二 文献综述

（一）社区公共服务供给效率问题研究

1.政府供给社区公共服务的效率问题研究

政府供给社区公共服务是指政府运用财政资金为满足所辖社区居民的公共服务需求而提供的服务项目以及服务的过程。[10]社区公共服务的非竞争性、非排他性、外部性等特征，以及对社会公平、正义价值观的追求决定了政府应承担主要的供给道义和责任。那么，政府是否能够进行社区公共服务的有效供给呢？

庇古（Pigou）、萨缪尔森（Samuelson）等经济学家从社会整体福利出发，提出政府可以通过税收机制进行社会财富的有效再分配，来保证服务的供给。而在征税的原则上，维克赛尔（Wicksell）则进一步提出，应按照收益贡献一致原则，在全体社会成员一致同意的情况下进行。[11]其学生林达尔（Lindahl）更是明确提出公共物品的需求与供给均衡点应是在个人在新增某一单位的公共物品上承担的成本与所获得的边际收益正好相等的那个点，即供给水平与承担的赋税应相匹配。维克赛尔-林达尔均衡从理论上提出了政府供给社区公共服务有效性原则，但是现实中社区公共服务的需求与供给的均衡点难以计算，达成社区全体成员的一致同意也非常困难。社区居民并不会主动表达偏好，甚至有可能“搭便车”。[12]因而，要促使政府有效地供给社区公共服务，就必须解决三个重要问题，即居民如何表达真实需求的问题、居民如何进行集体选择的问题以及如何有效管理公共物品的问题。[13]

从需求显示来看，社区公共服务要达到帕累托最优，要求政府掌握成员的真实偏好。蒂伯特（Tiebout）的“用脚投票”理论认为由于不同的社区提供不同的公共服务和征收不同的税率，如果存在足够多的可供居民选择的社区，具有类似偏好的居民在完全信息条件下会通过迁移策略进行偏好显示。[14]维克里（Vickrey）的“第二价格法”证明商品通过拍卖的方式以第二高的价格出售，购买者在互不知道对方出价的情况下，真实显示偏好是其最优的策略。[15]克拉克（Clarke）与格劳维斯（Groves）的“克拉克-格劳维斯税”是指每一个社区成员都有投票改变供给方案的机会，如果投票改变了方案则被征收这种税，如果没有改变则免于征税，所以社区成员不会过高或过低地显示偏好。[16]尽管这些模型在理论推导上都非常成功，但是在解释现实上却面临了不少困难，例如，居民迁移并非无成本，现实中也找不到足够多的社区，居民之间可能结成联盟，居民投票对于收益的影响非常小，等等。目前，问卷调查法、实验法、心理学的方法多被用来研究居民的需求显示机制。

从社会选择来看，社区公共服务受到了公共选择规则和选择程序的影响。公共选择理论认为政府供给公共物品的类型与数量受到全体社会成员的影响，而影响的途径则是通过民主投票。而这种公共选择过程则是选民表达对公共物品偏好的过程。促成公共物品供给帕累托最优的投票规则是“一致同意原则”。“一致同意原则”能够保证外部性被集体消除，但是决策成本较高。在大规模群体中，个人出于收益与成本的考虑以及个人决策的不重要性，会导致这种原则难以实现。[17]在实践中的简单多数原则能降低决策成本，由于公共物品的出资者与收益者可能不一致，如果公共物品的成本是全体成员承担，而受益是部分成员，那么这种投票方式可导致表决通过，结果是公共物品被供给，但政府的开支增长。[18]而“一揽子”的公共物品供给决策使得互投赞成票的方式更为普遍，导致公共物品的供给过多。阿罗（Arrow）的“不可能定理”更是指出社会成员偏好具有多样性，对个人偏好进行排序而推断社会总体偏好是难以达成的。[19]

从管理上看，社区公共服务的有效供给受到政府本身以及内外部监管的影响。政府作为理性经济人，并不天然以实现社会最大福利为目标。尼斯坎南（Niskanen）在《官僚制与公共经济学》一书中提出，政府官员私利实现的主要途径是最大化部门预算以及扩展部门规模，最终导致公共服务的过度供给而损失效率。[20]政府在公共服务上的垄断地位以及官僚主义扩张带来的寻租问题、忽略效益问题等，导致社区公共服务的供给效率损失。

可见，政府供给社区公共服务难以达成帕累托最优，其受到官僚利己主义、选择规则与程序、选民无知、社区参与等方面的影响。

2.市场供给社区公共服务的效率问题研究

政府在公共物品供给中的垄断性地位会带来效率低下、寻租行为泛滥、公众需求回应不足、官僚体制僵化和膨胀过快等问题，因而一些研究者主张以政府购买服务的方式引入市场机制来弥补上述缺陷。甚至一些研究者认为，市场供给具有效率优势，社区公共服务应由市场机制来决定，而不是由政府行政机制来决定。例如，弗尔德瓦里（Foldvary）认为社区公共服务由市场提供能够解决外部性问题以及收费问题，因而主张用契约化的方式来实现社区公共服务供给的帕累托最优。[21]

20世纪70年代的新公共管理运动为政府将社区公共服务推向市场提供了理论支撑，强调政府与市场在供给社区公共服务上的分工原则，能够让市场生产的尽量让市场生产，通过竞争机制降低生产成本，更快速有效地回应民众需求。政府将社区公共服务推向市场的前提是服务对象明确、服务标准清晰、监管成本低、竞争充分、法治与制度保障。[22]然而，这在现实中很难实现，因而并不是所有的社区公共服务都能推向市场。一些研究者从交易费用理论的角度提出，服务质量可测性、交易成本高低、资产专用性是重要的分割标准，对于服务质量难以测度、交易成本高、资产专用性高的社区公共服务不宜进行外包。[23]

中国政府近年来借鉴西方发达国家经验，将社区公共服务推向市场，但是却陷入购买方缺陷与供给方缺陷的困境，严重影响社区公共服务的绩效。从购买方政府来看，政府购买社区公共服务绩效受到购买动机、官员激励、部门分割等方面的制约。政府购买公共服务的动机非常复杂，政治目标可能超越效率目标，成为最重要的考量因素。[24]由于社区公共服务的无形性、价值性、专业性等特征，其价格与质量标准难以衡量，服务过程难以进行有效监管。政府在对合同外包的监管上缺乏激励机制以及相应的专业化人员，导致无法对社会组织的资质、信誉、专业能力进行有效甄别，造成公共服务供给效率的损失。[25]而从供给方来看，由于承接社区公共服务供给的大部分为社会组织，而社会组织市场发育程度较低，难以形成有效的竞争，供给方会存在由交易锁定带来的新的垄断问题，造成效率损失。且社会组织更容易从满足官员的偏好的角度出发，而忽略居民的实际需求。

可见，社区公共服务的市场化供给受购买方与供给方缺陷的影响，加之政府的自利性与内部的分割问题以及社会组织市场竞争不充分问题，严重制约了社区公共服务的供给效率。

3.社区自愿供给社区公共服务的效率问题研究

政府缺陷、市场缺陷导致社区公共服务难以有效供给，继而有研究者发现社区有着共同体的优势，可以借助信任、声誉、文化等要素进行社区公共服务的自我供给。奥斯特罗姆（Ostrom）发现公共物品的有效供给有利于维持社区事务的良好状态。[26]张国庆认为社区自我供给具有先天的优势，社区比服务供给者更了解社区，更关心社区，更能节约交易费用，所以应鼓励社区参与，让社区拥有完全的所有权。[27]然而，社区自愿供给难以自发实现，其供给有效性与居民需求显示的机制、选择程序与规则、社区的规模、社区的阶层、供给的方式关系很大。

在我国，长期的制度化依赖造成了居民缺乏需求表达的意识以及途径，阻碍了社区公共服务需求的真实表达，从而影响供给的效率。因而高灵芝认为应以社区组织作为社区公共服务需求表达的重要通道，以社区发展协调委员会作为需求表达的平台。[28]毛满长等认为应从机制与制度上去保证居民真实需求的表达，如搭建社区事务平台，构建居民利益畅通表达机制，增加居民的知情权。[29]社区合作文化或者规范能有效促进社区公共服务的供给。哈特卡（Hatekar）等对印度马哈拉施特拉邦的两个村庄进行重复公共物品博弈发现，经济主体的偏好会受到社会文化的影响，而强调社会合作规范文化和有着合作传统的社区更容易形成合作，促进社区公共物品的供给。[30]可见，社区天然的“共同体”特征有利于互惠、合作、信任等文化的生成，对于规避居民的机会主义行为、促进社区自愿供给的达成有着重要的影响。然而，在我国，城市社区并非天然的社会共同体。在行政区划下的社区呈现出的社区居民参与率低、社区归属感弱等问题严重制约自愿供给机制作用的发挥，影响社区公共服务供给效率。

（二）城乡社区公共服务供给效率评价方式及影响研究

1.公共服务供给效率的评价方式

公共服务供给效率的评价方法大体可分为两种。

一种是客观评价法，主要用于计算多投入多产出下的成本收益，测算投入产出之间的效率关系，通常使用数据包络分析（DEA）、自由处置壳（FDH）等非参数方法以及随机前沿分析（SFA）等参数方法。其中，数据包络分析方法在公共服务的评价中被广泛采用，涉及DEA-Tobit模型、三阶段DEA模型、Bootsrap-DEA法、DEA-Malmquist指数法等。

华盛顿（Worthington，A.C.）运用随机前沿分析法对澳大利亚地方政府的公共服务效率进行了评价。[31]王伟同运用DEA-Tobit模型实证分析了影响中国公共服务效率省际差异的因素，研究发现经济发展、人口规模、政府行政管理水平对中国公共服务效率有正面作用，但是财政分权、城市化水平对公共服务效率的影响并不明显，而居民受教育程度具有负向作用。[32]续竞秦、杨永恒运用Bootstrap修正DEA两步法对地方政府基本公共服务进行了研究，发现人均GDP越高，人口密度越大，地方政府基本公共服务效率越低；地方政府的财政自主权越高，供给效率越高；居民受教育程度对地方基本公共服务没有明显影响。[33]陈刚、赖小琼借用三阶段DEA模型，采用与续竞秦等人同样的投入、产出及环境变量对省际政府之间的基本公共服务效率进行了研究，结果发现居民受教育水平、人口密度、城市化水平、地区等因素能影响政府基本公共服务的效率，且在省际层面差异较大。[34]赖作莲采用DEA-Tobit模型对公共文化服务效率进行了分析，发现经济发展水平越高，人口密度越大，公共文化服务效率越高，而城市化水平越高，人均受教育年限越长，公共文化服务效率越低。[35]

另一种是主观评价法，用于测量公众对于公共服务的满意度，以此作为评价公共服务效率的依据。其中，美国、欧洲的顾客满意度模型相互借鉴与发展，对公共服务的效率评价产生了重要影响。[36]顾客满意度指数模型将顾客的主观感受、价值、期望、忠诚等因素纳入模型中，通过运算得出顾客满意度指数。由于顾客满意度涉及多个指标，通常采用层次分析（AHP）、专家调查等主观赋权法以及主成分分析、标准离差等客观赋权法来对多指标进行分析和处理，计算出顾客满意度指数后，再通过多元线性回归来分析影响顾客满意度的因素。

2.城市社区公共服务供给效率的评价及影响因素研究

城市社区公共服务供给效率评价方法与一般的公共服务评价方法一致，只是在选取的指标上有差异。在客观评价上，城市社区公共服务供给效率通过建立不同的评价模型来处理投入与产出之间的关系。田华认为城市社区公共服务效率的评价一定要体现“经济—效率价值”指标，因而要从社区公共服务财政投入与产出之间的数与量上去测量。[37]陆小成以北京市城市社区为例，采用综合评价法对城市社区公共服务的绩效进行了评价，提出建立社区公共服务标准以匹配财政支出，确保供给效率。[38]王云霞运用DEA-Tobit模型对重点联系城市社区公共卫生服务的效率进行了测算，并分析了影响效率的因素，同时运用DEA-Malmquist模型对效率变化趋势进行了分析，发现在岗人员数、机构收支比、床位数对社区公共卫生服务效率具有明显影响。[39]

除了客观评价法外，主观评价在城市社区公共服务评估中应用得更广。吉鹏等认为对政府购买养老服务的效率进行评价单一的技术效率评价不够全面，还需要纳入服务对象的主观的满意度评价。他们运用层次分析方法从政策、组织、服务对象感知三个维度对服务对象的满意度进行了效率评价，结果发现服务对象感知的可靠性程度非常高，对服务的环境较为满意，但对服务的公平性以及购买透明度最不满意。[40]邹凯等借鉴顾客满意度理论，运用线性结构关系（LISREL）原理构建了社区公共服务满意度指数模型，用以评测我国城市社区公共服务满意度。[41]麻宝斌等构建了城市社区公共服务满意度指标，从城市社区公共资源投入、公共服务能力、公共服务效果三个层面对社区公共服务效率进行评价。[42]

3.农村社区公共服务供给效率的评价及影响因素研究

农村社区公共服务供给效率评价方法包括主成分分析法、模糊综合效率评价法、数据包络分析法、顾客满意度评价模型法、层次分析法等。刘典文以福建省9个设区市的农村社区公共服务为例，通过主成分分析法进行了效率评价，发现福建省农村社区公共服务供给效率整体偏低，财政投入越多的农村社区，社区公共服务效率越高，政府对社区公共服务供给的垄断导致了严重的效率损失。[43]王汝发通过模糊变换原理和最大隶属度原则对农村社区公共服务进行了模糊综合效率评价。[44]张启春、江朦朦利用数据包络分析法对2003～2012年31个省（区、市）农村的基本公共教育服务、基本医疗卫生服务和基本社会服务这三类农村社区公共服务效率进行了评估，研究发现我国农村基本公共服务存在财政投入规模不足、效率低等问题。[45]

刘玮琳、夏英运用三阶段DEA模型以及三阶段Malmquist模型对省际、区域间的农村基本公共服务效率及其变化进行了分析。结果表明，财政自主权、贫困度、人口密度对农村基本公共服务效率具有负效应，而城镇化水平和经济水平具有正效应。[46]李燕凌等采用DEA-Tobit模型实证分析了县乡政府在农村公共服务上的财政支出效率，发现影响支出效率的因素包括地理位置（与县城的距离）、人口特征（年龄、性别）、城镇化水平、收入水平以及机械动力。[47]

王薇、李燕凌认为目前评价农村社区公共服务效率的方法包括层次分析法、模糊综合分析法、主成分分析法等，但这些方法由于标准不一、信息不对称等问题而评价效用不高。[48]朱玉春等基于西北5省1478户农村居民的调查数据，通过因子分析法对社区公共服务满意度进行了评价，再采用二元离散选择模型进行回归分析影响满意度的因素。研究结果表明，农村居民对公共服务供给的参与是重要的影响因子。[49]王蕾、朱玉春运用层次分析法评测了西部地区社区公共服务供给满意度，发现农户的满意度与公共服务的供给效果密切相关。[50]肖亮对农村社区公共服务的满意度进行了测量，并通过构建线性回归模型发现农民的年龄、文化程度等个人特征对于满意度具有重要影响。[51]唐娟莉将农户对农村公共物品的满意度视为主观效率，运用因子分析法发现了影响满意度的主要因素是农村交通、卫生、教育、农田水利等公共设施，政府的服务方式以及农户的参与程度。同时，她运用DEA-Tobit模型验证了经济水平、财政分权、人口规模、城镇化水平、人均收入对农村公共服务投资效率的影响。[52]

当然，影响社区公共服务效率的因素还包括社区参与、激励制度、社区能力等。社区参与率是衡量政府治理能力的重要指标，社区参与是居民显示需求的重要途径以及监督政府的重要手段，较高的社区参与率能够有效提升政府供给社区公共服务的效率。穆班吉齐（Mubangizi）以南非农村水资源减贫项目为例，分析了以市场为导向的服务供给方式强调服务效率，但是却对社区参与具有严重的影响，不利于社区的可持续发展，认为效率原则应结合以人为本的价值观。[53]奥尔森（Olson）发现公共物品的供给与集团的规模、成员的偏好、制度的安排关系很大。他认为，小集团较大集团更容易形成集体行动。要突破集体行动的困境，需要特定的制度安排。这种制度安排是通过选择性的激励，对实现集体行为贡献的大小实行区别性的奖励或者是对个人进行强制，以便区别对实现集团公共利益做出不同贡献的成员获得收益。[54]社区的治理能力对社区公共服务的效率具有重要影响。谢迪等对湖北省5个村进行了调研，采用了因子分析法和结构方程模型方法，将村庄的主体能力、权力结构、公共资源、沟通渠道、村庄秩序作为自变量，农村公共服务供给的时效性、投入产出、效益作为因变量，发现村庄的治理能力与农村公共服务供给效率之间关系密切，村庄治理能力越强，公共服务效率越高。[55]贾先文利用离散回归模型对影响农村居民社区公共服务满意度的影响因素进行了分析，结果发现社区参与、社区经济发展水平、社区居民之间的关系结构都对满意度具有正向作用，而政府的干预不利于提升社区居民满意度。[56]社区公共服务的供给效率同样会影响农村居民对社区治理的满意度。卫龙宝等发现高收入的农村居民关注生活方面的社区公共服务，收入低的农村居民关注生产方面的社区公共服务；增加供给数量可以增加低收入者的满意度，增加供给资源分配的公平性可以增加高收入者的满意度。[57]

（三）文献述评

本节分别对政府、市场、社区自愿供给社区公共服务的效率问题，以及城乡社区公共服务供给效率的评价方式、影响因素进行了文献综述。已有文献为研究我国城乡社区公共服务的供给效率问题做出了重要的贡献，是本研究的重要理论基础。然而，相关研究也存在一些需要进一步结合中国社区公共服务供给的现实，继续深入探讨的问题。

第一，在政府供给社区公共服务效率的研究方面，国内外文献大多聚焦于政府行为本身，认为政府要实现社区公共服务供给帕累托最优，就需要制定显示居民真实偏好的制度，进一步规范社会选择的程序以及增强自身的监管能力。在此基础上，通过精细的理论架构和模型推演确定社区公共服务的最优供给值。然而，囿于现实的复杂性，政府供给的帕累托最优难以达成。即便政府按照理论假设进行社区公共服务的有效供给，也会遭遇执行过程中的“委托—代理”问题。传统经济学大多将政府视为统一的整体，尽管有中央和地方的区分，但是对于具体执行主体的研究并不充分，而这一层级的供给能力和效率对于社区公共服务的供给效率具有重要的影响。在我国，政府供给社区公共服务主要是通过社区“两委”（社区共产党支部委员会和社区居民委员会）来执行的。因而，在分析社区公共服务效率问题时应将落脚点放在社区“两委”这一主体上，考虑社区“两委”的能力对于社区公共服务效率的影响。

第二，在市场供给社区公共服务的效率问题研究上，国内外文献认为政府购买服务将供给方与生产方分割开来，政府专注于合同的规范、监管以及相应制度的设计，而市场专注于效率和质量的提升。只要有精明的政府和完全竞争的市场，市场化的机制就能克服政府的垄断弊端，从而节约成本，促进有效竞争。我国政府为了提高社区公共服务的供给效率，在借鉴西方经验的基础上，积极推动政府购买社区公共服务，其中最主要的购买方式是项目方式。而关于政府以项目方式购买社区公共服务究竟是否能提高供给效率的实证研究还非常少。因而，需要在这个问题上再尝试进行深入讨论。

第三，在社区自愿供给社区公共服务的效率问题研究方面，大多数文献认为我国在行政区划下的社区呈现出的社区居民参与率低、社区归属感弱等问题严重制约社区公共服务的效率，但是并没有回答城乡社区居民对于社区公共服务的参与究竟对社区公共服务供给效率以及社区公共服务项目供给效率有怎样的影响这个问题。

第四，在社区公共服务效率评价方法上，相关文献指出，数据包络分析法具有多投入多产出问题的优势，三阶段DEA模型能够剔除外在环境因素和随机因素的影响，能够更有效地运用于城乡社区公共服务的效率评价。在社区公共服务供给的影响因素上，文献聚焦于经济发展水平、财政分权、人口规模、人口教育背景、地理环境、社会政策对于社区公共服务效率的影响，而对于社区精英水平、社区参与水平等因素对社区公共服务供给效率的影响探讨并不充分。同时，研究者选取的指标、评价的方法、选用的数据之间的差异，导致存在不一致的研究结论。