第4章 民办学校分类管理制度重塑

《教育规划纲要》提出“积极探索营利性与非营利性民办学校分类管理”，“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”，指明了民办学校分类管理开展的路径和方向。作为民办教育改革发展的一项重大课题，分类管理制度牵一发而动全身，全面客观地了解分析我国民办学校分类管理制度出台的背景、主要动力及其实际运行所存在的主要障碍和困难，对于推进分类管理制度具有重要的价值和意义。

一、政府是推动分类管理制度改革的主要动力

营利性与非营利性分类管理既是教育国际化、大众化背景下满足人民群众对教育需求多样化、教育质量优质化的迫切需要，也是我国民办教育发展跨入新世纪、进入新阶段、谋求新发展的客观要求。

（一）分类管理制度改革的宏观背景

从我国民办教育发展的轨迹来看，20世纪80年代，随着我国改革开放不断深入，经济社会的快速发展使得人民群众日益增长的教育文化需求与我国高等教育资源供给严重不足的矛盾日益凸显。在这种形势下，民办教育得以恢复和发展。特别是20世纪90年代中期以来，随着社会主义市场经济的逐步建立，在以公有制为主体、多种经济成分共同发展的所有制结构框架下，鼓励多方主体参与市场公平竞争的环境促使一大批个人和组织投资进入民办教育领域，民办教育迎来了难得的黄金发展期。但进入21世纪以来，随着经济、社会和教育领域发生的一些深刻变革和重大变化，民办教育面临新的发展环境和全新挑战。这些挑战突出表现为：[61]

第一，教育总量供求矛盾的缓解和人民群众多样化教育需求的增长，使民办教育在教育事业发展中的作用需要重新定位。在政府层面，九年义务教育的基本普及以及高等教育大众化的实现，从整体上基本解决了教育供给与需求之间的矛盾，人民群众“有学上”的问题得以缓解。如何促进教育公平，全面提高教育质量，已经成为整个教育工作的重心。在人民群众层面，人们对多样化、优质化教育的需求日益显现，“上好学”的问题变得突出。在民办教育层面，民办教育亦由过去补充教育资源和发挥为公办教育拾遗补阙的作用，过渡到如何提供高质量、特色化、多样化教育服务的功能上来。由于政府职能的限制，单纯依靠公办教育满足公众个性化、选择性教育需求的能力依然力所不逮，急切需要民办教育的转型发展，不断提高其社会地位和认同感，体现自身的独特价值和优势。

第二，政府财政投入的增加和公共服务职能的强化，使民办教育的发展空间面临重新调整。随着国家经济实力的增强，国家加大了对教育特别是公办教育的投入力度，实现了城乡义务教育免费，中等职业教育逐步实行免费，建立了覆盖所有学段的学生资助体系，推动了公办学校教师绩效工资改革。这一系列政策改变了公办教育与民办教育之间的力量格局，不仅消解了民办教育固有的一些竞争优势，也强烈冲击着主要依靠学费生存、低成本运行的民办学校，使其面临空前的生存压力。另外，国家对各级教育的投入力度不断增加，特别是把义务教育作为履行基本公共服务职能的重点领域，使各级民办教育发展的空间发生了分化，民办学校只有凝练教育理念，加强内涵建设，提供特色化、选择性的服务，才能获得必要的生存发展空间。

第三，社会管理创新和教育体制改革的新任务，使民办教育在社会事业和教育改革中承担的使命得到重新认定。《教育规划纲要》指出，民办教育是社会主义教育事业的重要组成部分，是社会建设的重要领域，是“教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”。党的十八大报告把教育放在了改善民生和加强社会建设之首，体现了党中央对教育事业的高度重视和优先发展教育的坚定之心。2012年出台的《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》就如何鼓励和引导民间资金发展教育和社会培训事业，促进民办教育健康发展提出了具体建议。民办教育发展又进入了发展的“快车道”。然而，我们不得不承认的是，经过三十年的发展，民办教育特别是民办高等教育，其办学水平和教学质量总体上仍然偏低，资金来源渠道单一，抗风险能力较差。在民办高等教育领域，非营利性作为彰显教育公益性的“道德之剑”始终高悬，而不敢轻易触碰。长期以来，营利性与非营利性不分的事实，导致问题丛生、积重难返。《教育规划纲要》明确了大力支持、依法管理民办教育的基本方针，在新的阶段、面对新的形势和要求，唯有大胆推进营利性与非营利性分类管理改革，明确不同性质民办学校的法律地位，厘清其与政府、市场和公办学校的法律关系，构建系统完善的制度机制和政策框架，才能在根本上解决长期以来由于营利性与非营利性不分而导致的诸多问题，推动民办教育大发展。

（二）分类管理：政府主导下的强制性制度变迁

制度变迁可以理解为一种效益更高的制度（即所谓的“目标模式”）对另一种模式（即所谓的“起点模式”）的改良、变革或创新的过程。[62]其中强制性制度变迁与诱致性制度变迁是两种重要的类型。通常诱致性制度变迁指由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的制度变迁；强制性制度变迁是由国家或集团通过政策法令主导实施的制度变迁。[63]作为民办教育的一项制度性创新，民办学校分类管理“是一项由中央政府发起，由试点地区地方政府推行的制度变迁，其特征表现为明显的政府意志和自上而下的改革趋向”[64]。这种判断主要基于以下理由：

其一，从分类管理制度的生成背景来看，体现出明显的政府意志。改革开放以来，政府在民办教育发展过程中扮演着重要角色，民办教育的发展与政府相关政策息息相关，甚至可用唇亡齿寒来形容。[65]近年来，随着教育需求与供给矛盾的基本解决，民办学校一些深层次的制度性、结构性矛盾日益凸显，已成为阻碍我国民办教育发展的现实症结。一是民办教育市场失灵现象普遍存在。部分民办学校无序竞争、恶意竞争甚至违法违规现象屡见不鲜。二是民办学校非对称性管理模式暴露出诸多问题。主要表现为捐资办学的制度设计模式与投资办学实际的严重不对称性。三是民办学校结构趋同性明显，[66]民办学校整体竞争力不强。

出现上述问题的原因很复杂，其中缺乏分类管理是重要原因之一。诚如教育部副部长鲁昕所说，“由于理论准备和实践探索不足，目前尚未建立对营利性和非营利性民办学校进行分类管理的国家制度，导致实践中鼓励和规范的政策产生了矛盾，法律规定的优惠政策得不到有效落实”[67]。

为此，政府意图通过强制性制度变迁，实行营利性与非营利性民办学校分类管理，改变当前制约民办教育发展的制度性、结构性问题。一方面鼓励和引导非营利民办学校规范办学、优质办学，满足办学公益性需要；另一方面，通过营利性民办学校制度设计，鼓励社会力量参与办学，满足教育多样化需求，使民办教育成为经济的“重要增长点”，促进教育改革的重要力量。

其二，从分类管理的动力机制看，政府是推动分类管理的主体。任何一种制度变迁都需要支付一定的制度成本，这种成本有时甚至是非常昂贵的。“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个。政府可以采取行动来矫正制度供给不足。”[68]

分类管理制度自始就争议不断，阻力重重，不仅需要克服分类管理制度构建中的观念分歧、法理困境、制度缺陷，更需要突破长期以来业已形成的非对称性管理模式、举办者利益优先的政策设计思维以及利益集团的集体阻力。在我国教育行政权力较为集中、自治组织和团体力量相对薄弱的环境下，单纯依靠民办学校或政府以外的其他利益主体自发回应由制度不均衡而致的获利机会，并积极推动制度变迁本身是不切实际的，更何况在营利性与非营利性不分的情况下，很多利益主体实际上找到了自己的获利空间而缺乏主动推动制度变迁的动力，如各种机会主义或权力寻租现象。

此外，分类管理的相关制度供给严重不足，很多政策存在法理上的困境。唯有依靠政府法令及政策的订立、调整、解释才能尽快填补分类管理的制度空缺，一些政策才能获得法理上的共识。

其三，从分类管理的实施路径看，体现了政府的主导作用。《教育规划纲要》提出“积极探索营利性与非营利性民办学校分类管理”，“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”，指明了民办学校分类管理开展的路径和方向。首先，从语义学上分析，“探索”、“试点”、“分类管理”这些关键术语本身带有明显的行政主义色彩。其次，从开展情况看，目前主要借助政府自上而下的制度设计和实践推动。在《教育规划纲要》颁布后，许多省市围绕分类管理制定了专门方案，或在地方中长期教育改革和发展规划纲要中提出积极探索和建立民办学校分类管理制度。最后，分类管理制度主要是政府运用财政、税收、扶持资助等经济手段、行政手段和法律手段来推动的。如按照营利性与非营利性的分野，分别制定有关法人属性、审批登记、税费管理、财政补贴、扶持补助、人事及社保等政策，并建立完善相关资产评估、财务会计、资产管理、监督管理等制度。因此，其实施路径是以“分类”行“分管”，又是以“分管”促“分类”的双向互动关系，体现了强烈的政府主导和政策干预倾向。

因此，尽管民办教育存在诸多推动分类管理制度建立的诱致性因素，但不可否认，分类管理制度主要是政府主导下的强制性制度变迁结果。

二、问题与争议：分类管理制度的实践与反思

2010年10月，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》确定了上海市、浙江省、广东省深圳市、吉林华侨外国语学院为试点地区和单位，探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法。全国大部分省、自治区、直辖市也在本地教育规划纲要中提出要积极探索对营利性和非营利性民办学校分类管理。在如火如荼的景象背后，各种争议和质疑之声也从未间断。

（一）分类管理制度本身所致的隐性反价值

默顿在对法的功能划分时指出，法有显性功能和隐性功能之分，其中显性功能是系统的参与者所希求并知道的，隐性功能则是那些既未被希求也未被认识到的结果。[69]政府在民办学校分类管理制度设计的过程中，既会产生法律规范要求的契合制度设计者设计初衷或立法意图并具有建设性或积极作用的正向价值。与此同时，制度设计亦会产生设计者或立法者无意追求而偏偏可能出现的具有破坏性和消极作用的负效应或反向功能，我们称之为“隐性反价值”。[70]

1.认知焦虑

在分类管理制度中，由于主、客观障碍影响，在相关利益主体内心会产生一种类似心理学意义上的焦虑情绪，即由于担心达不到目标或受到难以克服障碍的威胁所形成的一种紧张不安并伴有恐惧性的情绪状态。

当前民办学校分类管理的制度构架主要采取营利性与非营利“二分法”的模式。如果按照“二分法”“非此即彼”的设计逻辑，可能引发“促进”还是“促退”的担忧。因为按照国际通行的非营利性组织的认定标准，一旦民办学校选择非营利性，意味着其“财产及其孳息不用于分配”。“投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利。”注销后的剩余财产只能用于“公益性或非营利性目的，或由登记管理机关转赠给与该组织性质、宗旨相同的组织”。因此，绝大部分民办学校举办者将面临艰难的两难选择：要么选择“非营利”，意味着不仅要放弃“合理回报”，还要放弃对学校资产的所有权；要么选择“营利性”，则意味着可能被视作公司法人而难以得到政府的相关政策优惠。[71]特别是，与国外、境外私立学校不同，我国民办教育的本质特征在于投资办学。在民办学校资产来源单一、整体力量单薄、社会慈善传统缺失的背景下，很多民办学校的举办者将会主动或被动地选择退出民办教育市场，而此种情况又势必造成新的投资人进入壁垒，影响民办教育可持续发展。

此外，民办学校分类管理还面临着相关制度供给不足、民办教育市场发展不充分、固有制度缺陷难以短期克服等现实压力。加之我国以投资办学为本质特征的民办学校不同于西方捐资办学的私立教育，制度借鉴和引进的相容性与互通性不强，这些都会加剧政府相关部门、现实或潜在举办者、投资者的心理焦虑，进而影响分类管理制度的建立和实施。

2.政策失效

制度变迁本质是不同群体选民之间重新分配财富、收入和政治权力的利益博弈过程。“如果变迁中受损失者得不到补偿（在大多数情况下他们确实得不到补偿），他们将明确地反对这一变迁。因此，如果制度变迁中受损失者是统治者依赖其支持的那些集团，那么统治者会因为害怕自己的政治支持受到侵蚀而情愿不进行这种制度变迁。”[72]

现有的民办教育资源分配格局是长期以来各利益主体博弈的结果，体现了一种利益分配上的相对稳定。分类管理制度实施后，在很多方面将会打破这种“稳定”。这意味着民办学校长期以非营利法人为假设条件，以捐资办学模式为参照的非对称性的政策管理模式逐渐嬗变为营利性与非营利性“分类”、“分管”的对称性管理模式；意味着举办者、民办学校、利益相关者之间的权利、义务、责任将由混沌不清变得泾渭分明；意味着“举办者利益优先”的妥协性资源配置方式将逐渐让渡于多元利益主体均衡发展的资源配置方式。这不仅会使投资办学背景下部分举办者的隐性营利行为“显性化”，而且直接涉及合理回报、剩余财产分配等一些制约民办学校分类管理的关键性制度的选择和存废问题。举办者面临着是否放弃合理回报权、放弃剩余财产分配请求权的“两难选择”。政府也面临着突破或保留既有利益格局的政策决策。这不仅会对既有的民办教育相关政策造成较大冲击，也会招致各种既得利益集团的强烈抵制，出现类似资产过户等“制度失灵”或“政策失效”现象。

3.管制失灵

在分类管理的制度场景下，政府也可能由于上述原因出现管制失灵。一是目的的非经济性。作为教育政策的决策者，政府同样是理性的经济人，具有追逐自身利益最大化的行动取向。表现在分类管理的实施过程中，在政策制定落实、教育资源分配等方面更可能偏好于最有利于提高其政绩、权力和威望的重点学校、公立学校或非营利民办学校，而不管其是否符合教育资源配置的经济性和均衡性等原则，导致管理目标偏移、管理效果不经济。

二是可能导致寻租。诚如美国著名教育家郝钦斯所言，“如果我们认为政府和企业为大学提供经费补助，是毫无私利地追求永恒的而不是一时的真理，那纯粹是自欺欺人”[73]。在强制性制度变迁模式下，民办学校的分类不单是教育发展的必然产物，更是一种依赖政府财政、税收、资助等政策主动引导的结果。“分管”也并不随着营利性与非营利性的学校分野就自然达到资源配置的合理优化。在新旧制度交替和新制度生成的较长一段时间，控权限权机制的匮乏极易诱使政府相关组织和人员利用法律和制度的漏洞，将手中掌握的资源转化为攫取或谋求不当利益的工具，使权力蜕化为寻租的资本。

三是决策可能失误。诚如人的有限理性一样，政府相关决策人员囿于知识经验、思想认识等局限，同样可能遭遇广大市场主体所面临的信息不充分、不及时和不可靠等实际困难，导致决策不当或失误。我国民办学校多样化的存在形态以及独特的发展轨迹，决定了我国民办学校分类管理制度既不能完全照搬国外的既有制度，也没有现成的经验可供借鉴，只能“摸着石头过河”，渐进式地推进。这使得分类管理制度从“探索”到“建立”的时滞时间增长，政府政策的权威性经受考验，政策效力也可能发生递减甚至归于无效。

四是成本增加。这种成本主要来源于两方面：一是政府的成本。不仅包括新旧制度更替、调整、建立带来的制度成本，也包括政府为实现制度的有效推进而与其他利益相关主体发生的摩擦成本和实施成本。二是学校等利益主体的成本。典型如分类的学校为了完成政府规定的手续或应付行政的审查以及烦琐的行政程序而不得不支出的成本，以及其他各种支出费用。

（二）分类管理改革试点遇到的主要争议[74]

第一，关于营利性与非营利性分类管理的可行性与风险问题，例如：民办教育最迫切的是落实平等待遇还是分类管理，分类管理是否会“促退”民办教育发展，当前社会捐赠办学的社会基础是否存在。有学者认为，正是民办教育分类不清，才造成了扶持和规范都缺乏依据，导致政策模糊的现象。中华全国工商联民办教育协会联合有关机构做的一次问卷调查显示，在30位民办学校举办者中，仅有20％的人认为民办学校分类管理具有可行性，80％的人认为不具有可行性或现在时机不成熟。同时，负责这项调查的人士也指出，一次关于民办教育发展的研讨会发布的简报显示，绝大多数与会者赞成民办教育分类管理。如果说前面争议与观点的持有者的身份和立场有关，那么关于分类管理是否会阻碍社会资金进入教育，是否存在现有办学者抽逃资金的风险，即是否会“促退”民办教育的担忧则更为普遍。在上述中华全国工商联所做的调查中，反对分类管理的一个理由就是“重新分类，可能会引起民办学校不稳定”。还有更多的民办学校举办者和学者表示，目前民办学校绝大多数属于投资办学，“在办学许可证上注明‘不要求取得回报’的民办学校，其举办者多数是想取得合理回报的”，捐资办学的社会基础还很缺乏。这导致地方政府开展分类管理改革时面临很多的压力和阻力。

第二，关于非营利性与营利性民办学校的区分标准问题。非营利性民办学校的认定条件，目前并没有一个政策层面的准确界定。本来我国在《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第84条、《民间非营利组织会计制度》、《财政部、国家税务总局关于民间非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》中，对非营利组织的认定都有明确的标准。但究竟民办学校是否应该参照该标准来认定，民办教育界人士并不能达成共识。民办学校举办者、学术界与其他政府部门对非营利性的理解存在明显差异。作为分类管理制度的基础和前提条件，分类标准问题决定着这项改革的基本要求和发展方向，标准不确定，所有制度设计都失去了存在的基础，也必然诱发新的矛盾和争议。

第三，关于营利性民办学校的经营范围问题，即哪些教育类型可以允许举办营利性教育机构。分类管理的一个内容就是要探索把一些民办教育机构转型为营利性机构，或者允许营利性组织经营和提供教育服务。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》鼓励和支持民间资本参与和兴办包括高等学校、中小学、幼儿园、职业教育在内的教育和社会培训事业，但没有明确限定民间资本的性质。按学术意义理解，“资本”和“捐赠”的意义不同，“参与”和“兴办”的意义也不同。如果允许“资本”“兴办”各级各类教育和社会培训机构，就可以理解为允许各级各类教育机构办成营利性机构；但是这个文件又把这些教育机构统归入“社会事业”单位，而不是“企业”单位，让人难以透彻理解其准确含义。关于非学历教育可以举办营利性机构，目前基本没有争议。但学历教育能否举办营利性机构成为争议焦点。部分学者认为，从教育本身的性质来看，学历教育、幼儿园是养成教育，应主要遵循人的发展规律和教育规律而非经济规律、市场规则，这一点与非学历教育具有重大差别。《民办教育促进法》和《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》中，都对学历教育和非学历教育做了明显区分。因此，学历教育不能举办营利性机构。部分学者则认为，从国际上营利性教育发展的新趋势来看，学历教育也可以举办营利性教育机构。同时，也有一种意见认为，对于义务教育，因为其涉及强制性、免费性，故义务教育阶段不可以举办营利性教育机构。

正是由于上述争议的存在，我们发现浙江温州和陕西两地的分类管理政策依然存在着“分类标准和依据不清晰、缺乏法律支撑、营利性民办学校制度体系缺失以及经营范围不明确等问题”。[75]

三、建构与重构：分类管理改革中政府职能的重塑

在由政府主导的民办高校分类管理制度变迁中，政府须切实转变职能，保障分类管理制度的建立和完善。

（一）引导性资助：政府政策的目标转向

一直以来，为缓解教育供给与需求之间日益突出的矛盾，政府对民办高校的制度设计有意或无意地遵循着以举办者利益为中心的促进型的思维路径，并表现出一定程度上的“妥协”与“抵牾”。[76]当前教育供需间的矛盾已基本解决，民办高等教育应由过去主要依靠增加生源数量和扩大学校规模为主的粗放型的增长方式向主要依靠办学质量和管理效率为主的集约型增长方式转变。[77]民众的教育需求已经由“有学上”发展到“上好学”。[78]政府的制度设计亦应由单纯促进型向引导性资助转向。即以民办高校分类管理为基础，对各类民办高校实行差别化、动态化资助和扶持，将资助性、扶持性政策重点转向于非营利民办高校，转向于有利于提升高等教育质量和品牌，转向有利于国家产业结构调整、有利于服务地方经济社会发展等民办高校或领域。

1.积极引导非营利性民办高校发展

一是应明确非营利性民办学校的认定标准。可结合我国民办高校实际情况，对非营利性民办学校进行扩张性解释，将捐资办学、非营利性不要求合理回报、非营利性要求合理回报统一纳入非营利性民办高校范畴。其中非营利性要求合理回报的学校要对“合理回报”的标准、范围、比例等作出明确的法律规定，并在政策资助、扶持方面作出相应的调整。

二是鼓励发展非营利性民办高校。国家和地方政府要在财政资助、税收优惠、土地审批等方面继续加强对非营利民办高校的支持力度。各级政府可以根据本地财力状况，参照公办学校标准，给予民办学校生均公用经费补助、专项资金奖励以及各种财政津贴等。对于学校发展必需的资金需求，可由政府组织发起，通过设立担保公司、发展信托资金等方式解决民办高校资金短缺问题。[79]对于非营利性民办学校，保证民办学校教师在职务（职称）聘任、奖励表彰、科研资助、培养培训方面依法享有与公办学校教师同等的权利。此外，政府也可通过经费资助、出租转让闲置的国有资产等措施，对民办学校予以扶持。

三是积极发展捐资助学型民办高校。尽快建立和完善我国相关公益性慈善捐赠方面的相关立法，实行教育类捐赠资金筹集、使用、管理的专门账户管理，规范相关公益性组织管理行为，积极探索学校接受社会捐赠的基本制度。对捐资助学的企业、社会组织和个人，准予其在缴纳企业所得税和个人所得税时，按国家相关规定在计算应纳税所得额中扣除。

四是应积极引导现有民办高校向非营利学校的合理流动。对自愿转为非营利性质的民办高校，政府可采取多种方式，如采取政府给予举办人一次性奖励，赋予举办者固定的合同收入——利息或工资，实行股权转债权（将出资人投入学校的资产转换为学校对出资人的债务），实行政府收购、基金会或学校法人持股、产权置换等多种方式，有效引导非营利民办高校的健康发展。

此外，在坚持教育的公益性原则、可持续发展原则、法制化原则基础上，鼓励和引导民办高校产权的合理流动。政府应进一步明晰举办者与民办高校的产权界定，建立完整的教育产权流动体系，依法规范资产评估程序，建立和完善民办高校产权交易市场并积极完善民办高校产权流动的相关法律体系。

2.引导营利性民办高校的健康发展

营利性民办高校并不天然与政府的资助和扶持政策“绝缘”，其也可以通过政府政策的引导促进其健康发展。

其一，对几类营利性民办高校或其某些学科专业可以考虑给予财政、土地等方面资助。一是发展基础好，特色明显并可能形成品牌效应的优势学科或专业；二是有利于满足国家战略产业结构调整或有利于高新技术成果的研发转化，有利于解决当地经济社会发展突出问题的学科或专业。上述学科专业可参照科技型企业的纳税标准享受一定的税收优惠。[80]

其二，给予营利性与非营利性民办高校学生同样的资助。笔者认为，政府资助政策的差异主要取决于学校而非学生，美国《高等教育法》修正案决定对包括私立高校在内的几乎所有高校提供资助，各私立高校可自主决定资助经费的使用。[81]应不分营利性与非营利学校，规定所有学生在困难资助、奖学金、医疗保险、就业指导、伙食补贴、就业分配等方面享有与公办高校同等的待遇。

其三，允许“一校两制”。可以在条件具备的营利性高校开设非营利性的学科或专业，政府应给予其与非营利高校同等的优惠政策。政府亦可通过政府购买服务、订立核心性服务契约、委托管理等方式，委托其承担有关教育与培训工作，并支付相应的费用。

此外，政府应适度放开资本市场，鼓励营利性民办高校或其企业发行教育债券、成立教育投资基金、组建教育发展公司等方式融资。

（二）教育分权：重置政府职能行使边界

教育集权向教育分权转变的核心是扩大其办学自主权，分类管理应着重加强民办学校办学自主权的实现。当前实施重点应集中在：（1）扩大民办高校招生自主权；（2）扩大收费自主权；（3）扩大专业课程设置方面自主权；（4）完善民办高校法人治理机构，依法实行自主办学；（5）适时引入社会化的教育质量评估认证制度等。

分类管理框架下，教育分权的另一内涵是实现政府权力的合理让渡。对一些政府管理实施成本较高、效率不高并可能诱致“政府寻租”的专业服务性领域，可尝试向市场开放，积极引入市场要素，由其承担一部分本应由政府承担的职能。比如在美国，将私立大学的鉴定划分为专业鉴定和学校鉴定，坚持官方评估与民间评估相结合，形成了包含州一级、地区性和全国性专业认可机构在内的权威的三级评估认可机构。[82]当前，适应民办高校分类管理的需要，政府应鼓励发展教育中介组织，积极培育行业性学科专业组织，发挥其在教育质量评估鉴定、信息传递沟通、咨询监督与评价等方面的服务功能，并积极引导其参与相关教育政策的制定和修改。政府还可通过授权委托、购买服务、订立核心性服务契约（通常包括管理、教学和课程三种服务）等形式，将部分职能委托授权给有资质的组织或个人行使。

当然，教育分权并不意味着完全取消政府对民办高校的管制，而是让政府退出不善管、不该管的领域，教育集权和教育分权之间还是要保持必要的张力。政府应逐渐退出对民办高校微观领域的管理，主要通过在宏观或中观领域制定政策法规、加强监管、提供服务来实现由“划桨人”向“掌舵人”的转变。政府管制的重点应侧重对民办高校市场领域各种市场失灵、竞争失序行为的矫正与规制，积极创设民办高校与公立高校公平合理的竞争环境，强化政府对民办高校资产、财务方面的审计与管理，防止各种机会主义发生。

（三）管制方式现代化：政府职能行使的基本要求

政府职能转变突出体现为政府管制方式的现代化，即要努力实现分类管理的科学化、民主化和法制化。

分类管理的科学化主要体现在：一是机构设置科学化。针对民办高校分类管理后可能出现的管理部门职能交叉、多头管理、管理混乱等情况，可借鉴某些省市的做法，在教育厅下成立“社会力量办学管理中心”。该机构针对不同类别的民办高校特点开展工作，专门就办学资格、条件、程序、审批权限、师资队伍、收费标准、奖励扶助等多个方面对民办学校给予指导和支持。二是管理过程科学化。当前分类管理尚处于有限“试点”阶段，诸如“合理回报”、“法人属性”、“剩余财产分配”等一些制约分类管理并可能引致民办高校举办者“认知焦虑”和集体阻力的根本性症结问题尚无明确的法律规定。因此，在调查研究、决策制定、执行监督方面都应遵循其自身规律，有序推进。

分类管理的民主化主要内容包括：一是坚持政务公开。相关政府主管部门应进一步推动政务公开的范围和深度，除涉及国家机密外，对分类管理后政府的各项制度文件，应建立专门的信息发布平台，及时发布。民办高校利害关系人享有知情权和查阅有关资料的权利。二是建立多元、有效的制度化参与渠道。充分调动民办高校主要利益相关者、民办教育行业协会、教育中介组织、所在学区等主体的参与积极性。规范听证、专家咨询制度，畅通民办高校利益相关者利益表达渠道。三是综合考虑主体参与的正负效应，保障参与的代表性、客观性和有效性，既要做到代表比例均衡、程序公正和尊重民意，又要防止对制度的消解作用。

分类管理的法制化着重强调三点：一是保证制度供给的法制化。在中央层面，要加强顶层制度设计。加强对试点工作的指导，结合试点实际开展问题诊断和风险评估；建立跨部门工作机制，协同研究配套制度，对地方试点中涉及的多个部门的政策突破或支持申请及时加以研究和解决。开展深度调研，结合试点工作实际，及时将好的做法和经验上升为国家的顶层制度安排。在地方层面，鼓励有条件的试点城市在法律层面先行先试，有所突破。当前上海市针对产权问题专门出台了《上海市推进民办高等学校落实法人财产权的实施办法》。中共温州市委、温州市人民政府制定了《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》，为探索民办学校分类管理作出了有益尝试。二是政府应尽快建立和完善与分类管理实施相配套的法律法规。诸如民办高校资产归属管理、财务会计、资助扶持以及民办学校捐资助学、民办教育督导评估等方面的法律法规。条件成熟时，可修订《民办教育促进法》或建立专门的营利性、非营利性民办教育促进条例。三是保障制度、政策的权威性和稳定性。我国民办高校发展基础的孱弱性，以及对政府政策的高度依赖性，往往在面对变动不居的民办教育政策、制度时难以适从，甚至遭受致命打击。因此，应进一步优化民办高等教育政策环境，增加政策的稳定性和可操作性。[83]

（四）提升服务性功能：强化政府职能转变

1.政府应为民办高校的分类管理提供各种协调服务

在分类管理制度中，应建立以教育行政主管部门为主，联合税务、人事、财政、土地等部门在内的民办教育的专门管理机构。制定和落实分类管理的相关政策制度，组织协调部门间的职能分工与合作。

2.政府应为民办高校提供真实可靠的信息服务

政府应加强教育信息化建设，打造信息网络平台，全面、准确、及时地发布各种民办教育信息，诸如国家教育政策信息、学校办学质量信息、分类学校法人属性、评估认证等，满足各方利益主体的信息获取需要。同时，对各种可能导致认识混乱、政策失效或制度失灵的虚假、片面信息应进行有效的甄别、筛查、阻断，及时作出回应，消除其对民办教育秩序的破坏作用。

此外，为克服政府在信息收集、处理和诊断方面的缺陷，政府也应努力培育包括第三部门、营利性信息咨询机构等在内的非正式信息收集和传输通道，保证信息的准确、充分和可靠。

3.政府必要的监管服务职能

分类管理归根结底是民办学校这一市场主体利益调整、改变的过程。一方面，政府应逐步通过限权、分权、退出实现“还政于民”。另一方面，鉴于教育的公益性和政府履责的公共性，政府须加强对民办高校分类管理后一些必要领域的监管。一是切实落实《教育规划纲要》提出的“各级政府要把发展民办教育作为重要工作职责”的规定；二是要健全民办学校督导、评估制度，强化督导专员责任，鼓励中介机构发展，提高督导评价科学化水平；三是建立健全民办学校财务和资产审计、监管制度，尤其加强对非营利性民办高校的审计监管；四是各级政府要结合本地实情，积极推动分类管理的制度创新与实践。

（五）分类施策：完善分类管理制度的若干建议

1.加强对非营利性民办学校的政府资助和扶持

笔者建议，一方面在未来民法典制定中应尽快建立明确的财团法人和社团法人分类，明确捐资助学民办学校的财团法人地位；另一方面严格遵守《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例中非营利性组织的认定标准，对非营利性民办学校给予税收优惠。就财政资助而言，可借鉴日本的规定，制定专门的民办学校资助办法，规范民办学校的相关资助工作。[84]同时，允许非营利性民办学校开办营利事业补充办学资金，解决民办教师与公办教师同等的法律地位。

2.建立完善的非营利性民办学校法人治理结构和财务制度

借鉴日本、韩国私立学校的实践经验，在非营利性民办学校组织结构中设立监事或监事会，作为董事会的制衡机构；为防止非营利性民办学校家族化、私有化等倾向，改变董事会的内部任命或选举制度，改由外部推荐或选举产生的制度。

为防止非营利性民办学校的牟利行为，要改变长期以来政府对民办学校财务监督不足的现状，可借鉴域外相关国家经验，由政府相关主管部门指派立法审计员或委托专门会计师对民办学校的经费收支情况、财务情况、主要人员薪酬以及工资福利等情况进行审计监督。民办学校要建立健全财务制度、会计制度和财产公开制度，定期向捐助人、学生家长和社会公开财务使用状况，赋予利害关系人知情权和提起异议权。

3.建立完善营利性民办学校准入制度和独立财产权制度

按照《企业法》《公司法》等要求，经教育行政部门审批许可，到工商行政部门进行登记并取得企业法人资格。完善其出资制度和设立范围，鉴于义务教育的特殊性，要把营利性民办学校限定在只能从事非义务教育领域。建立民办学校独立的法人财产权制度，投资人享有类似股东的利润分配请求权、剩余财产索取权等自益权以及选举管理者参与学校治理等共益权。

4.有效监管营利性民办学校，防止各类违法违规行为

在尊重民办学校办学自主权的前提下，政府要从教育公益性的原则出发，加大对可能影响教育公平和教育质量环节的监督和管理。重点抓好以下几个环节：学校的招生行为、学校的收费行为、学校办学条件和教学质量的评估、学校财务状况的定期检查等。

在依法纳税、按企业注册的前提下，建立健全相关法律法规，防止营利性民办学校市场化过程中的违法违规行为。重点解决民办学校为争生源，发布虚假广告或招生宣传，骗取学生就读；把办学当作营利手段，收取过高学杂费；虚假出资或恶意逃债；偷逃税款；关联交易；为获取生源，采用不正当手段诋毁其他民办学校等行为。

5.建立完善的民办学校退出机制

民办学校退出机制指促使濒临倒闭的民办学校退出教育市场或民办学校因经营不善等原因主动退出教育市场，以保证民办教育健康发展的一系列规则。它包括法律对民办学校的退出规定、退出方式、退出程序、适用法律、评价机制等几部分。对于民办学校的退出，国外一些国家都有成熟的法律规定和实践经验。我国尽管在《民办教育促进法》《公司法》《企业破产法》作了规定，但操作性不强。面对营利性民办学校在激烈的市场竞争中可能发生的倒闭风险以及由此带来的严重侵害学生、家长、教师等相关利害关系人权益的事件，要建立健全民办学校市场退出机制、风险防范机制和利害关系人保护机制，促进民办学校的良性发展。