第五节 实施水资源规划与管理的意义及要求

水资源规划与管理是水利部门的重点工作内容之一，对人类社会的进步和发展具有十分重要的意义。不管是水资源规划还是水资源管理，都是人类在长期水事活动实践过程中形成和发展起来的。它在内容上不断增添新的内涵，在观念上不断引入新的思想，从而使水资源规划与管理的理论方法不断更新，不断完善。

一、实施水资源规划与管理的意义

1.水资源规划与管理是保障经济社会可持续发展、促进生态文明建设、实现人与自然和谐相处的迫切要求

我国正处在经济发展和国家建设的重要阶段，经济社会的良性运转离不开水资源这个关键因素。目前，我国诸多地区的经济发展正面临着水问题的严重制约，如防洪安全、干旱缺水、水质恶化和水污染扩散、耕地荒漠化和沙漠化、生态环境质量下降等。要解决这些问题，必须在可持续发展的思想指导下，对水资源进行系统规划、科学管理，这样才能为经济社会的发展提供供水、防洪、环境安全保障。同时，也是我国政府提出的生态文明建设，实现人与自然和谐相处的重要基础工作。

2.水资源规划与管理是发挥水资源综合最大效益的重要手段

从前面的叙述知道，我国人均水资源量很低，同时由于改革开放以来经济快速发展导致水资源需求量迅猛增加，因此，如何利用有限的水资源发挥最大的社会、经济、环境效益是当前急需解决的重要问题之一。根据经济社会发展需求，通过水资源规划手段，分析当前所面临的主要水问题，同时提出可行的水资源优化配置方案，使得水资源分配既能维持或改善当前的生态环境，又能发挥最大的经济社会效益。同时，通过水资源管理手段，包括供水调度、排水监控、污水处理等工程管理措施和方案选择、水价调整等非工程管理措施，确保水资源优化方案能落到实处并达到预期效果。

3.水资源规划与管理是新时期水利工作的重要环节

自21世纪初期以来，我国政府提出了一系列治水新思路和措施，给新时期水利工作带来了新的机遇和发展。提出的资源水利、生态水利、可持续发展水利、人水和谐、水生态文明、最严格水资源管理制度等指导思想，带动了新时期水利工作的快速转变，既反映了新时期对水利工作更高的要求，也反映了人类对世界更理性的认识。水资源规划与管理正是实现新时期水利工作目标的重要工具，也是新时期水利工作的重要内容，只有在综合考虑人类社会发展、经济发展、生态环境保护、水资源可持续利用的条件下，充分运用水资源规划与管理这个重要的水利技术手段，才能早日实现水利现代化的飞跃。

4.水资源规划与管理是巩固水务体制改革的重要方面

自1993年7月深圳市实施水务体制改革以来，水务管理体制已在全国范围内不断深入发展。到2011年，全国76%的县级以上行政区域实行城乡水务一体化。水务体制改革体现了精简高效和一事一部的机构设置原则，也有利于对水资源的统一调配、统一管理，使水源、供水、节水、排水和污水处理及中水回用有机结合起来，目前已取得显著的成效。可以看出，水务体制改革的一个重要方面就是加强水资源规划与管理工作的科学性、系统性和整体性，只有做到这一点，才能算真正意义上实现水务一体化管理。

二、水资源规划与管理的转变

近年来，随着人类对世界认识的深入和环境保护意识的增强，对水资源规划与管理的认识和理解也发生了重大变化，主要表现在以下几个方面。

1.从单一性向系统性转变

单一性包括单一部门、单一目标、单一地区和单一方法。具体地说，过去由于条件的限制，在进行水资源规划与管理时，往往由某一部门来具体负责某一方面的职责，比如规划部门负责水利规划、水利部门负责水源管理、环境部门负责污水处理、城建部门负责供水管线铺设等；水事活动的出发点也往往仅考虑某一目标或侧重考虑某一目标，特别是考虑经济目标多一些；活动范围常常以行政区域界限来划分，各地区负责自己辖区内的事务，对于跨区域的水事活动很难做到统筹安排；针对具体问题的解决方法也往往比较单一或过于简单，对水资源系统的复杂性和多变性考虑不够。水资源是一个大系统，地表水与地下水之间，水质与水量之间都存在紧密的联系，这就要求水资源规划与管理不能仅从某个单一方面出发，必须将水资源系统作为一个整体来研究，做到统筹兼顾、系统分析、综合决策，应站在系统整体的高度，采用系统科学的理论方法来分析问题。随着我国经济的发展和科技水平的提高，在水资源规划与管理的工作中已注意到维护水资源系统的完整性，对于水问题的处理也更理性化、系统化。

2.从单纯追求经济效益向追求社会—经济—环境综合效益转变

过去，我国水资源开发利用的衡量标准主要从工程角度和经济角度出发，而忽略了其潜在的环境效益和社会效益，如黄河中游三门峡水库的兴建就缺乏对来水来沙影响的可行性论证，在实际运行过程中出现库区泥沙严重淤积，影响发电、航运等后果，综合效益远远低于预期目标。当今社会，随着人口的增长、耕地面积减少、水资源利用量逐年上涨、水环境污染日益严重，宏观上影响水资源开发利用的因素不断加强。这就造成地区与地区之间、部门与部门之间的用水矛盾日益增多，社会发展、经济增长与资源利用、生态环境保护之间的利益冲突日益尖锐，因此也对当前的水资源规划和管理工作提出了更高的要求。目前，我国的水行政主管部门已认识到这些问题的存在，在水资源规划与管理时也更突出强调对社会—经济—环境综合效益的分析。如著名的南水北调工程在做水资源规划论证时，不仅考虑了调水工程的施工问题、技术难关和经济效益，还对未知的生态环境影响进行了充分论证，并提出了相应的环境保护和水量补偿配套工程方案，从而全面地考虑了工程综合效益的发挥。

3.从只重视当前发展向可持续发展战略转变

以往，由于受物质条件和认识水平的限制，在做水资源规划与管理时，水资源条件多以现状为基础，来讨论水资源的开发利用方案，对未来的水资源系统变化分析以及对后代人用水产生的影响考虑较少，因此往往导致一些“以大量消耗水资源，牺牲环境，来换取暂时的经济发展”的方案出现，如我国华北地区本是半干旱地区，水资源相当紧缺，而一些地方为了自身利益却发展水田、种植水稻。实践证明，缺乏对水资源情况深入认识的经济社会发展规划是不可能长久维持的。这就要求，在水资源规划、开发和管理中，寻求经济发展、环境保护和人类社会福利之间的最佳联系与协调，即人们常说的探求水资源开发利用和管理的良性循环。随着可持续发展战略思想融入到经济社会发展的各个领域，对于水资源规划与管理也同样提出了类似的要求，需要在水利工作中积极贯彻可持续发展思想的指导思想，将其所表达的内涵和精髓融入到实际工作中去。

4.从重视水资源本身向重视人水和谐转变

由于受认识水平和现实条件的限制，过去在水资源规划与管理中较多关注水资源系统本身，重视水资源的形成、转化、开发利用与引起的问题及治理等，主要是“就水论水”，通过规划和管理，保证水资源有效开发利用和治理。然后，随着用水矛盾的突出，水问题越来越复杂，水的问题不仅仅是水资源本身的问题，还涉及与水资源有联系的人类社会和生态环境系统。在进行水资源规划与管理工作中，不能单纯就水论水，而要把水资源变化及其引起的生态系统变化放在流域、区域乃至全球变化系统，从自然、社会、经济多方面相互联系和系统综合的角度来开展研究^［10］，实现人水和谐的目标。

三、现代水资源规划与管理的要求

随着当今世界人类活动的加剧，对水资源开发利用规模的不断扩大，地区之间、部门之间的用水矛盾将更加尖锐，经济发展与生态环境保护的冲突也日益紧张。在这种形势下，人们不得不更加注重社会、经济、环境之间的协调发展，地区、部门之间的协调用水，当代社会与未来社会之间的协调过渡。这就向传统的水资源规划与管理思想提出了挑战，具体表现在以下几个方面。

1.必须加强水资源规划与管理的系统性研究

由于水资源系统不是一个独立的个体，它与人类社会、生态系统和自然环境等外部要素紧密相连，它们之间相互作用、相互影响、相互制约，因此在开展水资源规划与管理工作时，必须要将它们联系起来，进行系统分析和研究。同时，就水资源本身来说，它也包含许多属性和用途，如水量和水质属性，地表水和地下水分类，生产用水、生活用水和生态用水不同用途等，因此只有把水资源的各个方面都纳入一个整体来研究，才能避免出现这样或那样的不良影响和问题。

2.必须加强多学科的基础性研究

水资源规划与管理研究的内容比较广泛，仅靠水利科学的理论知识是不能满足实际需求的，必须加强水利科学、社会经济学、生态学、环境科学、数学、化学、系统科学等多种学科的基础性研究，只有在完成这些扎实的基础工作后，制定可行的水资源规划与管理方案或措施才能有保障。同时，要加强它们之间的交叉运用和融合，借鉴其他学科的理论和思想，并运用到实际工作中去，这样才会使研究内容更全面，更具备通用性和实用性。

3.必须加强可持续发展思想的指导作用

在进行水资源规划与管理时，应当考虑长远的效应和影响，包括对后代人用水的影响，以及考虑“当代人用水而不危及后代人用水”的条件。这正是可持续发展的指导思想，水资源规划与管理的准则应当包括可持续发展的思想。因此，新时期水资源规划与管理工作应该坚持可持续发展的指导思想，从社会、经济、资源、环境相协调的高度，来分析问题，制定水资源规划与管理的方案和措施，将可持续发展思想落到实处。

4.必须坚持人水和谐理念，促进生态文明建设

水问题是人类共同面临的挑战，追求人水和谐是人类共同的目标。水资源规划与管理必须坚持人水和谐思想，人水和谐也成为新时期我国治水思路的核心内容，涉及“水与社会、水与经济、水与生态”等多方面，需要在包含与水和人类活动相关的社会、经济、地理、生态、环境、资源等方面及相互作用的人-水复杂系统中进行研究^［10］。中国共产党十八大报告提出“大力推进生态文明建设”，其中水资源保障是生态文明建设的重要基础，因此做好水资源规划工作，有利于促进生态文明建设。

5.必须加强新技术和新理论的应用研究

随着科技水平的飞速发展，新理论、新技术（如遥感技术、地理信息技术、水文信息技术、决策支持系统、数据传输技术等）已在诸多领域得到广泛运用，并推动了各学科的前进和发展。水资源规划与管理也应跟上时代前进的步伐，积极吸纳前沿的技术和方法，加强与它们之间的结合和应用，使水资源系统的研究层次和科学管理水平有所提高，以适应现代管理的需要。