一、法、德两国的行政合同分类

（一）法国行政合同的分类

在法国，行政合同因签约主体的不同，可以分为两大类：一是行政机关与行政机关之间签订的行政合同；二是行政机关与私人之间签订的行政合同。但这一分类为基础分类，在此基础之上又进行了更为细化的分类。

1.行政机关和私人之间的合同分类。此类主体间的行政合同大致分为以下几种：（1）政府采购合同，是指行政机关为提供公共服务，向私人购买某种产品、工程或者服务。2003年立法直接将基于公私合作达成的PPP合同划定为行政合同，2015年后亦被归入政府采购合同领域。（2）公共服务特许经营合同，是指行政机关将公共服务之内容外包给私人企业来开发经营。近20年来，此类模式在法国发生了巨大的发展变化。至于公共服务特许经营合同与政府采购合同的区别之处，主要体现在风险分担问题上。在特许经营模式下，特许企业的收入主要来源于其开发经营的公共服务项目，一般而言来自购买公共服务的使用者付费，比如自来水供应、污水处理等领域。在政府采购合同中，则是行政机关向行政合同相对人直接支付价款即可。两者相比，特许企业需将其收入与项目经营挂钩，其风险更为突出。（3）服务租用合同是指，行政机关向个人或者社会租用服务满足机关日常工作所需。此处需明确的是，行政机关的工作人员原则上属于公务员，其与行政机关之间的法律关系是由行政规范和法律规定直接确定的，而非行政合同约定的，不属于服务租用范畴。此外，出于公共管理的弹性需要，还有部分工作人员是以合同方式确立的法律关系，由于受劳动法调整，属于私法领域。

2.行政机关之间的合同分类。此类主体间的行政合同，可分为“真”合同和“假”合同两类，二者均受到新公共管理理论的影响。（1）关于“真”合同，比较典型的是国家与地区政府之间、政府与大学之间的行政合同。合同双方之间虽属于垂直关系，但各自具有一定独立性。采用行政合同调整彼此之间的权利义务关系，体现了财政支出主体对合同相对人一种较为柔和的管理控制。比如法国某大学希望和中国高校进行合作交流，法国教育部可以提供专项资金就此约定法国某大学未来几年内需要完成的合作目标。（2）关于“假”合同，此类合同主要发生在行政机关的内部机构之间。由于合同主体之间缺乏相对的独立性，称为“假”合同。类似的合同甚至可以运用到大学内部管理中，比如某大学拨付专项资金给该校的研究中心，并约定未来几年的工作目标，后期由大学对目标的实现情况进行专门评估。从这一实例可以看出法国对行政合同之迷恋，即使在大学内部也仍然求助于合同技术、合同关系进行行政管理。

（二）德国行政合同的分类

在德国，行政合同也因签约主体的不同，可以分为两大类：一是行政机关与行政机关之间签订的行政合同；二是行政机关与私人之间签订的行政合同。不过法、德两国在分类上有所侧重，法国多从公共服务领域出发归纳出政府采购、特许及租用等合同，而德国行政合同的分类更多地从对行政合同的法律拘束、防止行政合同的滥用角度出发，在区分行政机关和相对人是否属于隶属关系的前提下，归纳出和解合同和双务合同的合法要件和有效要件。

根据《德国行政程序法》的规定，行政合同主要包括两大类：一是平等行政主体之间签订的对等行政合同，比如两个乡镇（政府）之间签订的共同开发河域合同。二是行政机关与行政相对人之间签订的从属行政合同。《德国行政程序法》第54条第2句规定，对行政相对人本应作出行政行为的，行政机关亦可与之签订公法合同以替代行政行为的作出。实际上，该条也包含所有私人、企业与行政机关之间签订的行政合同，包括不能作出行政行为时，行政机关通过签订行政合同方式予以替代的情形。对于从属行政合同，《德国行政程序法》又特别规定了和解合同和双务合同两种，并作出不同于民法合同的制度安排。具体如下。

1.关于和解合同。和解合同是指行政机关对于行政行为所依据的事实或者法律关系，经依职权调查仍不能确定的，为有效达成行政目的并解决争议，可与当事人和解，以代替行政行为而订立的行政合同。《德国行政程序法》第55条规定，当事实内容和法律状态存在不确定性时，行政机关经理性考量，认为可以通过互相让步（和解）消除的，可以与行政相对人签订和解合同。前提条件是，行政机关依据义务性裁量认为，达成和解符合解决不确定事宜的目的。值得注意的是，此种合同的签订必须以“存在事实内容和法律状态的不确定性”为前提，且行政机关要有相应的裁量权。立法作出如此规定，主要是为了避免行政机关与行政相对人滥用和解合同来规避法律。在德国，和解合同主要用于诉讼领域，用以替代判决解决争议。

2.关于双务合同。而双务合同是指行政主体和行政相对人双方当事人互付义务的行政合同，有的称之为交换合同[9]。根据《德国行政程序法》第56条的规定，合同相对人对行政机关所负的给付义务在合同中为特定目的已经达成合意，且有利于行政机关履行义务的，可以签订行政合同。与民法规定的双方都负有给付义务的双务合同不同，此处行政机关不必然负有给付义务，只要私人愿意负担给付义务，以获得行政机关将来可能提供对待给付的希望，就可以签订。为防止公权力“寻租”，立法对此作了详细的限制，要求合同的签订必须满足：（1）合同中明确约定私人给付的目的；（2）私人给付是为了服务于行政机关，完成公共义务；（3）私人给付按照整体情况判断须为适当；（4）私人给付要与行政机关的给付存在实际关联性，即禁止不当联结，防止行政机关为了自身获利作出不当行为。在德国，此类合同多用于城市规划领域。

3.关于其他行政合同。除上述合同外，还包括仅对行政机关设置单方给付义务的补助合同，以及运用于公私合作领域的PPP合同，等等。

德国立法例也为有些国家和地区采用，如我国台湾地区行政协议一般分为从属性的行政合同和对等性的行政合同，在此基础上，又将前者分为和解合同和双务合同两类。