第二节 治理、政策网络及法团主义的理论内容

一 治理

不同学术领域的研究人员对“治理”一词的理解都会有所不同。对宏观的政治科学而言，“治理”可以是公共部门改革的结果，即公共行政和公共政策范畴下的治理。在这个范畴下的治理理论，公共部门的任务、组织、管理和问责结构成为研究的焦点。治理理论也可以被应用在国际关系方面。随着全球经济的一体化、非政府组织运动的发展和国际组织（例如世界贸易组织）的形成，使国家在其领土范围内实施控制的能力开始受到质疑，并由此延伸至“全球治理”（global governance）概念的产生，以解决国际争端。最后，治理理论也会被应用在比较政治的领域中，特别是比较不同政体的国家与社会之间互动的特点。三个领域对“治理”的理解环环相扣，既相互影响，也影响一个政体的决策（Kjær，2004）。

从公共行政管理的角度来探讨，“治理”的概念系针对传统科层制的理想类型在运作过程中所出现的问题而提出的，尤其是传统科层制强调公共利益和私人利益完全分开（Weber，1978）、公共部门涉及的事务领域越来越多而导致科层机构膨胀（Olsen，1978；Niskanen，1994）、在公共政策制定过程中面向公众和专业人士的机会越趋频密（Lipsky，1980；Day and Klein，1987）、法团主义的兴起和经济国际化（Kjær，2004）等。而“新公共管理”概念提出引入私人部门管理方法、私有化、代理化（agencification）、竞争、非集权化和向公民赋权后，政策网络在中央政府的层次开始形成，在地方政府的层次则开始出现以服务提供网络为主要特征的“社区治理”（Benyon and Edwards，1999），从而使网络的治理开始出现以下特征：组织之间的相互依赖、网络成员之间为了交换资源和商议共同目的而不断互动、植根于信任和通过经商议同意的规则的博弈性互动，以及网络相对独立于国家之外（Rhodes，1997）。

作为以国家或政府为中心，对社会实施管理方式的治理理论，孙柏瑛（2004）认为这是“一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性理论分析框架”，但有关治理的概念却因为社会现象的复杂性，以及各国本身的情况不同而难以作出统一而标准的界定。从政府的角度来看，英国学者罗兹（Rhodes）根据芬纳（Finer）有关管治的定义，认为“治理”一词的出现，揭示“管治”（government）意义的转变。他指出管治（governing）的新过程，或者是有序统治（ordered rule）条件的改变，或者是管治社会的新方法（Rhodes，1997）。从公民参与的角度来看，治理是“一套运行于国家与社会各层面的共识价值、制度与关系网络”，通过开放的公共空间和治理参与者之间的互动、合作与信任的机制，达成彼此同意的目标，并各自扮演应有的角色。治理的权力分布是平均分散于每个参与治理的成员当中，包括职业政治家、行政人员和公民等，故此所有成员的地位平等、资源共享（李图强，2004）。事实上，英国学者当初就使用“治理”一词来描述保守党政府1979年大选获胜后实施一系列政府改革措施的过程和现象，尤其是在地方公共服务的供应和控制方面，逐渐把民选议会所占的主导地位，转变为包括获中央政府委任的执行机关、私人公司和自治机构等多个机关共同主导的局面。米勒（Miller）等因此认为这是一个从“管治”（government）转变到“治理”（governance）的过程。制度安排上的转变并非这个过程的唯一现象，而且更涉及一系列新的工作方式，除了对传统的政府功能和公共管理提出挑战之外，也正式通过制度来确认从第二次世界大战后英国实际的治国方式已经开始脱离宪政制度正式安排的趋势和现象（Miller et al，2000）。而从20世纪90年代开始，治理的研究焦点还包括政府在社会中的角色为何、政府执行计划的程序、西式民主政体下所产生的民选和问责政府在逐渐追求市场效益的社会里如何担当协调的角色等（Pierre and Peters，2000）。

范克施伯根（Van Kersbergen）和范瓦顿（Van Waarden）（2004）就把“治理”的概念归纳为9种：

（1）善治。这个意义上的治理，源于世界银行等国际组织提倡的新的经济管理手段，特别强调认受性和效率的政治、行政和经济价值，把公共管理、政商关系和社会政策中的成功例子与作为善治的“治理”相挂钩。

（2）国际关系意义上的“没有政府的管治”（governing without government）。这个意义上的治理，强调在国际以至全球层次上的治理，以及全球性的民主。持此理论的研究人员认为，在国际集体的身上，也能渐渐找到原来在国家集体才具备的确保安全、繁荣、统一、稳定和延续性的持续机制。

（3）在社会和社区意义上的“没有政府的管治”，即自我组织，例如社区在没有政府的正式支持下，通过社团、谈判、非正式的社会控制等自下而上的自我管理形式去管理本地的共同资源。

（4）经济治理。作为经济治理的治理研究，应用在经济史、制度经济学、经济社会学、比较政治经济学、劳动关系和劳动经济学等领域。一般而言，古典经济学认为市场是自发的社会秩序，在没有任何干预下，才能发挥其最大的效能；而新制度经济学则相反，认为市场并非自发的社会秩序，而是由制度创造和管制市场的。社会创造了一系列的制度，去管理经济交易，而政府只是这些制度中的一个，其他的有合同、商营企业、自愿组织、法庭、宗族等。依此观点，“治理”的范畴比“管治”更广，而且很多时候无需政府的直接介入也可实现。在比较政治经济学方面，则对经济治理的研究有4种取向，即国家政策、新法团主义、新制度主义和生产的组织。在各种取向中，又对各种经济治理的形式进行深化研究，例如新法团主义和新制度主义所指出的“资本主义不同类型”（varieties of capitalism）。

（5）公司治理。这个意义上的治理，寻求在不根本改变企业结构的条件下，改善公司管理行为的问责性和透明度，使广大的股东成为最大的受益者。从政府的角度而言，经济发展与合作组织提倡各国政府应推广公司治理，因为公司治理本身，逐渐成为吸引资金的一道良方。

（6）新公共管理。这个意义上的治理，重点放在把私人企业的管理概念引进公共部门中，并通过解制、外包、招标和私有化等手段，促成这些概念的引进。换言之，即以市场作为执行公共政策的模式。卡布利安（Kaboolian，1998）便特别指出，新公共管理是从经济学理论中的公共选择、委托代理（principal-agent theory）和交易成本理论启发出来的。

（7）一般的网络治理，其中又可细分为公共组织内的网络治理、私人组织内的网络治理，以及包括公共和私人组织在内的网络治理。上述的三种网络治理，都带有多重中心（pluricentric）的特征，而且都是自我组织，制定自己的方针和塑造自己的环境。网络治理的运作，往往通过资源的交换、谈判，在经网络成员商讨和同意的规则和由此产生的信任下，各成员进行类似博弈的互动而达成的。

（8）多层次治理。此为网络治理的另外一种，源于国际关系和欧洲政策研究领域。这里的“多层次”，指的是不同层次的公共和私人部门。科勒-科赫（Kohler-Koch）和艾辛（Eising）（2000）认为，国家的角色，从过去自上而下的权威性政策配置者变为政策的“催化剂”，对特定的问题要引进相关的利害关系人进行互动。这样，各级政府和不同利益的组织，就特定功能“价值”配置的问题开展多方位的谈判。

（9）私人部门领域内的网络治理。这里尤其是指对企业之间合作关系的治理。企业之间合作方式的基础，一般是利润或决定权的分配，由此形成一个光谱，以市场和企业为两端，中间包括社团、工业区、联营企业、特许经营、平等合资等方式。为防止这些合作关系出现风险或不确定的情况，企业和政府都建立了相应的制度，例如合同、法律、合同执行监察、抵押等。

从这些角度出发，可以把治理的特征归纳为：（1）政府组织并非治理的唯一主体，也包括政府以外的公共机构和私人机构；（2）原来自上而下的权力行使形态，转变为上下互动、彼此合作和相互协商的多元关系；（3）社会网络组织的形成，组织成员共同负担治理的责任；（4）政府治理的策略和工具，要适应治理模式的要求（孙柏瑛，2004）。

由此可见，“治理”并非“管治”的同义词，至少治理的权威不一定来自政府，但管治的权威必然来自政府；而管治权力的行使方向是单向的，是自上至下的一个过程，治理的权力行使方向则是双向的，是上下互动的。而“治理”一词更有广义和狭义之分。“治理”的原有含义，为“统治、管制和管理”，“基本上是凭借（政府）独享的政治权威，通过发号施令，制定和实施公共政策并监督公共政策的被执行”；广义的“治理”“是狭义治理的延伸。它要求在公共事务领域中国家和社会、政府和市场、政府和公民共同参与，结成合作、协商和伙伴关系，形成一个上下互动的，至少是双向度的，也可能是多维度的管理过程，其目标是实施公共利益最大化”（唐娟，2006）。

对本书而言，“治理”的本质，其实也包括“管治”的本质在内，特别是由于本书是围绕着“澳门的行政当局如何对社会实施有效的管理”这个问题而作出的，也是本书尝试要讨论的问题。鉴于澳门葡萄牙行政当局在澳门本地的认受性不足，因此，对澳门社会实施有序统治（ordered rule），便成为葡人在澳门长远立足的首要条件。这符合上述芬纳有关“管治”的其中一个定义，也就是澳门葡萄牙行政当局要对澳门实施“管治”的首要理由。另一方面，也由于认受性不足的关系，使行政当局通过自上而下的权力行使形态来对社会实施强制力（coercion）显得不可行。因此，需要有意识地构建一个具网络性质的社会性组织形态，并吸纳一些社会成员进入该组织当中，在这个组织的范围内与行政当局互动，使行政当局推出的措施更能符合当地的需要。

而在进入特别行政区时代的澳门，行政主导的政治行政体制特色被保留；但主权和治权的合一，也使居民参与政治生活的积极性必然地得以提高。特别行政区政府（简称特区政府）的认受性远比原来的行政当局为高，对澳门当地的首要工作，显然并非如同过去那般，不仅是谋求在当地的长远立足，而且要确保本地社会的稳定和有序运作。虽然这样称不上是“有序统治”，但“有序”显然仍被强调。因此，澳门特区政府仍需对澳门社会施行“管治”，以达至社会有序的效果。而原来的社会网络组织，也符合当前澳门发展的需要。通过这个网络组织，来达到民情上达，使政策制定能做到贴近社会需要和保障社会整体利益的效果。

综上所述，本书所指的“治理”，是一个社会成员的利益得以表达、冲突得以化解，以及权利和义务得以行使的过程，并产生两个主要效果：一个是使政府能有效维持社会秩序和正常运作，另一个是使政府意欲实施的政策和措施，更贴近社会的实际情况。

二 政策网络

政策科学视角下的网络概念，可追溯至20世纪70年代，用以解释组织之间关系的模式，并评估在政策过程中该等关系模式所产生的影响，从整体上折射出公共政策制定的互动过程。政策科学的互动视角认为，政策是多重行动者互动而产生的结果。行动者之间的利益矛盾，是政策过程的特征，而界定政策问题，是一个动态和不可预计的过程。政策网络也较着重分析复杂互动的制度产生的环境，并利用组织间理论（interorganisational theories）作为分析这种环境的工具。因此，政策网络理论框架，假设行动者参与一个社会系统，并相互影响对方的决定，而该社会系统内的结构层次也是这个分析的重点（Knoke and Kuklinski，1991）。政策网络假设政策是从大量的行动者在复杂的互动过程中制定出来的。这些行动者相互依赖，因此，政策的制定有赖于他们的合作（Klijn and Koppenjan，2007）。罗兹（Rhodes，2006）同时指出，政策网络是多套正式的制度和政府与其他行动者之间非正式联系的结合。这些制度和联系，围绕着经过不断商讨而达成的共同信念和利益而建构出来。政策网络治理方式存在于公共政策的制定过程当中，对之持肯定态度者，一般认为有助于丰富和促进多元民主的形成。然而，中央政府的权力、地方精英的支配力、责任分散和决策互动，都会影响政策网络促进民主的作用和质量（Greenway et al，2007）。

学术界一般利用“政策网络”一词以论述政府的运作、政府政策制定行为的分析，以及改革公共管理的一种规范。而在论述政府运作时，政策网络又可被视为利益调解、组织间分析和治理的工具（Rhodes，2006）。蒙利特（Howlett）和拉梅什（Ramesh）（2003）则视政策网络为“政策子系统”（policy subsystems）模型的一种，为次政府（subgovernments）和议题网络（issue networks）的进化。卡赞斯坦（Katzenstein，1977）首度将政策网络界定为在一个政策过程中，把国家（政府）和社会行动者联结起来的联系。后来，罗兹（Rhodes，1984）通过分析英国公共政策制定过程的规律，指出政策网络是制定和发展政策的工具，并因应政府部门和社会组织的整合程度，而出现不同的网络形态。整合程度也决定了网络成员的稳定性，限制与其他网络和公众的分隔程度，以及他们所控制的资源的本质。威尔克斯（Wilks）和赖特（Wright）（1987）在肯定罗兹论点的同时，进一步指出网络形态沿着5个重要的维度而有所变动：网络成员的利益、成员构成、成员互为依赖的程度、与其他网络的隔离程度，以及成员之间资源分布的变动。这样，网络的形态可按照整合程度的高低而形成一个光谱。蒙利特和拉梅什（Howlett和Ramesh，2003）综合上述论点，认为政策网络必须以“利益”作为其形成和存在的基础。这些论点假设行动者参与政策网络的目的，在于达至本身的物质利益，而且在网络以外又能客观上被识别的。政策网络概念对于共同物质利益的强调，使政策网络研究朝着“政策社群”（policy community）的方向进化。

从利益调解的角度探讨，马什（Marsh）和罗兹（Rhodes）（1992）视政策网络介于宏观政策层次的社会权力分布和在微观政策层次下利益团体及政府在个别决策中的角色之间的中观（meso-level）政策层次的概念，并可根据利益团体和政府关系的紧密程度，而被理解成一个光谱。关系紧密的被称为“政策社群”，否则称为“议题网络”（issue networks）。政策社群的特征包括：参与者的数量有限，一些团体更是有意识地被排除，社群内各成员的互动频密，而高质量、价值观、成员构成和政策结果稳定，且成员之间分享着相同的意识形态、价值观和广泛的政策倾向，其交换关系以政策社群成员之间控制一些资源为基础，为一正和博弈。参与政策社群的团体结构为科层制，其领袖可确保属下遵从决策。而议题网络则是一种对某些领域的政策有兴趣的利益团体之间的沟通网络，通过对政策批评的沟通，以产生新的政策想法。因此，议题网络的参与者众多、之间的互动和接触不畅通、缺乏共识而存在冲突、互动模式以咨询而不是谈判或讨价还价为基础、权力关系不平等，导致不少参与者手上只有甚少的甚至唯一或没有资源。

相对于侧重正式的决策团体和机构作为分析工具，网络的概念意味着分析侧重于促使决定政策议题和制定公共政策的各种正式和非正式的接触和关系，其好处在于能适应现代社会在技术和社会学上所出现的变化，但弱点在于该概念的运用和演绎不一（Parsons，1995）。但整体而言，“政策网络”被视为在特定的政策领域中，政府与相关利益团体之间，在共同认可的价值观和规则下所开展的博弈行为，其起源和目的，都在于在特定的政策领域下，政府的决策能兼顾相关利益团体的物质利益。政策网络存在的形式不一，既可以是正式的，也可以是非正式的。

在澳门，随着社会经济的发展和进步，以及政治行政生活的本地化和现代化，行政当局逐渐意识到公共政策的制定，必须在澳门社会具备认受的基础，使决策以至决策后的政策执行，未至于与澳门的社会现实脱节，或对既有利益团体造成不必要的损害，进而影响澳门的社会稳定。而澳门公共政策制定制度的发展，也经历过决策过程由政治行政体制内部包办，到行政当局有选择性地把个别的决策议题讨论向全社会延伸的过程（见表1-1），也使澳门治理模式的特定政策领域层次，先后出现了以政治行政体制上层建筑的核心（例如咨询会、行政会）和咨询组织为代表的政策社群，以及结合澳门多元社会的特性的公开咨询为代表的议题网络。

根据文献回顾和澳门的情况，本书将“政策网络”界定为：在特定的公共政策层次，行政当局与相关的公共政策制定主体——利益团体行动者之间，在公共政策制定过程中调解可能产生的利益冲突的工具。政策网络由行政当局作主导，其运作受行政当局本身的决策形式，以及一套获参与者之间同意的行为准则所影响。在澳门，这个政策网络根据特定政策领域和行政当局或政府与其他公共政策制定主体关系的紧密程度，而包括以政治行政体制上层建筑的核心和咨询组织为代表的政策社群，以及结合澳门多元社会的特性的公开咨询为代表的议题网络。

表1-1 澳门公共政策制定制度的演进过程

三 法团主义

法团主义（Corporatism）是国家（政府）与社会关系的一种模式，也是利益团体政治模式的一种，且一般与多元主义（pluralism）、新右派（New Right）、苏维埃式一元论（Soviet monism）和工团主义（syndicalism）等相对（Schmitter，1974；Haywood，2002）。如果说多元主义是美国利益团体政治模式特征的总结，法团主义模式更多源自欧洲的经验（张静，2005）。威亚尔达（Wiarda，1997）在回顾法团主义在欧洲的起源和发展时认为，法团主义体制早于中世纪的欧洲社会已经出现，而法团主义的意识形态化，要到19世纪末20世纪初期才出现。到了第一次世界大战和第二次世界大战之间，才出现法团主义政权。

至于现代政治学中法团主义理论的构建和发展工作，则可追溯至20世纪50～60年代，不同学者和研究人员开始分析社会个案（Wiarda，1997），例如美国政治学者比尔（Beer，1956，1965，1969）对战时英国的政府与利益团体关系的研究，拉帕罗姆巴拉（la Palombara，1964）对墨索里尼时期意大利法团主义政体的研究，挪威政治学者罗肯（Rokken，1965）对当地政党、选举和议会研究所引申的政府与利益团体关系的研究，英国政治经济学者肖恩菲尔德（Shonfield，1965）关于政府在管理社会福利国家经济角色的研究，美国学者费伦（Phelan，1967）关于拉丁美洲殖民社会的研究，莫尔斯（Morse，1964）和麦卡利斯特（McAlister，1957，1963）关于拉丁美洲的殖民和后殖民社会的研究，威亚尔达（Wiarda，1968）关于拉丁美洲现代社会的研究，施米特（Schmitter，1971）关于巴西社会的研究等。

至此，不少学者开始尝试归纳“法团主义”的特性，使之成为一种普遍的理论（Wiarda，1997）。威亚尔达（Wiarda，1973）认为，法团主义不仅是国家（政府）—社会关系的专门制度安排，而且是法团主义本身已植根于整套社会经济以至政治文化的行为准则和制度之中，其目的在于巩固制度化的法团主义特征，并使之恒久化。国家（政府）在法团主义体制下，在经济和政治生活中占主导地位。至于法团主义理论对利益、团体、权利和国家（政府）的观点，如表1-2所示。

表1-2 法团主义理论下的利益、团体、权力和国家（政府）

为了区别20世纪初期欧洲曾一度出现的法团主义政权体制和现代欧洲以社会福利和民主为特征的法团主义体制，受到“新国家体制”时期葡萄牙法团主义中的“法团主义下的自由结社”（corporativismo de associação）和“法团主义下的国家干预”（corporativismo de Estado）的启发（Pinto，1955），施米特（Schmitter，1974）又将法团主义分为国家法团主义（state corporatism）和社会法团主义（societal corporatism）两类，之间的分别如表1-3所示。然而，从施米特的定义判断，其将法团主义分为国家法团主义和社会法团主义两类，可能无助于厘清和解释其法团主义的定义，特别是其定义本身已较倾向于国家法团主义的方向。考克斯（Cox，1988）甚至指出，即使是社会法团主义，国家仍然处于主导地位，因此，施米特的分类对于国家法团主义而言是有用的，但社会法团主义在现实世界中是不存在的（Bull，1992）。然而，国家法团主义和社会法团主义的区别，有助于解释由国家还是民间社会主导利益团体组织化的过程，在分析政府—社会关系时，仍具有参考价值。

表1-3 国家法团主义和社会法团主义的特征

总括而言，正式的法团主义具备以下特征（张静，2005）：（1）当代社会的组织化利益形式表现为功能团体利益，并显示出垄断地位的倾向。（2）获国家（政府）确定的功能团体利益有利于影响权威决策过程。它得到国家的支持，但要取得国家的承认，则需遵守一定的条件。（3）社会成员加入社团可能是自愿的，但社团的垄断地位，限制其对其成员的选择。（4）社会中的利益联合体履行代表性职能，同时履行协调其成员和国家（政府）关系的职能。（5）现代社会的发展趋势之一，是越来越多地通过层级结构来治理利益联合问题。（6）功能团体和国家进入经常的交流过程，而制度对于功能团体的行动，起着引导作用。对于公共政策，某一团体可以关注或不关注，取决于是否与他们的利益有关。

由上述回顾可见，法团主义经历了从理想类型（ideal type）的论述，到社会发展而促使社会选择的一种社会运行方式，再进一步发展成为一种意识形态，到成为制度化的国家（政府）—社会关系机制的模式的一个发展过程。而法团主义的理论构建和发展，则兴起于20世纪70年代之后，而且是从大量的个案研究中总结归纳而成的。一般而言，法团主义是由政府主导协调与社会利益团体各方关系的一种模式，其实行的方式繁多。尽管现代意义上的法团主义理论大多源于欧洲，世界其他地方的历史、经济和文化因素，都为当地提供了建构法团主义体制的条件。

娄胜华（2004）指出，澳门是一个以社会法团主义为主导的“澳门式法团主义”社会。而“澳门式法团主义”的体制特征则包括以下几点：

（1）体制的建构由社会自发组织主导。对澳门的华人社群而言，结社成为维护自身利益的集体方式，从社团的变迁过程分析，占澳门人口绝大多数的华人所组成的社团在相当程度上能自主发展，而且因为澳门的社会和经济发展，而使社团的发展动力又以社团内部的动力为主导，推动社团朝横向功能区域化与纵向层级化发展。

（2）社团与政府的关系以合作为主导。对澳门的行政当局而言，为了维持社会稳定和统治秩序，便通过赋权予社团的权力让渡方式，通过管理社团的手段来达至管理社会的效果。对社团而言，接受行政当局的合法地位和公权力的赋予，也就是对行政当局管治权的认可，弥补行政当局在认受性方面的缺失，而且通过与行政当局合作，更有利于保护华人居民的权益。

（3）社会整合工程的开展以社团为中心。这是由于澳门社团的丛生与分化导致澳门社会的权力配置并不像典型的殖民主义体制那般，以行政当局或政府为主导，也使澳门的社会整合工程，包括市场、法律、行政和中间组织的整合，要以社团为中心来进行。此外，社团对华人居民的保护，使华人居民以面对社团为先，面对政府为次，社会成员无形中也赋权予社团，作为在日常生活上替他们排忧解难的切入点。社团于是在社会整合中担当“调节利益冲突，缓和社会矛盾，化解社会危机，保持社会多样性发展，且不对社会秩序构成威胁”的核心角色。

（4）体制的价值认同以共同体为本体。这是由于传统的中国文化以“共同体”的集体主义价值观为本体，而来澳门的移民又以“难民化移民”为多，因此，社团便成为澳门移民得以依赖的资源媒介。

娄胜华的上述结论，主要是从其对澳门社团（尤其是华人社团）的发展中得出的，也非常准确地论述了澳门回归中国之前法团主义治理模式的核心特征。然而，对于影响行政当局在澳门建构此体制中的“葡萄牙因素”，包括葡萄牙的治理传统、澳门政策等，却着墨不深。诚然，在历史上曾受葡萄牙管治的澳门，其法团主义体制在澳门的实践，与中国社会儒家思想中的法团主义概念条件融合，对澳门的治理体制和模式，产生了相当深远的影响。这种外来体制与本土文化思想的融合，在澳门产生了独特的治理体制和模式，这也是葡萄牙在管治澳门期间留给澳门的一份政治行政遗产，并发展成为澳门政治行政文化的一部分。

根据文献回顾并结合澳门的实际情况，本书将“法团主义”界定为：在治理的宏观层次上，一个能解释政府和社会关系如何协调的制度化模式。在这个模式下，社会的组织化利益，以功能团体利益为单位；政府在双方关系的协调上，担当着主导的角色，且政府与功能团体利益之间，存在着代表性的承认和遵守条件的交换；代表性团体同时担当着协调内部成员和政府的双重角色。本书尤其强调澳门的法团主义治理体制，是一种地方法团主义治理体制，其形成和发展，受到里斯本或北京中央政府的澳门政策和在当地的行政管理（例如政治行政体制的构建）或社会行为（例如结社运动）的影响。