序

澳门历史上形成的华洋共处分治的政治社会形态，决定了其政治行政演变独一无二的特性。在葡萄牙行政管理时期，因国际关系、地缘政治、意识形态、城市规模、本地社会的移民族群构成等种种因素，形成依赖利益团体实现政治统合的独特社会治理形态。此一治理形态建立在多数市民对政治冷漠、少数精英掌控管治资源的基础上，是典型的威权政体，而且以隐性规则为主、正式制度为辅交叉运作为基本特征。随着20世纪最后20年市民参政议政意识和兴趣的增加，特别是回归前后澳门居民当家作主觉悟的增强，各种新兴利益团体不断冒起问政，令政治社会日趋多元化。如何让不同政治社会力量在《澳门基本法》的制度化框架下有序地良性竞争，在“一国两制”、“澳人治澳”的原则下建立一个现代的政治共同体，是特别行政区面临的巨大挑战。

可幸的是，澳门政治社会发展的先天不足以及回归前治安不靖、经济不景气的恶劣形势，并没有影响到特区的良好开局。究其原因，一方面，特区创办初期的高涨政治热情和蓄势已久的政治动员令市民可以同舟共济、信心百倍，充满期待和憧憬，避免了沉积已久的政治社会矛盾的激化；另一方面，特区政府固本培元、开放博彩业的果断又正确的经济政策为社会注入了强劲的新活力，在一定程度上也延缓甚至遮掩了诸多潜在问题的即时显露。事实上，澳门回归后头五年经济高速增长，社会也稳定运行，官民互信和容忍程度甚高，政治社会和谐发展。然而，政治社会这种以非正式制度维持的内部和谐局面并没有持续很长时间。由于经济增长的跳跃式加速，历史遗留下来的政治、社会一些重大矛盾和问题也无可避免地加速显现，制度的结构性缺陷暴露无遗。我们一度将其解释为政治社会体制的超负荷运作，但实质则是原有治理模式出现了制度性缺陷、失效和失灵，且这些缺失由于以主要行业垄断经营为特性的经济制度的变革而日趋严重，从而产生了功能混乱，亟须展开一系列的结构性改革和完善。

近年来，各界在这方面已经有不少的探讨，但在街头抗争此起彼伏的政治社会气氛下，这些讨论或多或少受到感性影响。如今，激情逐渐回归理性，是对治理模式进行一次从历史到现状并可展望未来的全面审视和系统研究的好时机。虽然社会发展步伐未能与经济增长同步而衍生的一连串重大的政治社会问题一度对特区政府本身的权威造成莫大冲击，但政府与民间并未出现根本性对立，治理仍能有效开展。然而，建立澳门的现代治理模式、探索特区可持续发展的方略已无可回避地要列入政治议程，这不仅是澳门从殖民地过渡到特别行政区政治社会生活的一个重大问题，也是确保澳门特区政治社会长治久安、稳定运行和发展的一个重要问题。

有关澳门社会治理的研究，一般都纳入政治制度和政治发展的范围。回顾当今的研究状况，有以法学的角度探讨澳门政制内部行政权和立法权之间的关系，也有从历史学的角度探讨澳门的政治发展；当中既有通史性质的勾勒，也有专题的深入研究，并形成从通史研究逐渐向专门研究深化的趋势。此外，还有从城市发展、现代化进程、行政立法的关系、市政机构、社团发展、咨询组织等方面和角度切入的研究，而且有相当部分更是在通史研究的基础上，进一步论述澳门社会治理的一些特性。澳门回归祖国后，学术界开始以澳门社团发展、政府—社团关系等为视角纵深细化研究澳门的社会治理，成果丰硕。然而综观这些研究成果，似尚未有专门研究现代澳门社会治理模式的具体内容和实际操作，对于不同时期影响澳门社会治理的各个主体如何左右公共政策的制定，其过程如何，至今没有一个令人满意的分析。在此背景下，陈震宇君在澳门科技大学完成的博士论文《现代澳门社会治理模式研究》，尝试从治理理论入手，全面地从学术的角度对现代澳门的社会治理模式作历史性回顾，以期找出一个更令人信服的答案。本书还结合当今澳门社会的最新发展，对其治理模式展开了深入和系统的探讨，相信得出的结论对探索澳门特区未来政治发展走向也极具帮助。

一

按照新制度经济学的观点，制度有深刻的绩效因素，管理方式的结构能说明经济制度的重要性，而经济组织运作的核心问题，在于人的行动属性，即行为决定经济组织的成败，并以比较方法为主要的论证工具。由此引申，制度因素在社会经济中，能约束和规范行动者的行为，且具有不可替代的重要特性。对制度的分析，在本质上即为效率分析，并以对人的行为、利益矛盾以及生产关系（人际关系）的比较分析为主要路径。而制度本身也可分为正式制度、非正式制度和实施机制三个方面，并分为微观（个体行为与制度的关系）、中观（集体行为与制度选择）以及宏观（国家理论）三个层次。制度的变迁，更直接涉及路径依赖，是多种人类行为、社会、政治、经济等因素的动态结合而产生的后果。著名美国制度经济学学者施密德（Schmid）进一步指出，制度经济学中的制度变迁理论，可分为功能性、权力、同构（isomorphism）和学习演化模型。功能性模型为一个理性的角色推动制度变迁，使制度更好地满足角色的利益，而制度变迁更多只会在受益者能够补偿受害者的情况下才能发生。权力模型的出发点，在于在交换的过程中，不是每个人都可以得到他们的第一选择，当中便涉及权力的单向行使和单向接受，以至一个群体影响其他群体的价值的相对权力。同构模型即路径依赖，其核心是有限理性，指出一个组织的部分环境是由其他组织的行为构成的，因此需要模仿其他组织，而在一个组织的组织形式上，如果未能完全发挥作用的话，便更需透过模仿来使之更好地发挥作用。最后，由于变迁的过程源于对事实认知的变化，于是出现引导角色修正、结构改变和事实改变的往复过程，此即为学习模型。由此可见，制度变迁经常包括功能性、权力和同构的混合过程，而学习可以说是推动制度变迁的动力。

从政治学的角度探讨，阿尔蒙德和鲍威尔（Almond and Powell）的政治体系理论明白指出其三个功能层次：体系、过程和政策。体系层次在于维持或改变政治结构的组织和机构，尤其系具执行政治社会化、政治录用和政治交流功能者。过程层次在于依靠合法的强制力连续作出决策和实施决策的过程，包括利益表达、利益综合和政策制定功能。政策层次在于多种多样的结构在政策过程的不同阶段参与影响专业化的政策，包括政策制定和政策执行。由此可见，政治体系以系统理论对输入、转换和输出的相互依赖为起点，倾向以公共政策制定过程作为解析政治体系运作的路径；另一方面，又重视不同角色透过组织化的形式而产生的“结构”在这个过程中的相互关联，以及因这种关联而产生的相互作用。政治体系中的各个结构，在体系运作的不同阶段，发挥着不同的体系、过程和政策功能。

研究现代澳门社会治理模式的框架，实已具备上述政治体系的结构功能特点，其演进也符合新制度经济学中制度变迁理论所指的功能性—权力—同构的混合过程。同时，英国政治学者罗兹（Rhodes）亦指出，政策网络分析作为一项研究的范式（paradigm），已成为治理研究的分析路径。因此，现代澳门社会治理模式的研究，可以公共政策的制定过程作为切入点，并结合上述政治体系功能层次理论（本身即为制度变迁的功能过程），以构建整体的研究架构：各治理主体作为政策网络（policy network）的议题网络（issue network）的成员，透过体系结构内的各种组织、机构以及工具，包括各级行政管理机构、媒体、社团等，以达至其主张的社会化和意见交流的目的（即制度变迁的权力过程）。

从宏观治理体制的角度探讨，由于社团的“拟政党化”和澳门本身因为其政治行政体制的特征而导致专业政党的缺位，社团以至行政当局更成为澳门政治录用的重要场所。社团和各级行政管理机构也同时发挥这个体系的过程功能，当中社团成为澳门社会利益表达组织化的选择，但随着行政当局自行开设以个人为基本单位的政策执行反馈管道，以及媒体发展的多元化和立体化，而使社团不再成为社会利益唯一的表达途径。同样，社团“拟政府化”的后果，使其有机会同时担当政策执行者的代理人角色，与行政当局一道，共同承担着这个体系中的政策功能（即制度变迁的同构过程）。各治理主体在体系、过程和政策功能中所涉及的交换行为，推进着现代澳门治理模式中的正式和非正式制度，或显性的惯性行为模式和潜性的互动规则的发展和变迁，也深深影响着各治理主体结构、功能、权力的调适及其之间关系的调整。

二

循上述思路，《现代澳门社会治理模式研究》一书向读者展现出一系列颇具启发的研究发现和结论。

首先，本书认为构成现代澳门社会治理模式如此独特的其中一个原因，是在殖民统治时期葡萄牙作为澳门的行政管理者而引入的殖民治理方法。众所周知，葡萄牙是西方列强中最早从事对外殖民，同时也是最后一个从非洲和亚洲的殖民地撤退的国家。作为一个足以对澳门社会的治理模式产生重大影响的问题，学术界由于语言障碍、研究资料不全等原因而未有深入探讨葡萄牙殖民政策在澳门的具体实施情况，对其内情了解有限。《现代澳门社会治理模式研究》一书便从形成现代澳门社会治理模式的语境出发，通过剖析葡萄牙殖民政策和澳门本地的社会结构，尝试解答这个问题，以期填补此一长期存在的严重研究空白。研究结果表明，由于在澳门的华人被葡萄牙统治者视为“外国人”而非“土著”，加上澳门的地理位置使其生存资源须绝对依靠中国内地，使原来葡萄牙殖民政策所强调的向被殖民者灌输欧洲文明的“同化”手段没有成为其治理澳门的重点，反而因为华人掌握澳门绝对的经济优势而使葡萄牙统治者和华人社会精英产生利益共生关系，并以此来构筑澳门社会的治理模式。现实主义和实用主义成为葡萄牙管治澳门策略和政策的要点，并延续至过渡期结束。

从上述的结论引申，本书首次提出执政者一直以来皆以“去政治化”作为其治理澳门的策略，并以“行政主导”的宏观原则、行政管理机构成员职权的中观规则以及各级行政管理机构的微观组织加以论证；同时论证现代澳门公共政策的制定主体，分别掌握着决策资源、天然资源、财政资助资源、经济资源、社会政治动员资源等优势，使彼此之间存在着在资源上的相互依赖，并在此基础上产生以“合作”为主导的显性和惯性的行为模式和以“相互认同”为核心价值的潜性互动规则。本书更从政策网络理论的视角，论证澳门葡萄牙行政当局或特区政府的公共政策制定流程不一，并使政策网络中的政策社群和议题网络的组织形式呈现多类型的格局。政策网络的参与者在重大的公共政策制定过程中，更多地交互运用政策社群和议题网络的特点和互动方式，主要包括非正式活动、咨询、公众辩论和社会运动，其中非正式的协调活动源于“相互认同”的潜性互动规则，是长期以来澳门治理有效开展的重要因素。

本书最后一个重要的创新点，在于首次直接比较澳门法团主义治理体制与葡萄牙法团主义治理体制，更清晰地梳理出澳门法团主义治理体制的特征。在此课题上，作者尤其着力运用澳门、葡萄牙和欧美现有的原始文献资料和学术研究成果，表明了澳门因为受葡萄牙的治理传统影响，再加上澳门社会的族群结构及其长期以来的法律地位、澳门主权和治权的分离和结合、主要社团与其主导者之间以及主要社团领导人之间的共生关系网络、法律制度赋予行政当局或政府的权力和居民的权利等因素，使得现代澳门的法团主义治理体制是一种从社会法团主义向非纯粹国家法团主义的“准国家法团主义”过渡的观点。此一观点，不但更贴近澳门当前的社会现实，也使澳门法团主义治理体制的论述内容有所深化。我们甚至认为，现阶段社会法团主义已经过度发展，如果以目前的趋势和速度勃兴不止，不可避免地将物极必反，自我修正，“准国家法团主义”将加速形成。这个因素，是研究未来社会治理模式不可忽视的。

三

现有的多项研究成果表明，澳门过去10年的整体发展成果几乎完全由经济带动，社会发展和环境保育方面一直未能与经济高速发展同步。如果说澳门特别行政区成立后的第一个10年是奠定长远城市定位和经济发展方向的10年，在进入第二个10年的今天，无论是政府还是民间社会，更有责任巩固首个10年所得来不易的基础和成果，尤其有责任注视经济、社会和环境之间的协调发展，着力构建新型的社会治理模式，以确保澳门的可持续发展和“一国两制”的持续成功。

深入审视作为权威所在的政治行政体制，澳门显然只是在形式上而并未从本质上受到葡萄牙在1974年石竹花革命后所实行的自由民主体制安排所影响，也没有受到其后1/4世纪世界变化多端的政治思潮的冲击。葡萄牙人为澳门留下的政治行政遗产，更准确地说，我们接收下来的政治行政遗产，更多的是革命发生前带有威权政制性质的体制安排。即便偶有改良，也基本上是技术的修订。从政治行政体制延伸出的社会治理模式，随着经济和社会的多元发展而开始出现与之严重脱节的迹象。经验告诉我们，如果政治行政体制乃至社会治理模式长期不作革新，经济和社会也难以持续和谐发展，因此，革新澳门社会治理模式带有其迫切性。

展望澳门社会治理模式的远景，本书作者提出在现有代议民主的基础上，开辟发展“审议民主”的道路。美国政治学者古特曼和汤普森（Gutmann and Thompson）认为，审议民主的目的在于促进集体决定、鼓励秉持公共精神的原则来讨论公共议题、促进相互尊重的决策过程，并协助矫正在从事集体决策行动时，公民和政府官员可能犯下的错误。需要特别指出的是，澳门应发展审议民主的原因，在于审议民主所强调的三个原则：基本自由、基本机会和公平机会。这三项原则均针对当前澳门社会治理模式所出现的挑战，期望以审议民主的方式使澳门居民尤其是具备更高教育水平和更富社会阅历的澳门新一代，在公民参与方面能真正做到理性参与、畅所欲言，并透过改善代议民主以催生更广泛、有效、更具实质性的政治参与，来修补制度的缺失，来革新社会治理模式。

《现代澳门社会治理模式研究》一书有力地展现出澳门的政治行政制度具有本身的个性和发展轨迹——这点也充分证明，澳门的政治发展具有极浓厚的本土特色，不能简单地照搬其他地区的模式。我们必须全面研究澳门社会治理模式的历史轨迹，充分了解澳门社会的现实需要，才能描绘出特区未来政治行政发展的蓝图。本书以开拓澳门社会治理领域研究的新课题和补充当前该领域研究的不足为双重目的，是一项结合创新和补充的研究成果，对建立新型的社会治理模式颇具参考意义。

在创新性方面，本书可填补目前尚未有专门研究现代澳门社会治理模式的具体内容及实际操作的空白，有助于解析不同时期现代澳门社会治理模式的特征，以评价各种模式之长短，并揭露当前澳门社会治理模式所存在的问题，提出实际的解决方法，为日后进一步深化各种治理模式出现的现象的研究提供必要的基础。在补充性方面，本书以澳门的案例增进当前学术界有关澳门法团主义治理体制框架的阐述，丰富该治理体制特征的内容；而由作者翻译、附于本书书末的部分规范现代葡萄牙海外属地和澳门政治行政制度的主要法规，对将来华文学术界深化澳门的政治、公共行政以至法制研究皆是不可缺少的重要参考文献，使本书兼备较高的学术和实用价值，可喜可贺。

澳门的社会正处于深刻的转型时期，对于政治社会发展的各种问题和现象，尚需学术界同人努力去客观发掘其根源和理性剖析其因果。作为土生土长的澳门青年学者，陈震宇君长期于国外留学和生活，勤奋好学，笔耕不绝。本书的内容，亦反映出作者对澳门以至西方社会的现实状况有深刻的认识和自身的见解，体现了其博学强记、刻苦钻研之治学功力和态度。他是新一代澳门研究者中的佼佼者，从他身上，我们看到了新一代澳门学者群的缩影，看到了这一批卓越青年学人繁荣澳门学术的希望。我们期望作者在现有成果的基础上，继续深入研究澳门、解读澳门，为澳门学术发展作出更多更大的贡献。在热切期待作者新的研究成果问世的同时，我们更期望所有关心澳门的海内外研究人员继续努力，共同把澳门研究推向纵深，更好地为澳门特区的政治社会进步和持续发展出谋献策。

吴志良

2011年5月20日于澳门