中国道路的民主经验[1]

房宁[2]

民主政治是工业化时代政治发展的普遍趋势。中国正处于实现工业化、现代化的历史进程之中。民主政治是中国工业化、现代化发展的必然产物，为当代中国社会发展所需要。探索和建立适应时代需要，适合中国国情，符合发展要求的民主政治，将为中国的工业化、现代化发展提供政治保证。

但是，中国在历史上是一个缺乏民主政治实践和经验的国家。当代中国的民主政治建设要在中国社会发展的实践中逐步探索，在探索中建设，在建设中发展和完善。总结中国民主政治建设的实践经验十分重要，是中国民主政治建设和发展的重要条件。

一

中国的民主政治建设和发展植根于中国的历史与现实。历史环境、现实国情，为当代中国民主政治建设和发展提供了起点和基础；而满足当代中国工业化、现代化发展的要求，则是推动和塑造当代中国民主的决定性因素。

从表面上看，民主似乎是一种“普世价值”，似乎“条条大路通罗马”，当今世界上多数国家采取的政治制度在形式上是类似的，都被称为民主政治。但是，实际上各国实行民主政治的历史原因是有差别的，民主政治在各国近现代历史发展中所起的作用也不尽相同。从近代民主政治的发祥地英国的历史情况看，英国民主政治最早起源于统治集团内部的政治斗争，因此权利保护成为英国民主的起点和重点。法国民主政治起源于法国社会内部阶级阶层之间的矛盾，出现在下层阶级反抗上层阶级的革命斗争之中。因此，长期以来争取自由成为法国式民主的主题与鲜明特色。美国民主诞生于反抗外来压迫的独立战争，由于历史和地理条件等特殊原因，美国独立建国时较之欧洲国家有较大的制度选择和建构空间，使得许多源于欧洲的民主观念与政治原则在新大陆上的表现胜于旧大陆。美国民主制度建立之初，即实行公民权利与国家权力的双重开放，这是历史赐予美国的礼物。后世各国的民主政治鲜有建立之初即实行权利与权力的双开放，这也主要是后世诸国难有美国的历史和地理条件。

“条条大路通罗马”，条条大路路不同。导致各国走上民主政治道路的原因是具体的，是有差别的。开端包含目的性，历史起点不同，历史任务不同，深远地影响着不同国家的民主政治道路。中国的民主政治的起点是由于外来殖民主义侵略引发的民族生存危机，救亡图存是中国近现代一切政治建设的历史起点和逻辑原点。在挽救民族危亡和争取民族独立的斗争中，产生了民主政治的诉求，出现了最初民主实践。在新中国建立后，寻求国家的快速工业化，建立富强的新国家，成为新的历史任务。民主政治成为调动人民建设国家，实现现代化的积极性、主动性的政治机制。中国民主政治建设的主题，也由此从救亡图存转变为建设社会主义强国。历史起点和历史主题的输入深刻地影响了中国民主政治发展的历史轨迹和现实道路。

民主政治是人们的选择，但选择不是任意的，人们只能在历史任务和国情条件等客观因素设定的可能性空间中进行选择。中国的历史和基本国情深刻地决定和影响着当代中国的政治制度，当代中国面临的根本任务是实现国家工业化、现代化；中国的基本国情要求在工业化、现代化阶段的政治制度与体制，必须能够调动和发挥广大人民群众建设国家、追求幸福美好生活的积极性、主动性、创造性，同时又能够集中民力和民智，有利于在全国范围内合理有效调配资源、有利于保卫国家安全和保障社会的安定团结。对于当代中国的政治制度来说，只有满足国家与社会发展所需要的这两方面的基本需求，才是一个可供选择和有生命力的制度，才是一个真正为中国人民所需要的制度，因而也才是一个真正民主的制度。

二

中国的民主有与其他国家的民主相通的地方，也有与其他国家的不同之处。中国的民主，是在追求民族独立、国家富强和社会进步的长期奋斗和探索中逐步形成的，历史文化传统和基本国情对当代中国民主有着深刻影响。在长期和反复的探索中，中国民主建设取得了自己的重要经验。民主的中国经验，在与其他国家民主进行比较的意义上，反映了当代中国民主的特点。根据笔者多年的观察、思考与比较，民主的中国经验中有四条尤为重要和值得人们关注。

第一，在经济社会发展进程中，把保障人民权利与集中国家权力统一起来。

改革开放给中国人民带来了前所未有的经济、社会自由，权利的开放和保障，激发了亿万人民的积极性、主动性和创造性。在资源禀赋没有发生根本性变化的条件下，由于人民生产积极性的变化，中国经济出现了历史性的飞跃。这是中国民主政治产生的巨大社会推动力的结果。改革开放以来，中国巨大的经济成功，中国大地上不可胜数的从无到有、脱颖而出、卓尔不群的成功故事，就是以权利开放为取向的政治改革的最有说服力的注脚。

然而，权利保障还只是中国改革开放和民主建设的一个方面。如果说，世界各国民主政治中都包含着权利保障的因素而并不为中国所独有，那么，中国民主政治建设的另一方面，集中国家权力则是当代中国民主政治最具特色之处。中国是后发国家，是一个大国，中华民族是一个有着辉煌历史和文化记忆的民族。因此，中国的工业化、现代化不仅要改变自己的落后面貌，还要追赶世界先进水平。中国梦不是田园牧歌，而是一个伟大民族立于世界之巅的雄心。“三代不同礼而王，五伯不同法而霸”。中国要后来居上就不能跟在西方发达国家后面亦步亦趋，就一定要走出一条自己的路。从民主政治的角度看，中国道路的另一个特点就是国家权力的集中。中国共产党的长期执政地位，即“共产党领导”是国家权力集中的制度体现。

西方舆论将中国模式称为“威权主义”，并将所谓“威权主义”定义为：经济自由与政治专制的结合。尽管在西方甚至中国国内有不少人是这样理解中国的，但这却远不是事实。中国模式与所谓“威权主义”根本不同，二者的根本区别在于：中国现行政治体制，并非如专制政治之下以一人、一党、一集团的一己之私为目的之体制，中国现行政治体制是用以集中资源，统筹安排，实现工业化、现代化的战略性发展之体制。在中国，权力集中是现象，权力目的是本质。中国集中程度较高的政治权力与政治体制是用于国家的战略性发展，保证中国实现更具效率的集约化发展的政治体制。这是中国民主模式中与保障人民权利同等重要的另一要素。

第二，在工业化阶段，选择协商民主为民主政治建设的主要方向和重点。

将民主政治在形式上分为“选举民主”和“协商民主”，在很大程度上是一个中国式的分类方法。西方一些国家的学术界，有人针对西方普遍实行的竞争性选举存在的缺陷和导致的问题，提出以审议式民主或民主协商来补充和调适西方政治制度。但这些讨论更多地还是停留在思想理论上，议论于非主流学者的沙龙中。在中国则不同，协商民主已经在中国有了长期而广泛的实践，已经成为中国民主的重要形式。

在工业化阶段重点发展协商民主是中国取得的重要经验。重点发展协商民主，可以在一定程度上避免因选举民主给工业化进程中的社会增加矛盾和冲突的可能性。现阶段发展协商民主的主要价值在于：其一，有利于减少社会矛盾，扩大社会共识。竞争性民主由于强化分歧和“赢家通吃”效应，容易造成利益排斥。而协商的本质是寻求利益交集，寻求最大“公约数”，照顾各方利益，促进妥协、促进共同利益形成。而这也正是处于工业化转型时期、社会矛盾多发时期，唯一可以缓解社会矛盾，促进社会和谐的方法。其二，有利于提高民主质量。协商民主与选举民主、多数决定的民主机制也不是截然对立和矛盾的，协商民主可以让各种意见充分发表出来，通过交流讨论使各种意见取长补短，避免片面性，尽可能趋于一致，也有助于把“服从多数”和“尊重少数”统一起来。其三，有利于提高决策效率，降低政治成本。竞争性民主以及票决民主、选举民主的前提是公开的竞争与辩论，这种民主形式具有自身的优点但也有明显的弱点，这就是分歧与矛盾的公开化。分歧与矛盾的公开化会使具体问题抽象化、原则化，形成价值对立和道德评判，其结果是提高了达成妥协与共识的交易成本。而协商民主是求同存异，在一般情况下回避尖锐矛盾，不公开分歧，结果是有利于妥协和共识的达成，有利于减少妥协的交易成本。

第三，随着经济社会发展进步，循序渐进不断扩大和发展人民权利。

民主的中国经验首要的部分就包含了保障人民的权利，但人民权利的实现和扩大并不是一蹴而就的。人民权利实现和扩大是一个历史过程。发展民主政治是世界各国人民普遍追求，但在众多的发展中国家，民主政治之路并不平坦，许多国家经历了坎坷和曲折，遭遇了“民主失败”。民主的本意是实现多数人的统治，为什么推行和扩大民主会在一些国家导致混乱？其中一个重要原因是人民权利的扩大超过了政治制度和体制的承载能力，形成了权利超速现象。

在中国的意识形态和社会实践中，从未把权利神圣化、绝对化，从未以先验的、教条主义的态度对待人民的权利问题。马克思主义的权利观认为，权利不是观念的产物而是经济社会发展的产物，权利是伴随着经济社会文化的发展而不断扩大和增长的，并非与生俱来，也不是单纯靠政治斗争争取来的，权利在本质上是历史的、相对的。人们只有在具备了条件的情况下，才有可能享有相应的权利。中国主张要随着经济、社会和文化的进步，逐步地发展和扩大人民的权利，逐步提高人民享有各种经济、政治、社会和文化权利的质量。

“海选”，从吉林省梨树县的一个创举，逐渐成为中国各地基层民主的一个常态。最近，一种被称为农村“小纪委”的村民监督委员会又开始在各地成立。中国村级民主逐渐改变“半拉子”现象，逐步走向完善

第四，在民主政治建设和政治体制改革中，采取问题推动和试点推进的策略。

采取正确的策略进行民主政治建设和政治体制改革至关重要。经过多年的反复探索，中国形成了以问题推动改革和通过试点推进改革的重要经验，成为推进民主政治建设所采取的基本策略。

民主政治建设和政治体制改革是浩繁的社会工程。从比较理想的状态设想，民主政治和体制改革应预先进行准备和计划，然后付诸实行。这也被称为“顶层设计”。但是从现实情况看，在政治建设领域实施顶层设计所需要的条件往往是难以满足的。顶层设计需要经验积累和理论准备，顶层设计的基础是具有足够的同一领域的经验和在一定经验基础上形成科学理论。但在社会领域，尤其是在政治领域，实践对象的重复性低，又不能像自然科学和工程学那样人为制造相似环境进行实验。在政治建设领域中进行顶层设计并加以实施，并非完全不可能，历史上亦有先例，如法国大革命后的《人权法案》，美国独立建国后创制的美国宪政体制，中华人民共和国成立后以人民代表大会为代表的新中国的一系列政治制度等。这些都是人类政治发展史上重要的关于政治制度的“顶层设计”和实施，但它们都具有不可或缺的重要历史机遇，这就是社会革命开辟的历史新起点和发展新空间。政治制度的顶层设计往往产生于新旧制度更替的革命年代。而改革与革命不同，改革是在原有基础上的变动与完善，不是“推倒重来”。改革是继承了原有制度中的众多既定因素，是在现有基础上的变革。因此，改革必须面对既有的制度、既定的格局等因素，被束缚于客观的规定性之中，而不能完全按照主观行事。形象地说，革命好似“新区开发”，而改革好似“旧城改造”。与革命时代不同，改革时代的“顶层设计”是罕见和困难的。

改革开放以来，中国政治体制改革策略被形象地称为“摸着石头过河”，即从实践中的问题出发而不是从观念出发，是通过实验分散进行而不是轻易采取“一揽子”方案。所谓从问题出发，是将改革的起点设定于具体问题，从现象入手。现象大于本质。改革从现象入手不会偏离事物本质，而是在尚未认识事物本质的情况下，圈定本质的范围，由表及里、由浅入深地进行改革的尝试，通过部分地解决问题，从量的积累到质的改变。

改革必须尽可能地通过实验、试点，逐步推广。这也是中国改革和民主建设一项重要的、成功的策略。政治体制改革和推进民主政治具有高度的风险和重大责任，政治体制改革一旦失误，后果严重甚至难以补救。当然，改革不可能没有风险，任何改革都必然要面对风险，但政治体制改革不能冒没有退路的风险，不能冒后果不可挽回的风险。政治体制改革一旦遭遇重大挫折甚至全面失败，国家和人民就要承受不可弥补的损失，几代人的生活就有可能被毁坏。这种风险是任何负责任的政党、政府和政治领导人不应当也不可能承受的。因改革失误和失败导致国家解体、人民遭殃的惨痛教训在世界上并非没有先例，苏联的改革与崩溃可谓殷鉴不远。因此，政治体制改革必须规避可能导致政权与国家倾覆的风险。政治体制改革的所有设想、方案和实验，都必须遵守“退路原则”，应预先进行风险评估，提前准备退回预案，以作为风险防范的重要措施。而民主建设和政治体制改革要经过试点加以实施和推进的目的之一，就在于分散风险。试点可以规避整体风险，可以规避颠覆性风险。改革难免失误，只要在一定范围内则可以承受。失败和失误是探索和认识的一部分，只要不牵动全局，失误或失败会加深对事物规律性的认识，反而有利于找出更加科学、正确的方法。

三

民主有价值与实践之分。民主在价值层面的含义是人民主权，这一点在当今世界获得了广泛共识和普遍的法律确认。在人民主权得到法律确认的条件下，民主就成为一个实践问题。民主作为实践问题，意味着寻求和建立实现人民主权的民主形式、政治制度。然而，无论历史还是现实之中，无论在西方还是第三世界，探索和建立适合需要的民主形式都非一帆风顺。在实现人民主权的共识和政治正确性之下，具体的民主形式探索、选择和建立，要受到诸多历史与实现条件的制约。纵观世界民主政治发展的历史，各国民主之路无不犹如群山之中一条狭路，蜿蜒曲折，坎坷前行。

在可以预见到的未来，由于工业化发展的阶段性等诸多历史与现实条件制约，中国民主建设不能采取扩大竞争性选举的策略，这是中国民主政治建设和政治体制改革在未来长时期中都要面对的一个重要限制性因素。在这样的历史性的约束条件之下，中国的民主建设只能采取积极稳妥地扩大和推进有序政治参与、重点发展民主协商以及建立、完善权力制约和监督体系的总体策略。

第一，分层次扩大有序政治参与。

政治参与是民主政治的一项重要内容。在我国的民主政治实践中政治参与占有重要地位，是人民群众在共产党领导下实现当家作主的民主权利的重要途径。我国的政治参与的主要途径是政策性参与，即通过民意征询系统，把国家的法律与政策建立在征询和反映人民群众意愿基础之上，通过征询人民群众的意愿使党的执政方略和各级政权的法律法规、政策能够准确地反映和代表各族人民的根本利益。实行分层次的政治参与是保证政治参与的有序性的关键。在现代的民主形式之下，即间接民主政治实践中要处理的一个基本关系是“精英”与“群众”的关系问题。民主的题中应有之义是人民群众的政治参与，但由于信息不对称、经验不对称以及利益局限性，客观上限制了人民群众进行政治参与的能力与范围。分层次政治参与方式是克服和超越群众参与局限性的根本方法。所谓分层次参与是以利益相关性、信息充分性和责任连带性为标准设计和确定政治参与的主体、对象和方式。区分不同的政治事务，以利益相关程度、信息掌握程度和责任连带程度为尺度，引导相关性强的群体及代表进行分层次的政治参与，而不是不分层次、不看对象的所谓全面的政治参与。这样做既从总体上保证了人民群众参与国家政治生活的权利，又可以防止无序参与带来的无效与混乱。

第二，推进协商民主，提高协商民主质量。

党的十八大正式提出中国式的协商民主概念，提出完善协商民主制度和工作机制，把推进协商民主广泛、多层、制度化发展作为未来中国民主政治建设的重点。发展协商民主，需要进一步扩大协商民主范围，推进民主协商的体制化、制度化。提升协商民主的质量是未来中国协商民主发展的关键问题。在未来发展中国式的协商民主中，社情民意的客观、准确、全面的发现和反应机制是发展协商民主，提升协商民主质量的重要相关制度，应纳入中国民主政治建设的议事日程。协商民主较之选举民主，其表达机制相对薄弱。因此，在重点发展协商民主的背景下，加速建设中国的社情民意调查系统就显得十分必要。当前我国社情民意调查工作存在缺陷和不足，尚未建立起专业、系统和完善的社情民意调查系统，由此导致协商民主的基础并不牢固。在这方面，我国应广泛学习借鉴国外相关经验，结合本国国情和现实需要，加快建立和完善专业化的社情民意调查机构和体系，特别是应当建立相对独立的专业化、职业化的民意调查机构，以促进协商民主质量的提高。

第三，建设和加强权力制约和民主监督体系。

权力制约与民主监督在现阶段不以扩大竞争性选举为民主建设策略选项的条件下，具有更加重要的地位和作用。人类的长期政治实践表明，权力制衡作为一项防止权力蜕化、保障权力性质的基本措施是有效和可靠的。权力制衡属于人类政治文明的优秀成果，是一种在民主政治体制下的普遍适用的原则。权力制衡的基本原理是相同或相似的权力主体间的相互监督和制约，而民主监督的基本原理是授权者或被代表的主体对于委托者或代理人的监督和制约。权力制衡和民主监督是两个性质不同、功能相近的制约与监督政治权力的管理机制，在未来民主建设都需要进一步加强。

所谓“把权力关进制度的笼子”，核心思想是建设和完善制度性的权力制约体系。在我国未来的政治体制改革中，应沿着分类、分层、分级建立权力制约机制的方式推进权力制约体系的建设。所谓“分类”，是分别在党委、政府、人大、司法等主要权力机关之中首先建立完善的内部权力制约机制。所谓“分层”，是区别中央和地方以及部门，根据条件和需要建立各具特色的权力制衡机制。所谓“分级”，由于中国当前所处发展阶段以及处于当前发展阶段的政治制度历史的限定原因，中国的政治权力将长期处于相对集中的形态，因此，中国政治体系中的权力制衡机制并非均衡和均质的，处于权力不同层级上的制衡机制应有所区别。

在缺乏竞争性选举的民主形式类型中，民主监督的地位和作用更加突出。特别是在我国实行社会主义市场经济的条件下，民主监督作为一种重要的民主政治形式更是不可或缺的。民主监督是保障人民赋予执政党、国家权力机关和政府机关的各项权力不变质，保证权为民所用、利为民所谋的根本方法。从一定意义上讲，民主监督是保障现阶段我国民主政治发展正确方向的关键因素之一。只有实行有效的民主监督，其他的民主形式才能真正发挥效力；进一步讲，只有实行和加强有效的民主监督，我国社会主义民主政治的性质才能得到真正体现。因此，民主监督是现阶段中国特色社会主义民主政治建设需要大力加强的重要领域。

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[1] 本文原刊于《红旗文稿》2014年第6期。

[2] 房宁，中国社会科学院政治学研究所所长，研究员。