第二章 现代澳门治理模式形成的语境

第一节 葡萄牙的澳门政策

自1822年葡萄牙颁布首部宪法，到1974年之前的澳门，在葡萄牙宪制上是其海外领土的一部分。其时澳门的政治行政制度，也是葡萄牙海外行政制度系统的一部分。这段时期里斯本当局的澳门政策，可以从葡萄牙海外属地政策的角度加以探讨和分析；而现代澳门治理模式的形成，也离不开在葡萄牙历史上占有非常重要位置的萨拉查（António de Oliveira Salazar）。萨拉查在20世纪30年代开始全面执掌葡萄牙国政，推行“新国家体制”，实行独裁统治。此时期的葡萄牙海外属地政策，更直接影响作为中央的里斯本当局，与殖民帝国各组成部分的彼此关系，进一步影响殖民帝国组成部分各自的治理模式。

萨拉查个人治理理念的形成过程，与其本身早年的人生经历有着相当密切的关系。萨拉查的父母是极为虔诚的天主教教徒，而他在11岁的时候考进维塞乌（Viseu）修院接受教育，因而深受天主教教义的影响。在科英布拉大学求学和任教时期，适逢葡萄牙共和政体成立伊始，萨拉查又目睹政体政局混乱不堪的情况，使他对自由民主的政治制度产生不信任，反而认为葡萄牙最需要的，是不可置疑的政治权威和人与人之间和谐相处的秩序，而且只有严格遵守天主教基本教义，才可以达至这种权威和秩序。天主教和社会协调机制，才是葡萄牙社会的传统，也是使葡萄牙社会达至和谐的最佳途径。至于树立人民尚武和爱国的民族主义心理，也被萨拉查认为是令葡萄牙复兴的必要途径（Kay，1970）。因此，萨拉查个人治理理念的形成，受到天主教基本教义、天主教社会主义和民族主义的交互影响。后来天主教社会主义的主张，在欧洲其他国家进一步发展成为法团主义社会协调机制，反过来使萨拉查个人的治理理念进一步升华和成熟，这也奠定了将来“新国家体制”的本质是法团主义体制的基础；而其民族主义观后来更成为葡萄牙民族身份认同的一部分（Arenas，2003）。萨拉查个人治理理念的形成过程，也注定了其将来执掌葡萄牙国政时会实行独裁政治的路线，因为其治理理念完全与独裁政治基本功能相符（孙哲，2005），包括强行建立秩序并维护其稳定，作为个体生存的前提条件；在短时间内集中全社会资源进行大规模建设，使国家迅速增加经济和军事实力；透过控制个人收入和消费质量，实现平均的财富分配，保障基本的生活水平。

萨拉查的个人治理理念与独裁政治基本功能的兼容性，也直接影响其日后掌理葡萄牙国政后的海外属地政策。在“新国家体制”下，葡萄牙殖民帝国在经济、领土的物理面积上为独裁政权提供物质和精神的支持，殖民帝国也为葡萄牙独裁政权的中心，提供巩固其拥有“绝对真理”的工具和场所。这种殖民帝国与维护独裁政权的需要的关系，有助解释为何在“新国家体制”下的葡萄牙有别于世界上其他殖民力量，特别强调本土和海外属地之间的道德联系。在萨拉查的心中，殖民帝国除了是让其与原共和政体划清界线，凸显自己对殖民帝国实施有效管理的“有能”和原共和政体的当权者对之管理不善的“无能”的一个策略之外，也是实现葡萄牙“自给自足”经济的一个广阔腹地。而把本土和殖民帝国视作葡萄牙领土的完整整体，除了可以向国内人民灌输民族的自豪感外，在地缘政治的层面上更可以把葡萄牙打造成为欧洲文明的英雄和捍卫者。由于萨拉查政权认为，世界是因为葡萄牙的地理发现而开始的，葡萄牙因此是欧洲文明的总代表（Dodds，2000），其政权便拥有诠释欧洲文明的“绝对真理”的话语权。透过其领土横跨欧洲、非洲和亚洲的“欧非帝国”，葡萄牙为欧洲文明的传播“克尽义务”，反过来也使维持殖民帝国，不论对葡萄牙还是对整个欧洲都有了道义上的理据，本土与海外属地之间更产生了一重道德上的联系。同时，由于对萨拉查政权而言，殖民帝国疆域辽阔，把上述的构想加以实现是宏伟的事业，因此，殖民帝国不但能彰显葡萄牙民族的伟大，更重要的是，它能彰显萨拉查政权的伟大。

在具体的海外属地管理措施方面，当萨拉查完全掌握葡萄牙内政的主导权后，便决意要在不依赖借贷的情况下整顿本土和海外属地的财政状况，也希望能依靠葡萄牙资本去发展海外属地的经济，于是对共和政体时期对海外属地实行非集权化管理的情况彻底扭转。分析1930年颁布的《属地法》（Acto Colonial）和1933年颁布的《葡萄牙殖民帝国组织章程》（Carta Orgânica do Império Colonial Português）的条文，可以发现在“新国家体制”下的葡萄牙，除了逐步引导海外属地纳入葡萄牙经济体系，以扩大葡萄牙本土的经济规模和容量外，也对海外属地实施集权化管理，在加强中央政府干预的同时，又试图透过这种干预使当地的行政管理模式，相对地与本土的模式渐趋一致，加强葡萄牙本土与海外属地之间的相互依赖，以便维持葡萄牙对这些海外属地的控制，也在某种程度上增加葡萄牙海外属地实行非殖民化的难度。

而在20世纪50年代到1974年这段时期，葡萄牙对海外属地的管理基本上仍然以集权化为原则，但葡萄牙本土和海外属地葡裔居民之间出现经济利益冲突、当地葡裔人口分布的改变（Duffy，1964），以及国际非殖民化运动的深入，使这段时期葡萄牙的海外属地管理模式，曾作出过有限的调整，基本上以10年为一次调整的周期。特别是因应《联合国宪章》中针对非殖民化政策而制定的第11章“关于非自治领土之宣言”，葡萄牙在1951年修改宪法，把《属地法》撤销，原来有关海外属地管理纲要的条文直接写进宪法，不再使用“属地”（colónias）一词而改称为“海外省”（províncias ultramarinas）。当时的《宪法》第133条规定：“行使于其主权下之发现之土地殖民、向该处之居民传播及推广葡萄牙文明之益处之历史性职务，并行使附属于东方传教会之道德影响力，系葡萄牙民族之组织主体。”另第135条又规定“海外省作为葡萄牙国家整体之一部分，各省之间及与本土地区有连带关系”，充分反映“新国家体制”下葡萄牙的海外属地政策及其国家领土概念，即欧洲的本土以及遍布非洲和亚洲各地的海外属地，均属葡萄牙国家的整体。

尽管在“新国家体制”下里斯本当局的话语体系中，宣称其海外属地政策以“政治统一、精神同化、行政差异化和经济团结”（Unidade Política，Assimilação Espiritual，Diferenciação Administrativa e Solidariedade Económica）（Caetano，1951）为特点，但由于其政策中强调传播欧洲文明的关系，“非我族类”成为葡萄牙在处理与海外属地当地的非葡裔居民关系的一个重要预设前提，使绝大部分的非葡裔居民未能享有与葡裔居民等同的待遇。在1961年前，葡萄牙一直通过法律（即《土著章程》，Estatuto dos Indígenas）明确排除黑人“土著”（indígenas）参与当地的政治行政机构和社会管理体制的权利，并透过建立有别于该等机构和体制的保长制度（regedorias indígenas）以及限制当地黑人“土著”的活动范围来对之实施管理。另一方面，葡萄牙在法制上并无把华人视为“土著”，同时尽管从1959年起所有在葡萄牙及其海外属地出生的人士，不论种族，都被视为葡萄牙公民，但在现实意义上，当时未有办理申请葡萄牙国籍手续的华人，往往仍被视为有别于葡萄牙公民的“外国人”（estrangeiros）。如果法律文件在1961年前还明文保障在葡萄牙海外属地的黑人“土著”受当局保护、救济、教育和培训的权利（但葡萄牙当局当时有否严格执行《土著章程》，使他们的权利受到切实保障，是另一个研究课题），同时又禁止他们参与被视为具备“欧洲特征”（carácter europeu）的政治行政机构的话，作为华人的“外国人”则连上述的这种保障也没有，在法律上也并无明确和绝对地剥夺他们参与行政管理的权利。这种空白使得在澳门的葡萄牙行政当局未须像其他的海外属地的行政当局般，同样强调向本来已经属于另一个文明体系的华人居民，灌输欧洲文明的优越性。

事实上，地缘因素直接影响里斯本当局的澳门政策。澳门地处中国东南沿岸，惟受到珠江口和西江口大量泥沙的强烈沉积影响，导致港口和航道淤塞严重，货物的进口难以直接进入澳门，而须依赖毗邻的香港和中国内地，两地也因此成为澳门的主要货物进口来源地。与葡萄牙当时提倡本土与海外属地的“经济融合”理念相违背，澳门的进口货品总额中来自包括葡萄牙和澳门以外的其他海外属地的“葡萄牙经济圈”（Espaço Económico Português）的比例极小，来自香港和中国内地的比例反而达到90%以上（见图2-1）。而在主要粮食供应方面，当时的澳门除了本地的渔获仍能自给自足之外，农业、畜牧和家禽养殖业的产物都未能完全满足澳门的需要，因此需要依赖外地的进口。其中，来自中国内地的供应占多数甚至绝对的比例。即使对方因为“大跃进”的政策失误而面对经济困难，在对澳粮食供应的比例上也基本没有受到影响。而在各种主要粮食当中，值得一提的是澳门对中国内地白米的依赖。第二次世界大战结束后，由于香港政府曾颁令禁止在当地卸下的进口货品（包括粮食在内）再输往澳门，加上澳门当时未享有联合国的粮食配额，情况与香港不同，促使澳门的行政当局与当时的国民党广东当局协议保证澳门的白米供应（Gunn，2005）。这种对中国内地的依赖局面，并未随着中华人民共和国成立和联合国粮食配给制度的撤销而有所改变，在20世纪50～60年代期间，中国内地的白米供应量一直占澳门供应量的75%以上（见表2-1）。

图2-1 澳门进口货品总额来源地之比例（1953～1974年）

资料来源：根据黄启臣、郑炜明（1994）计算。

表2-1 澳门进口主要粮食中来源地为中国内地之比例

澳门对必要的生存资源的这种依赖，后来更扩展至淡水的供应上。除了本地的贮水塘外，澳门过去长期依靠西部的前山水道抽取淡水来确保澳门的淡水供应。然而，自1958年起，当时的中山县当局在前山修筑一道水坝，用以防止咸潮入侵影响当地的农作物收成。澳门的行政当局曾拟定多套方案，包括开放全澳水井，以至邀请新加坡专家勘探水源，都没有结果。最后仍须经大陆主导的社团——澳门中华总商会（简称“中总”）和澳门工会联合总会（简称“工联”），联同自来水公司与中山县当局商讨，在内地修建竹仙洞和银坑水库，因此澳门的淡水供应问题才得以解决（蔡凌霜，1959，1960）。

澳门的葡萄牙行政当局对于必要的生存资源要绝对依赖中国内地的认识是十分清晰的，例如在以美国为首的西方国家对中央政府实行禁运期间，澳门由于未有严格执行禁运决议而导致北大西洋公约组织向葡萄牙施加压力，时任澳门总督柯维纳（Albano Rodrigues de Oliveira）便坦白地向时任属务部部长的罗瑟文（Sarmento Rodrigues）指出：“澳门完全依赖中国的供给，庞大人口每日必不可缺的粮食亦有赖从北京共产政府所控制的邻近地区输入。（任何抵制从澳门向中国内地输入物资的措施）均可引发对（澳门葡萄牙当局）不利的极大反应和激烈报复，最终将导致中国中断向我们供应不可缺少的粮食。”（Fernandes，1999）

此外，当时澳门盛行的黄金贸易，是影响里斯本澳门政策，以至当地治理主体关系的另外一个经济因素。在第二次世界大战期间，澳门作为一个名义上“中立”的地区，开始吸引大量黄金流入澳门交易。战后，葡萄牙并无仿效英国的做法，签署限制私用黄金进口的布雷顿森林协议（Bretton Woods Agreement），在香港限制纯金买卖的情况下，澳门因而成为香港供应黄金的重要来源地。当时澳港两地的黄金贸易，同时以合法和走私方式交互进行，且有两种具体方法：第一种是香港金商从欧洲和南非购买黄金后，经香港把黄金转口到澳门，再在澳门将纯金熔化，改铸成工业金纯度的金条，然后再走私回港；另一种是获香港政府特许经营的贸易公司从伦敦输入黄金后，转口到澳门的澳港黄金贸易专营商王安行，先透过该行将黄金出售给澳门的金商，然后再由香港的买家购回，以“非正式途径”运回香港出售（冯邦彦，2002）。由于贸易方式迂回转折，金商因此可赚取可观的差价，而澳门的行政当局也可透过黄金的合法贸易而获得可观的收入，其税收占澳门公共财政收入的比例，还一度远超于博彩税收（见图2-2）。除曾任澳门经济总局局长罗保（Pedro José Lobo）之外，不少澳门华商也有参与当时蓬勃的黄金贸易活动（Gunn，2005）。一些在政治立场上倾向新中国政府的华商，例如何贤所开办的大丰金银号（即今天大丰银行的前身），便有从事黄金贸易的活动。与澳门现实的经济贸易关系和必要生存资源向中国内地依赖一道，当时蓬勃的澳港黄金贸易，使治理主体之间产生了共同的利益关系。

图2-2 黄金贸易和博彩税收占澳门公共财政收入之比例（1951～1961年）

影响里斯本当局澳门政策的另一个因素，尚有葡中两国的军事实力悬殊，使葡萄牙在澳门实施行政管理时，很多时候也未能随心所欲，例如在1955年原本打算高调庆祝“澳门开埠400周年庆典”的计划因为北京的压力而告吹（Fernandes，2007）、20世纪60年代扩大政务委员会华人代表比例的构思遭搁置（丁中江，1964）等。

从上述可见，由于中国内地是澳门进口货物的其中一个主要来源地，更是主要粮食和淡水等必要生存资源的重要供应者，而政治立场倾向中央政府的华商从事的黄金贸易活动，又为澳门行政当局在公共财政上带来实质的经济利益，即使其时葡萄牙政府奉行反共政策，而且长期拒绝承认中华人民共和国并与之建立正式的外交关系（黄庆华，2006），其澳门政策必须有别于其所宣称的那样，强调主权和欧洲文明的灌输，而须采取现实主义的态度。维持葡萄牙在澳门的统治和政治存在，以及促进葡萄牙本身的经济利益，对当时的澳门行政当局而言，才是更实际的任务。

另一方面，葡属几内亚、安哥拉和莫桑比克自20世纪60年代开始相继爆发民族解放斗争，葡萄牙于是从欧洲本土派遣军队镇压，其规模到了20世纪70年代初期已被称为“非洲经历最长和最大规模”的一次战争。戴维森（Davidson，1974）把当时葡萄牙对这次殖民战争的兵力投入与美国对越南战争的兵力投入相比较，认为在20世纪70年代初期葡萄牙投入在非洲的殖民战争的兵力，在人口比例上已经相当于美国在越南战争战况最激烈时投入兵力的6倍，使原本已经千疮百孔的葡萄牙本土经济雪上加霜。海外属地问题成为“新国家体制”后期里斯本当局内部矛盾激化的其中一个诱因，最终导致一批因主张以政治手段解决海外属地问题而被罢免的军官组织“武装部队运动”（Movimento das Forças Aramadas），在1974年4月25日成功推翻“新国家体制”独裁政权。新政权主张非殖民化，从而为里斯本当局的澳门政策带来调整的契机。

首先，新政权不再认为继续有正当的政治理由留在澳门，而“葡萄牙经济圈”的瓦解，导致葡萄牙在澳门仅余的经济利益也从此消失（Fernandes，1997）。然而，新政权也意识到，以独立为最终目标的“非殖民化”并不适用于澳门，反而因为澳门是中国领土的关系，新政权首先必须要先与中华人民共和国建立外交关系，才能解决葡萄牙在澳门的去留问题。新上任的外交部长苏亚雷斯（Mário Soares）在当年9月便提到：“葡萄牙希望同中国探讨澳门的未来，并且希望同北京建立外交关系；其实，澳门并不是一块殖民地，而是葡萄牙行使主权的一个商业中心。”而后来出任澳门总督的李安道（José Leandro）也认为：“完全西方化的民主政治制度不适合澳门，还不得不取得在葡萄牙可能受到冲击的资本家的支持，才能有效施政。”到了葡萄牙与中华人民共和国商讨建立外交关系的时候，葡萄牙部长会议的一份予驻法国大使的秘密指令中又提到：“葡萄牙《宪法》没有把澳门划入葡萄牙领土，只是把澳门看做在葡萄牙的管理之下。葡萄牙政府认为，葡萄牙对澳门领土管理的终结，可以成为中华人民共和国与葡萄牙谈判的议题，谈判可在两国政府认为合适的时机进行。在此期间，葡萄牙政府承担严格尊重澳门中国居民权利的责任。”这些立场也获得当时参与谈判的中国驻法国大使的同意，同时也为日后两国讨论澳门前途问题提供基础（黄庆华，2006）。

规范至澳门回归中国前当地政治行政制度的《澳门组织章程》自1976年生效的结果，首先在于确定澳门行政当局部门的本地化，不再像过去那般，与葡萄牙的行政系统存在联系的空间。其次，在行政管理权力进一步从葡萄牙国家主权机关向总督下放，以此重新确立总督在澳门政治行政制度的权威的同时，对澳门本地的政治行政机构——立法会（以及后来的市政议会）也从1984年开始扩大澳门本地居民的参与［尽管当时这个决定的动机仅希望以此削弱土生葡人在立法会的影响力，李炳时（1994）］，同时引入了具普遍性和代表性的选举制度。而《澳门组织章程》的修订，以及其他葡萄牙澳门政策实施的历程，也配合澳门的行政管理权从葡萄牙回归至中国的过渡历程。纵观这段时期行政当局的施政方针（Linhas de Acção Governativa）和具体的政策措施，基本仍是一脉相承，且可分为两个阶段，大致以1990年修订《澳门组织章程》和韦奇立（Vasco da Rocha Vieira）在1991年出任澳门最后一任总督之间的时期为界。其前为重新树立总督权威，同时奠定本地化基础的阶段，大致以“朝向本地区和谐及整体发展”为整体方向，强调确保澳门经济发展、公共收支平衡、提高行政当局的工作效率，并根据《澳门组织章程》的原则，有序地移植与其时葡萄牙实行的类似的行政、法律和社会制度，确立一系列澳门政治行政制度的具体框架。在这个界线之后为本地化的深化阶段，除配合将来《澳门基本法》的规定把政治行政权力进一步从里斯本向澳门下放之外，还对上述的行政、法律和社会制度加以本地化，对澳门的经济活动采取自主化和多元化策略，强调澳门悠久的中西文化相遇和交流的特色，以塑造和树立属于澳门本身的认同价值，使之与香港的社会运作模式区隔，长远使将来的澳门在回归中国后能维持既有别于中国内地的社会主义制度，又有别于香港的资本主义制度的“澳门式资本主义”制度和生活方式的“中国第三制”特色。

图2-3 葡萄牙对澳门政策的演变