Development ｜发展之路

农业保险高质量发展：基于辽宁经验的研究

提高农业保险服务能力，强化农业保险基础建设，健全农业保险保障机制。

撰文｜王胜邦

辽宁是农业大省，也是我国重要粮食主产省。经过十几年发展，辽宁初步建立了涵盖种植业、养殖业、林业在内农业保险体系，有效发挥了财政资金杠杆效应。2019年中央深改委审议通过了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），对农业保险发展提出了更高的要求。

经济补偿是保险的基本功能。2008年国家财政补贴农业保险政策在辽宁实施试点，当年农险保费达到1.2亿元，较2007年增长11.9倍，实现了跨越式的增长。如图1所示，辽宁农业保险保费规模从2008年的1.2亿元增长到2020年的32.6亿元，年均增速超过30%。

保险密度和保险深度是衡量保险发展程度的通用指标，农业保险密度反映了农户参与农业保险程度，农业保险深度反映了农业保险在地区农业经济的地位和对农业的保障度。2008年以来，辽宁农业保险密度和保险深度持续上升。辽宁农业保险密度从2008年的18.9元/人，增长到2020年的457.5元/人，增长24.2倍；农业保险深度从2008年的0.13%，增长到2020年的1.78%，增长13.7倍。

农业保险赔付率的差异与波动

农业生产条件、自然灾害种类和程度使得不同地区、不同年份农险赔付率呈现出较大差异。辽宁省地形复杂，东西高中部低，六山一水三分田，各地市气候条件差异较大，灾害分布情况也有所不同，辽西地区水土流失较为严重，春旱次数较多，以朝阳最为严重；彰武、康平、法库风沙较大；昌图、法库、辽中等地区盐渍化土壤较多，易造成农业减产；朝阳、昌图、沈阳、丹东等地区冰雹灾害较多。辽宁省各地市按照农作物播种面积前五位分别是：沈阳、铁岭、阜新、朝阳及锦州市；水稻种植面积前五位分别是：沈阳、盘锦、丹东、营口及辽阳市；玉米播种面积前五位分别是：铁岭、沈阳、朝阳、阜新及锦州市。牲畜饲养量主要地区为沈阳、朝阳、阜新、铁岭及锦州市。

区域差异性分析

以2009-2020年辽宁种植业保险的承保和理赔数据为基础，计算各地市农业保险的简单赔付率。不同区域的农业风险和保险赔付率差异明显，从36.9%到106.2%。农业保险赔付率与地理环境高度相关，中部平原地区，如盘锦、营口等地市农业生产风险较低，而西部朝阳、阜新、锦州等地市农业风险较高。在统一费率水平下，高风险地区的保险经营机构难以维持，低风险地区则无灾赔付。

年度波动性分析

2008-2020年间，辽宁种植业保险简单赔付率波动度很大。2010年、2014年、2015年简单赔付率均超过了100%，2010年高达133.3%，出现严重超赔；其他年份简单赔付率低于100%，赔付率最低的2013年仅28.1%，保险机构经营利润明显偏高。现行农业保险费率动态调整机制尚不健全，在灾害多发年份不足以弥补风险，在灾害较轻年份造成财政资源浪费，扩大了农业保险经营机构自我平衡风险的难度。

农业保费收入的杠杆作用

农业的弱质性和基础性决定了对农业保险实施财政补贴的必要性。一方面，农业保险的保费补贴政策直接减轻了农民经济负担，提高农户投保积极性，有助于维护农业生产稳定和粮食供给；另一方面，国家通过财政扶持农业保险有助于平滑农民收入波动，稳定国内需求。农业保险经营机构根据农户的灾害情况、受灾面积和损失程度据实确定赔付对象和赔付金额，避免了传统救济存在的“阳光普照”“平均主义”的分配方式，国家财政资金从直接投入到间接再分配，既增加了社会福利，又提高公共资金使用效率。

农户自缴保费的杠杆作用

财政补贴提高了农户参保率，撬动财政资金发挥支农惠农作用。对于农户而言，获取的赔款高于自缴保费是吸引其投保的最大动力。本文将赔款/农户自缴保费定义为自缴保费杠杆率，用来观察财政资金促进农户投保的杠杆作用。2008年以来，农户自缴保费杠杆率持续高于100%，平均自缴保费杠杆率332%，撬动作用非常显著。2010年、2014年和2015年三个大灾之年的自缴保费杠杆率高达到650%、694.4%和588.5%，对于抗灾自救、稳定农民收入发挥积极作用。

财政补贴保费的杠杆作用

我国农业保险补贴资金中省级财政资金投入至关重要。2008年以来，辽宁省级财政累计投入农业保险补贴45.7亿元，撬动各级财政补贴130.4亿元，省级财政补贴使用效率1为2.9倍，自2015年以来，财政补贴品种和种类保持稳定，效率1维持在2.72.8倍的水平。辽宁农业保险累计提供风险保障4220.4亿元，省级财政补贴使用效率2为92.4倍，2011-2014年效率2超过100倍，2015年陆续开办了一些地方特色保险品种，其规模较小，中央财政也不予补贴，拉低了效率2的数值。13年来，辽宁农业保险累计赔款共111.9亿元，省级财政补贴使用效率3为2.4倍，也就是省级财政投入1元钱，农户得到的赔款为2.4元，在2009、2010、2014和2015等大灾之年，效率3分别为3.9、5.2、4.8和3.7倍，省级财政杠杆作用发挥明显。

影响农业保险高质量发展的关键因素

农业生产经营活动易受自然灾害的影响，发生巨灾的概率较高，在缺乏政策支持的情况下，保险公司自主提供农业风险保障的意愿不足。农业保险单纯依靠商业运作无法大范围开展，财政补贴政策支持是培育农业保险市场高质量发展的最关键因素。除财政补贴外，制约农业保险高质量发展的因素包括以下三个方面。

实践证明，产品创新是农险保险提高保障能力的最重要手段，要继续在扩面、增品、提标上做文章。农业保险与其他金融工具融合有助于拓宽农业保险服务领域。

风险分散机制

2008年以来，辽宁农业保险保持较高增长，只有2010年业务规模同比下降32.5%，原因就在于2009年辽宁遭受严重的旱灾，经办保险公司遭受严重亏损，打击了次年开办业务的积极性。2013年财政部下发了农业保险大灾风险准备金管理办法，保险公司购买商业再保险更加主动积极。2020年，中国农业再保险公司已正式运营，农业保险抵御巨灾风险的能力将显著增强。然而，我国财政支持的农业保险巨灾风险保障机制尚未建立，如果发生区域性严重自然灾害，仍无法有效分散风险，行业抗风险能力亟待提高。

公司经营能力

近几年农业保险快速发展的同时，保险机构现有的经营管理问题日益显现，制约了农业保险高质量发展。一是现阶段我国农业经营模式仍以分散、小型的传统农户为主，保险公司需要足够的基层网点和从业人员，提高了经营机构的运营成本，由于部分机构承保和理赔服务能力不足，政府和农户的满意度有所下降。二是新技术应用欠缺，依然用“老办法、旧手段”开展农业保险工作，业务操作和管理水平跟不上，风险管控不到位。低效率、不规范的业务管理增加了保险机构经营风险，导致了农业保险违法违规问题屡禁不止。三是农业保险专业性强，其风险评价和费率精算的科学性能有效防范逆向选择和道德风险，相当部分保险公司基础数据积累不足，导致定价机制和费率厘定方面依据不充分、产品创新能力和水平不足，无法满足广大农户多样的风险保障需求。

农户投保意愿

农业保险的一个重要经营原则是自主自愿，农业保险条例明确任何单位和个人不得利用行政权力、职务或者职业便利以及其他方式强迫、限制农民或者农业生产经营组织参加农业保险。对于保险产品设计比较合理，市场接受度高的业务，在农业保险开办过程中，一般规律是在开始两三年内投保率迅速提高，达到投保率瓶颈后处于相对稳定状态。以辽宁地区玉米为例，2009年开始给予全面补贴后，玉米成本保险的投保率当年即达到54.7%，经过几年的发展，2013年投保率接近70%，进入缓慢上升阶段，2016年投保率达到80%后，承保面积始终维持在3300万-3400万亩之间，投保率稳定在80%-85%之间，在农户自愿投保的原则下，保险覆盖面难以进一步提高，达到了投保率瓶颈。

与玉米保险相比，林业保险在产品设计方面由于保险责任不清晰和保障程度不足，市场主体投保意愿不强。2011年开始给予保费补贴后承保面积大幅增加，投保率达到50%后明显放缓，近年来一直在50%-60%的区间波动，达到投保率瓶颈。

推动农业保险高质量发展的政策建议

提高农业保险服务能力

实践证明，产品创新是农险保险提高保障能力的最重要手段，要继续在扩面、增品、提标上做文章。农业保险与其他金融工具融合有助于拓宽农业保险服务领域。一是发挥保险与信贷的联动作用。从调研情况看，朝阳、阜新等辽西地区由于自然灾害频繁，农户受灾后收入不稳定，无力偿还银行贷款，导致农村中小银行不良贷款持续居高不下。借鉴农业发达国家经验，鼓励保险机构联合银行机构，在开办农业保险的同时，开展涉农小额信贷保证保险、农业保单抵押贷款、借款人意外伤害保险等，通过农业保险的增信功能，提高农户信用等级，有助于缓解农户“贷款难、贷款贵”问题，增强农民自我发展能力，提升银行资产质量。二是完善“保险+期货”运行模式。充分发挥期货公司对冲价格波动风险的专业能力与保险公司产品研发和客户资源的优势，调动、融合各方资源，完善“保险+期货”运行模式，丰富交易品种，利用市场化手段，转移价格波动风险，保障农民收入。逐步将“保险+期货”纳入政策性农业保险体系，建设资金配套补贴机制。鼓励保险机构、期货公司将“保险+期货”的费率和服务内容等方面向规模农业经营主体进行差异化倾斜，调动规模农户的种粮积极性。

强化农业保险基础建设

通过资格准入和机构遴选，引导保险机构加强基层服务力量建设，创新服务手段。一是建立健全市场准入和退出机制。新形势下，农业保险需要扩大市场供给，但也不是越多越好，应逐步健全农业保险的市场准入和退出机制，以服务能力和经营能力为出发点，选择优秀保险公司作为农业保险供应商。二是提升基层服务能力。指导县域农业保险经营主体保持相对稳定，引导保险机构加大资源投入，鼓励保险机构加强专业人才培养，增加农村服务网点覆盖面，加大与银行、基层农业科技推广机构、农村社会化服务组织和农民合作社等协作，促进农业技术推广、生产管理、森林保护、动物防疫、防灾减损与农业保险相结合，提升保险支农扶农的能力和水平。三是运用创新服务手段。鼓励保险机构加大新兴技术在农险方面的投入力度，在承保端及理赔端推广应用无人机航拍、卫星遥感、电子耳标等技术，提供精准化和便捷化的保险服务。

发挥农业保险大数据优势，强化农业保险基础研究。一是推进农业风险区划。将农业风险区划纳入农业保险高质量创新体系，设立相关研究课题和专业研究团队，以行业公共基础数据平台为依托，汇聚涉农数据，组织方法研发、开展测算工作、定期发布成果。二是健全农险费率动态调整机制。依托风险区划和农险费率厘定研究成果，选择条件较成熟的区域，按险种开展农险动态费率调整机制试点，科学设定和评估动态浮动的触发条件和运行效果。三是完善农业风险区划的制度保障。借鉴发达国家农业风险管理经验，在省级政府设立专业管理部门开展农业风险评估、区划以及农险费率厘定；加强各级财政的支持力度，将相关工作列入政府政策性农业保险财政预算；加快专业人才的培养，建立人才培训计划，有效提高农业风险评估与区划人员的专业化水平。

健全农业保险保障机制

保障财政补贴政策的稳定性和持续性。一是继续加大财政补贴的支持力度。根据国际农业保险补贴制度发展趋势，逐渐将直接补贴过渡到间接补贴，更好地发挥财政资金的杠杆作用。二是探索完善财政补贴方式。一方面改变农业保险的财政补贴维度，即从单一的保费补贴向管理费补贴、再保险费补贴延伸，拓宽农业保险补贴的政策空间。另一方面加强财政补贴的弹性，针对不同类型的生产经营主体，实行差异化保费补贴政策，满足市场多样化需求，同时减轻财政补贴压力。

建立健全大灾风险分散机制。农业遭受自然巨灾的概率较高，农业保险大灾风险分散机制对农业保险发展的稳定性和可持续性具有至关重要的作用。2007年中央一号文件提出完善农业巨灾风险转移分摊机制，2013年，财政部出台了《农业保险大灾风险准备金管理办法》，提出了公司级别的大灾风险准备金要求和规范。然而，单一的公司级别的风险分散机制不足以有效应对巨灾风险。2019年末，辽宁农险经办公司大灾准备金余额1.5亿元，仅占当年农险保费收入和农业保险保障金额的6%和3‰。建立由政府主导的农业保险大灾风险分散机制是必然选择。一是建立法律法规，明确职责。通过立法方式规范农业巨灾风险分散运行机制，确定政府、经营主体应承担的义务和职责边界。二是探索建立政府扶持的直接分担或再保介入等风险分摊方式，构建多层级风险分散体系，充分发挥农业保险风险管理的功能。

（责任编辑：都闻心）