移民生存与发展的需求”以及“因地制宜、统筹规划”等为原则，地方政府在全面贯彻执行国家政策规定的基础上，既要考虑地方经济稳定发展，也要保证本区域内移民群众的合法权益得到保护。这一特点决定了地方政府作为实施主体，在做出决策时往往得兼顾这三方面的利益，在这三者之间进行相机决策，在出现利益冲突时，要及时协调平衡。

项目法人作为电站投资者，拥有电站开发、使用与收益权，需要对电站的内部投资收益负责，以达到最满意的综合收益。在市场经济体制下，项目法人是企业，遵循市场规律，也要履行企业对于社会服务的责任，服务于地方发展。项目法人的征地和拆迁是企业行为，由于受“经济人”影响，移民会有要争取较高补偿的倾向，而项目法人则希望能以较少的投资实现妥善安置，以增强投资收益。另外，地方政府与项目法人之间也处在不断寻求利益平衡点的状态，地方政府希望电站建设能够有效地带动地方经济发展，能够通过移民资金的投入来发展地方经济，这一点与项目法人减少投资、提质增效的诉求有所不同。因此移民、地方政府和项目法人在一定程度上相互之间是一对矛盾统一体。这对矛盾的解决过程就是一个博弈、协商的过程，是利益相关者利益均衡的过程。水利水电工程的项目法人作为一个利益集团，有其自身的利益追求，它所关心的包括项目经济效益以及项目所产生的社会效应等整体效应，但在实施阶段，往往更侧重于项目本身的经济效益方面。而在国家“以人为本”的科学发展观前提下，项目法人又必须处理好水电工程与移民利益的关系。在移民工作中，项目法人负责移民补偿资金的筹措，地方政府负责移民安置的实施。如何在三者之间形成最为有效的协同关系，是一个持续不断的博弈与协商的过程。

移民作为水利水电工程直接影响的群体，在现有的移民政策体系下，不论是国家，还是地方政府，都充分考虑到移民群众的权益保障。国务院471号令中明确提出移民工作要以“保障移民的合法权益，满足移民生存与发展的需求”为原则实施，四川省最新出台的《四川省大中型水利水电工程移民工作条例》也明确指出：“编制移民安置规划大纲和移民安置规划应当以移民实际困难和问题为导向，与城乡建设总体规划相衔接，为移民增收致富和地方经济社会可持续发展创造条件”，其中还明确了关于保障移民的知情权、监督权、申诉权等多项权益的内容。诸如此类的政策规定旨在最大程度上保障维护移民群众的权利与义务，为移民安置后的生活生产水平恢复及提高创造条件。移民，在一定程度上也是“经济人”，作为移民工作实施对象，将追求个人利益最大化作为其目标，希望征地搬迁后的生活生产水平有所提高。在实施阶段，移民实际享受到的搬迁收益可能未达到其预期诉求，导致失衡问题。一方面，从搬迁收益的角度，移民通过水利水电建设征地和拆迁，可以获得相应的利益补偿，改变现有的生产和生活方式，离开公共设施和基础设施不完善的乡村，水利水电建设征地和拆迁对于他们来说，在这一点上也是一个好的契机；另一方面，从搬迁成本的角度，农民在水利水电建设和拆迁中失去了赖以生存的土地，并丧失了依附于土地的相关权益，如土地收益权、土地处置权等，同时打破了他们对熟悉环境的依赖，他们的社会关系也会受到影响或打破，生存成本增加。从农民的角度看，由于受其自身视野的局限，对于搬迁收益往往缺少全面观察和考虑，更加在意因失地引起的成本及损失，这使得农民在征地过程中可能会产生一种抵触情绪。现阶段水利水电工程建设征地和拆迁中冲突产生的根源是未能有效控制不利影响的产生，缺乏利益主体之间利益协调机制。

除此之外，移民工作还涉及规划设计单位、监督评估单位以及各行业主管部门。设计单位是水电工程移民安置实施管理工作中的重要组成部分，受省级移民主管机构委托，负责水电工程移民实施组织工作中的技术牵头，并配合做好移民安置规划的实施工作。设计单位负责开展建设征地移民安置规划，最早涉足移民实物指标调查、移民意愿调查等工作，对移民情况最为了解；在实施组织工作中，设计单位充分发挥技术归口、技术指导的作用，为实施工作中遇到的问题提供及时有效、科学合理的技术支持。此外，设计单位严格按照规划设计规范要求，应充分兼顾项目法人与移民利益，合理制定规划。监督评估单位作为独立第三方，受项目法人和省级移民管理部门委托，对移民安置过程中及安置后的效果进行定期的监督评估。监督评估单位是水电工程移民安置实施管理工作中的重要组成部分，在移民实施组织工作中充分发挥监督协调的作用，其重要性体现在两个方面：其一，国务院471号令明确规定“国家对移民安置实行全过程监督评估”“签订移民安置协议的地方人民政府和项目法人应当采取招标的方式，共同委托有移民安置监督评估专业技术能力的单位对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况以及移民生活水平的恢复情况进行监督评估”。其二，作为独立的第三方，监督评估单位以“客观、公正、科学、合理”的工作原则，保证监督评估成果的真实性和客观性，帮助项目法人及移民主管部门对移民安置实施情况进行全面的监督管理。

其他行业主管机构、管理部门，例如国土、交通、电力、通信、企业、环保、水利、林业、宗教、文化等部门，负责在各自职责范围内做好移民相关工作。但在实施阶段，由于不同行业之间政策规范要求不尽相同，立场及诉求不同，行业部门为了推动电站建设出台的规定政策可能会与移民政策产生冲突，在实施阶段，必须做好行业部门与移民工作的协调沟通工作。

（3）实施条件多变，变更事项繁多。移民工作实施所依据的边界条件众多，不仅要按照国家及各级地方出台的政策文件，还要遵照移民行业及其他行业部门的实施规程规范，移民意愿也是移民工作的开展基础，因此，每一项移民工作在实施中，受限因素较多、边界条件多变。因边界条件的变化而导致的变更事项层出不穷，例如安置方案的变更、工程设计的变更、补偿单价的调整等，变更程序较为复杂，也在一定程度上增加了移民工作的复杂性。

移民工作中较为常见的边界因素变化主要包括移民意愿变化、地方规划调整、移民政策规范变化、社会经济发展等。移民意愿变化在移民工作中普遍发生，虽然移民安置规划阶段，移民安置规划方案都需要征求移民意愿，但由于移民安置实施时间跨度较长，随着周围环境的变化、补偿政策变化以及其他因素影响，移民会改变对安置方式和去向的看法和认识，也容易受其他移民改变安置方式的影响，形成多米诺骨牌效应，进而导致安置方式的调整变化。地方规划调整由于移民安置规划到移民安置实施时间跨度较长，地方政府经历领导班子换届或地方经济不断发展的要求，存在各行业发展规划或地方经济发展规划的变化，例如原有淹没影响的县道，地方交通主管部门通过规划调整到实施阶段已为省道，导致地方政府强烈要求提高道路建设标准；或随着社会经济的发展，地方政府希望将原有规模较小的安置点集中打造，以推进地方经济和城镇化发展。这些诉求的提出势必影响到移民工作的进展，同时也可能导致规划内容的变化调整。移民政策规范变化也是较为普遍的边界条件变化情况，由于移民工作时间期限较长，在此期间政策及有关行业规范、标准等依据性文件发生调整，即会导致变更事项的发生。例如，瀑布沟电站移民安置实施自2005年起至今，经历了新旧政策规范的交替阶段。2006年，国务院颁布了国务院471号令，随后四川省出台了《四川省关于贯彻国务院水库移民政策的意见》（川府发〔2006〕24号）。新的移民政策总结了我国长期以来水库移民工作的实践经验和教训，特别强调需重视移民意愿，在瀑布沟移民安置工作中也需执行其主要精神。受新政策的影响，结合移民意愿的变化和其他方面因素，瀑布沟移民安置方案发生了变化。另外，随着移民安置规划工作的推进，库区市县细化出台了一系列文件，如投亲靠友、自谋出路等安置方式的安置办法、农村工副业设备设施补助办法、线外零星林木及房屋室内装修补助等具体执行政策，细化了补偿补助项目，也影响了移民安置方案。因此，移民政策的调整和具体实施政策的细化，导致了移民安置方案的调整，并细化了部分补偿补助项目，从而使得移民安置补偿费用也相应发生了变化。社会经济发展导致的变更也屡见不鲜，规划阶段采用的单价、补偿标准等都是根据当时当地的物价水平及经济指标合理推算而来，但在经过多年的实施后，规划时的数据已不符合现今的社会发展水平，物价水平抬高、人工价格上涨等因素会导致众多移民工程投资费用的变化。另外，随着实施阶段社会经济不断发展，移民素质越来越高，诉求也逐渐增多，移民意愿同规划时相比会发生较大的变化，从而产生一系列变更事项。

（4）工作周期跨度大，利益平衡耗时长。上述实施条件的不断变化也引出另一个移民工作的特点——工作周期跨度大。正是因为移民工作过程中存在众多的不确定因素以及变更事项，处理流程又较为复杂，导致移民工作周期短则四五年，长则十几年。以瀑布沟水电站为例，瀑布沟移民补偿和移民工程建设主要从2001年启动，其中大规模的移民搬迁和工程建设活动集中在2006—2010年，截至2014年，部分工程尚未完工。2005年2月国家审定概算是以2004年三季度价格水平为准，随后几年物价变化较大，特别是2007年三季度，部分建筑材料、人工工时费价格涨幅大，油价持续上扬。在长达14年的建设期间，物价不断上涨，导致原审定概算已不能满足移民补偿和工程建设的需要。此外，移民安置标准及工程复建规模较可研阶段也发生了变化，汉源县土地配置标准、居民点人均建设用地标准等发生变化，水厂规模增加、供水方式变化、电力线路敷设方式等都发生了变化。另外，由于移民安置方案的调整，部分集镇的迁建规模、右岸公路复建长度以及库周交通恢复长度也都进行了相应的调整。

此外，移民工作时间周期长这一特点无形中也增加了移民工作的风险性，实施期间的不可控因素较多，工作周期的延长无形中也增加了地质灾害风险发生概率，而地质灾害又可能引发一系列移民工程的变更。除此之外，在实施过程中发生的地方政府或移民机构换届的问题，同样也对移民工作产生一定影响。移民工作是建立在实施各方良好沟通交流的基础上，地方政府或移民机构的换届，一方面意味着原本的沟通平台需要重新搭建；另一方面，地方政府作为移民工作实施主体，其主要领导人的变动可能会引起整个库区原有移民工作思路的变化与调整，都会对移民工作产生一定影响。在实施过程中，若各方未能达成一致意见，就需要进行利益协调与平衡工作，例如移民对土地补偿价格的心理预期与实际补偿费用不一致时，或专业项目迁复建标准与地方政府经济发展要求不符时，都是各方利益尚未达到最佳平衡点的问题。而此后，通过不断的沟通、协调、变更等一系列措施使得利益双方达成一致的过程，即为寻求利益平衡点的过程，但在实际工作过程中，这一过程往往是较为漫长的。

简而言之，移民工作周期跨度长，是实施变更因素较多的一个反映。移民工作中牵涉到的各个部门、单位、群体，其各自的目标及诉求均有所差异，在实施过程中需要采取大量的协调工作，力求达到最佳利益平衡点，共同推动安置工作进度，而因涉及的利益方较多，利益平衡与协调工作难度较大，耗费的时间成本较大，也在一定程度上导致了整个移民工作周期的延长。