第16章 中国八大行业垄断状况报告

一、石油天然气行业：垄断专权与不完全经营权并存

1998年4月，中国石化工业体制改革按照上下游结合的原则，分别组建两个特大型石油石化集团公司：石油天然气集团和石油化工集团，同时中国海洋石油总公司保持原有功能和地位不变。从此，中国油气行业形成了上下游一体化、南北分治、海陆分割三足鼎立的局面。

虽然从国家的宏观管理上将石油产业划分为三家大型公司，但其下属的诸多石油天然气开采企业和石油加工企业又具有一定的独立性。总体而言，产业上游的石油天然气开采业垄断程度较高，属于寡占型市场结构；下游的石油加工业竞争程度较高，属于垄断竞争型市场结构。但因为长期以来部门封闭、区域分剖的石油产业管理体刹，加上企业并不享有充分的定价权，它们之间的竞争关系实际上要比集中度指标所反映的程度更弱。同时由于政策法律制度、资金和技术上的壁垒，外部企业想要进入石油产业也极为困难。

中石油、中石化、中海油三大公司分别于2000年3月、10月和2001年4月在香港和组约两地上市。为了引入战略投资者，确保上市成功，中国石油和中国石化均与国外公司签订了战略联盟协议。2007年11月，中石油又在A股市场上市。三大石油公司顺利上市以后，结合自身的发展需要，一方面加快了公司业务的进一步重组和内部组织结构的调整，以强化核心业务：另一方面，加紧向其产业链薄弱环节和非主营区扩张。尤其是后者，真实体现了打破行业垄断，促进行业竞争的效果。

1998年的重组整合，某种程度上可以说是政府打破油气行业垄断格局的首次尝试。但是，由于石油天然气行业始终是长期受政府传统管制的行业，所以一方面三大油气公司被赋予了一定领域的垄断专权，同时仍缺乏作为一个企业应有的经营自主权：另一方面，由于其垄断地位，三大企业在市场中有可能溢用垄断势力，致使当初重组初衷的实现举步维艰。

就目前来看，石油天然气行业主要面临以下问题：（1）政府主导式的重组，经常忽略企业本身的意愿，对重组的基础也往往缺乏仔细评估，从而造成重组后内部整合的难度：（2）行政垄断和自然垄断并存，管制导致缺乏公平市场竞争；（3）油品定价机制不透明，价格偏高，并且导致了不利的宏观经济效应；（4）缺乏真正统一的监管体系，监管麟肿和监管真空并存，监管的手段深受计划经济时代影响，仍局限于行政审批和部门红头文件，没有一套健全的、与市场经济相适应的法律法规，也没有现代化的监管技术；（5）国际化竞争压力不足，竞争力与规模不匹配，与跨国石油公司相比，在盈利能力、技术进步、产品结构以及市场营销网络等方面都有着巨大的差距。

二、电力行业：合理的价格机制尚未形成

改革开放以来，中国电力工业的管制和改革主要经历了三个阶段：政企合一阶段，市场化改革阶段和管制改革阶段。

2002年底开始，在发电环节，经过对原国家电力公司的重组后，在原国家电力公司拥有的发电资产基础上，形成中国大唐集团公司、中国国电集团公司、中国华电集团公司、中国华能集团公司及中国电力投资集团公司等五家发电公司。这五家电力公司与其他发电公司，如国华电力、华润电力、国投电力、长江电力及以深能源、申能源、粤电力等，共同组成了中国的发电产业。形成具有一定竞争性的电力体系。

输电环节在2000年开始的以“厂网分离”为标志的电力体制改革中，从原国家电力公司中剩离出了电力传输、配电等电网业务。目前中国已有国家电网公司下辖的六个区域电网和南方电网公司下辖的南方电网，形成了国家、大区、省、地和县的五级电网调度体系，实行纵向分层和分区控制。而电力市场运营模式则由传统的垂直一体化垄断模式逐步过渡到现今的发电侧开放模式。中国的电力市场已经由省为实体经过以“完善实现省级电力市场，加快发展区域电力市场，逐步培养国家电力市场”为目标的改革逐步过渡到以区域市场为主，国家市场和省级市场为辅，统一开放，协调联动的电力市场体系。电力企业已经开始竟价上网，大客户直购电也已经开始了试点工作并将逐步推广。

当前电力行业改革还存在着一系列问题。一是电监会在实施管制时所依据的法律效力较低，损害了电力管制机构的权威性：二是电力管制职能分散，国家发展与改革委、财政部、国资委等部门均保留了部门电力管制权力，导致了管制效率低下；三是缺乏对电力管制机构的有效监督约束，电力管制工作的随意性较大，透明度不足。与此同时，电力工业改革的目标是通过建立有效的电价机制，实现资源的合理配置，但是电价在现阶段还被赋予了超越纯将经济领域的意义，合理的电价机制还没有形成，这也要求电力改革的有关部门做出更多的努力。

三、电信行业：较高的利润来自更高的消费者剩余

中国电信业经过30年的改革与发展，在较长一段时间里，以高于GOP数倍的速度实现跨越式增长。经过1978年—1993年的计划体制内改良、1994—1998年的市场化改革、1999—2004年的分拆与重组，并于2004—2008年进行新一轮重组之后，电信业形成当前三大全业务运营商竞争，移动市场中国移动一家独大、固定电话和宽带市场中国联通与中国电信双寡头垄断的市场格局。

在3G发展方面，中国移动运营TD-SCDMA网络，中国联通运营WCDMA，中国电信运营CDMA 2000.从移动电话用户数看，中国移动占用户数市场份额70%

以上，是中国联通与中国电信之和的2倍多。从新增用户数看，中国电信占新增用户市场份额超过50%但小于其现有用户的市场份额。从3G用户数看，三大运营商之间的差距进一步缩小。可以预见，随着3G网络的继续发展，移动电话市场上中国移动一家独大的趋势会逐步缓解。从当前固定电话用户数和宽带用户数看，固定电话与宽带市场基本处于中国联通和中国电信的双寡头垄断。中国移动由于重组前没有固定电话与宽带业务，重组并入铁通的实力较弱，因此目前在固定电话与宽带市场之上，中国移动只占有很小的市场份额。

这种格局的成因在于通信技术的发展以及政府对电信业的分拆与重组，而不是市场竞争所造成的。数据显示，中国电信企业的利润率高于20%而其他国家不超过10%，在电信业发达的美国，利润率甚至还不到1%中国电信行业在管理水平、经营水平、服务质量都比不上关国的情况下，利润率却是关国的20倍，归根结底在于电信行业的垄断。中国的电信企业通过制定较高的价格，从而占有更多的消费者剩余，损害了消费者的利益和社会总体福利水平。

四、邮政业：体制改革严重落后

改革开放之前，邮电部门与其他部门一样，政企不分，所有邮电业务均由政府独家垄断经营，几乎不存在竞争。邮电体制的改革主要在于调整中央与地方之间的邮电管理责权利关系，而基本不涉及政府与企业之间的关系。

1978年到1998年是中国经济体制开始深入变革的阶段，邮电部门的企业性质越来越明显，从邮电部门中逐步分离出一些独立经营的企业实体，部分邮电业务向社会开放，打破了政府独家垄断经营的格局。与此同时，邮电法规逐步建立和完善。邮电体制改革侧重调整政府邮电部门与部电企业和非邮电企业的责权利关系。但这一阶段邮电系统政企彻底分开的问题始终没有解决。

1998年3月，根据九届人大通过的国务院机构改革方案，实行“邮电分营”，分别成立了信息产业部和国家邮政局。国家邮政局既是负责国家邮政工作的行政管理机关，同时也是公共服务部门，负责全国邮政通信网络建设与经营服务，实行企业化管理。1998年底邮电分营完毕，邮政独立运行体制形成。部电分营之后，邮政面临重大亏损，此后邮政部门经过努力实现了扭亏为盈。2008年的邮政体制改革，邮政实现了政企分开。

总体来看，中国邮政业的体制改革远落后于其他垄断行业。目前中国邮政业存在的主要问题是：尽管部政改革在机构设置上实现了政企分开，但重组后的国家邮政局的监管人员由原有邮政局官员组成，事实上政企分开的任务尚未完全实现；普遍服务业务与竞争性业务不分，导致邮政系统内部该补贴的部门和业务品种没有补贴到位，而不该补贴的从事竞争性业务的部门和业务品种则享受着补贴和优惠政策，不利于公平竞争：某些邮政部门有滥用垄断地位牟利的情况。中国邮政体制需要进一步推进政企分开，分拆普遍服务业务和竞争性业务，缩小邮政专营范围，建立普遍服务补偿机制。

五、钢铁行业：要素市场垄断，产品市场竞争

中国的钢铁工业从20世纪90年代以来在世界上崛起，粗钢产量在1996年首次突破一亿吨，超过日本成为世界第一大钢产国，但还远不是一个钢铁强国，还存在很多问题，比如：盲目投资，导致产能严重过剩；企业创新能力弱，产品竞争力不强，尤其在高技术研发、产品生产等方面与发达国家具有较大差距，主要依靠引进和模仿：产业集中度低，流通秩序混乱等。

与全球钢铁工业发展相比，中国钢铁工业目前仍呈现大产业、小企业的局面。中国约有粗钢生产企业近500家，生铁生产企业1000家左右，钢材生产企业接近2500家，钢铁产业集中度相对较低。以日本为例，2006年新日铁、JFE、住友金属、神户制钢四公司的产量占全日本的75.03%而中国排名前四位的钢铁公司产量之和则不到全国产量三分之一。因此，中国钢铁行业集中度仍有提高的必要，而且在提高集中度的过程中还需关注集中度提高的质量和效果，不能单纯是产量的加总。

从产量角度看，目前钢铁行业集中度是偏低的，甚至有过度竞争的迹象；但是从自由进入的角度看，钢铁行业是存在一定进入壁垒的，具体表现为：

（1）资金壁垒：（2）项目审批壁垒。巨大的沉没成本也直接导致了钢铁行业自由退出的难以实现。若再区分民企和国企，相对而言规模较大具有国企背景的钢铁公司往往具有更多的资源优势，尤其在目前铁矿石涨价的背景下，国企背景的钢铁公司可以享受较低的成本，而民企钢铁公司只能从现货市场购买铁矿石原材料，面临巨大的成本压力。

因此，简单地说国内钢铁行业是垄断或者竞争都是不准确的。在产品终端市场上，各品种钢材基本已实现市场化定价（寡头定价与完全竞争），但是在要素市场（如铁矿石原材料），又存在着很明显的垄断和行政干预（最新勘探出的矿石资源都会首先注入大的国有制钢铁公司，缺乏市场竞价转让机制）。这样的市场分割，将很多小型高效的钢铁公司置于不公平的竞争起跑线上。在钢铁这样具有规模效应的行业，民营钢企处于复杂的境地。一方面，民企的进入似乎是导致钢铁行业集中度不足的原因，而另一方面，民企又往往代表着管理和成本控制上的先进生产力（或许技术资金上仍有不足），但其发展又受到诸多歧视。如何正确评价民营钢企的地位和作用，以及该采取何种政策来对待，将是影响中国钢铁行业长远发展的问题。

2009年中国钢铁企业500强排名情况

序号 制造业排名 500强排名 企业名称 营业收入（万元） 地区

1 2 12 宝钢集团有限公司 - 上海

2 3 21 中国五矿集团公司 - 北京

3 5 25 河北钢铁集团有限公司 - 河北

4 11 35 江苏沙钢集团有限公司 - 江苏

5 12 39 首钢总公司 - 北京

6 14 43 武汉钢铁（集团）公司 - 湖北

7 17 47 山东钢铁集团有限公司 - 山东

8 22 56 太原钢铁（集团）有限公司 - 山西

9 25 62 鞍山钢铁集团公司 - 辽宁

10 29 72 马钢（集团）控股有限公司 - 安徽

六、汽车行业：民营企业壁垒重重

当前中国汽车市场中，传统说法中的“三大集团”（一汽、东风、上汽）和“三小集团”（广汽、北汽、长安）的格局在经过一系列的兼并重组和激烈的行业竞争之后已经被“四大巨头”（上汽、一汽、东风、长安）和“一准巨头”（北汽）的格局所取代。“四大巨头”在总销售量排名前四的同时，乘用车和商用车的排名也全部进入前十名，这体现出中国汽车工业的整合效果已经初步显现。四大巨头在2009年的汽车产销量均在180万辆以上，都已经达到或超过了国际上所公认的汽车规模报酬下限。此外，北汽与广汽也始终没有放弃把汽车产业作为地方支柱性产业的规划，也都牢牢掌握着相当额度的市场份额，这说明中国的汽车市场还是面临着较为激烈的竞争。与此同时，奇瑞和比亚迪的崛起则反映，民族品牌和新能源汽车两支新兴势力也开始在国内的汽车市场崭露头角。

近几年来，汽车生产逐步出现地域分散，北京、天津、吉林、上海、安徽、湖北、广东、广西、重庆等九个省市都成为主要的汽车生产集聚地，至2006年，这九个省市的生产份额均已经超过5%合计达69.27%几乎每个地区都以大型整车生产企业为龙头，在政府主导下建立了以汽车产业为支柱产业的经济技术开发区和汽车生产集聚地。

这里特别值得一提的是民营企业的市场进入和生存问题。虽然目前汽车产业政策中并没有明文规定限制民营企业的进入，但事实上民营企业还是面临着诸多壁垒。更为重要的是，这些壁垒将一直伴随汽车行业内的民营企业，给它们的生存带来持续的压力。各级政府对处于市场中优势地位的汽车企业展开兼并重组的政策支持，意味着民营企业在更多的时候都需要先考虑如何不被重组，如何在大型国有汽车企业携政策优势展开的强烈攻击性竞争下生存下去。在此过程中，民营企业只有走出一条自己独特的道路，避开高投入的轿车业，而把投资重点放在成本较低的皮卡、特种车以及客车上，在积累一定的经验后，再进入轿车领域，以降低投资风险。在此思路下，吉利、比亚迪、力帆以及浙江台州的一批汽车零部件生产商都获得了成功。

七、银行业：改革初见成效，整体效率亟待提高

改革开放以来，中国银行业展开了有计划、有步骤的体制改革，到目前为止大体经历了三个阶段：国家专业银行阶段（1979—1994年），国有独资商业银行阶段（1994—2003年），国家控股的股份制商业银行阶段（2003年至今）。田有商业银行财务重组和公司治理改革从2003年底全面展开，工行、农行、中行、建行参照国内外银行重组改制的成功经验，根据“一行一策”原则，确定了国家注资、处置不良资产、设立股份公司、引进战略投资者、上市等改革步骤，着力提升国际竞争力，稳步推进股份制改革。

中国银行业改革已取得了阶段性成功，主要表现在国家垄断的打破、银行数量增多、竞争程度上升、银行服务质量与经营效率提高，以及较为完善的现代化多元银行业组织体系逐步建立等方面。改革成功的原因从政策导向和具体措施上看，关键在于管制的放松，产权结构的明晰。

但是，无论从国内还是国际看，这场改革还远未达到其最终目的：从国内的发展状况看，四大国有商业银行市场份额比例过高，银行业垄断程度仍然较高，在市场进入和业务经营上仍旧有严格的管制，缺乏公平的市场竞争环境，对外开放度有限，银行业的组织体系建设方面还有许多欠缺；从国际比较看，中国银行业的发展尚在起步阶段，整体效率有待提高，国际竞争力差，缺乏有实力的超级跨国银行。经历卓有成效的改革之后，银行业仍然存在贷款对象集中，贷款结构扁平，银行利润结构欠合理以及行政干预过多等问题。

八、市政公用行业：资本逐利性和公用事业公益性矛盾难解

中国城市公用事业市场化改革始于20世纪90年代，在此之前公用事业一直采取的是由政府直接经营的方式。经过多年的努力，尤其是2001年至2008年，市政设施业市场化改革开始全面推进。但此后，市政行业市场化发展处于相对停滞阶段。由于在改革实际操作中出现了一些问题，资本的逐利性和公用事业公益性间的矛盾始终没能很好地解决，造成政府、经营者和社会公众间矛盾与纠纷日益突出，近两年，虽然没有政策公开叫停市场化改革方向，但是从中央到地方政府都对市政行业市场化持谨慎态度。部分城市将原本已经市场化运作的项目或行业又重新纳入政府经营的轨道。

2010年5月27日，《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（下称《通知》）中，重申了落实鼓励和引导民间投资健康发展的政策措施，进一步消除制约民间投资的制度性障碍，支持民间资本投向基础产业和基础设施、公用事业等领域。但《通知》缺乏具体可操作的政策思路。

总体上，“新36条”和《通知》重新确定了公用事业改革要走市场化道路，希望加快对民间资本的开放进程，有利于打破当下市政公用行业的改革僵局，促进市场化改革进一步深入发展。但是具体到行业，例如燃气行业，上游市场若不能向民间资本真正放开，或者出台相关法规禁止上游企业进入下游市场的情况下，城市燃气行业难以实现有效竞争。而在水务行业，价格机制如果不能得到妥善处理，国有控股为主导，民营、外资为辅的格局短期内不会改变。