第四节　《江苏省残疾人保障条例》解读

一、《江苏省残疾人保障条例》立法背景

江苏省现有479.3万残疾人，涉及1400多万家庭人口，是一个数量众多、特性突出、特别需要帮助的社会群体。他们的生活、康复、教育、就业等一直是全省各级党委、人大、政府关心关注的焦点。

早在1993年，江苏省就颁布实施了《江苏省实施〈残疾人保障法〉办法》，为残疾人在工作、生活、保障、服务等方面提供了法律保障，有力推动了全省残疾人事业的发展。残疾人的生活水平和质量明显提高，平等参与社会生活的环境和条件日益改善。但随着经济社会的发展和残疾人事业发展环境的变化，残疾人康复医疗、教育就业、社会保障等诸多领域出现了许多新情况、新变化，对残疾人工作也提出了新的要求。实施办法的一些规定滞后于江苏省残疾人事业发展实际，与残疾人保障工作的现实需求已不相适应。2008年，全国人大常委会对《中华人民共和国残疾人保障法》进行了全面修订，实施办法的部分内容与上位法相关规定也已不相一致。与此同时，经过多年努力，江苏省残疾人事业发展取得长足进步，在大力推进残疾人社会保障体系和服务体系建设过程中，积累了许多先进经验和好的做法，可以上升为法规规定，为残疾人地方立法提供良好的实践基础和条件。

为了更好地贯彻实施残疾人保障法，全面深入地保障残疾人的合法权益，促进江苏省残疾人事业在新的起点上加快发展，推动残疾人共享经济社会发展成果，结合江苏省实际，制定《江苏省残疾人保障条例》非常必要，这也是推进“两个率先”、建设美好江苏、构建和谐社会的重要举措。

二、条例的制定过程

2011年，江苏省十一届人大四次会议上，张鸿生等代表提出了关于制定《江苏省残疾人保障条例》的议案。常委会在办理该议案时，研究决定将条例的制定增列为2012年的立法项目。此后，相关部门广泛收集资料，深入调查研究，提前介入起草过程，多次与省残联就相关事宜进行会商。5月，与省残联就《江苏省残疾人保障条例（草案）》草稿研究座谈，对立法指导思想、篇章结构、主要内容等方面提出建议。起草部门认真研究并部分采纳了咨询机构建议，对相关章节进行了调整，并补充了一些具体规定。6月，省人大将《江苏省残疾人保障条例（草案）》征求意见稿发各市人大征求意见，并结合残疾人保障法执法检查赴基层开展调研，充分听取淮安、泰州、常州等地残联和教育、民政、财政、卫生等部门的意见，及时汇总整理。省人大组织人员进一步研究论证后，向起草部门提出《江苏省残疾人保障条例（草案）》的修改建议稿文本。7月上旬，省人大会同省残联赴安徽等地进行调研，借鉴参考外省立法经验，进一步研究论证立法过程中意见较为集中的重要问题。7月13日，省人大内务司法委员会召开会议，对省政府提请审议的《江苏省残疾人保障条例（草案）》进行审议，对残疾人工作机构设置、经费保障、残疾人就业保障金，以及法律责任等方面提出了修改建议。

2012年7月25日，省十一届人大常委会第二十九次会议对《江苏省残疾人保障条例（草案）》进行了第一次审议，委员们就明确政府残疾人工作机构设置、增加残疾人事业发展经费投入、重视和加强残疾预防、加大福利企业优惠政策力度、完善无障碍设施设备的管理和维护等方面提出了修改意见。会后，省人大常委会全文公布了《江苏省残疾人保障条例（草案）》，广泛征求社会各界的意见。省人大法制委员会会同内务司法委员会、省残联，赴盐城、苏州等市调研，进一步听取各级残联、有关部门及残疾人代表的意见，并召集省有关部门召开座谈会，对各方面的意见逐一分析研究，修改形成了《江苏省残疾人保障条例（草案修改稿）》。2012年11月29日，省十一届人大常委会第三十一次会议审议通过了《江苏省残疾人保障条例》。这是江苏省继未成年人保护条例、老年人权益保障条例等之后，民生立法领域内维护弱势群体权益的又一部重要法规。

三、条例的主要内容和特色

《江苏省残疾人保障条例》共9章、67条，分别是总则、预防和康复、教育、劳动就业、文化体育、社会保障、无障碍环境、法律责任、附则等内容。条例着眼于江苏省实际，对残疾人权益保障的诸多方面做出具体规定，强调残疾人的平等权利，帮助并保障残疾人平等充分地参与社会生活，推动残疾人事业发展与经济社会发展相适应，顺应了发展阶段和时代的要求。

（一）立足省情实际，推动残疾人事业全面持续发展

（1）完善体制机制，着眼长远持续发展。条例强调规划对残疾人事业发展的引领作用，强化了政府的主体责任。第三条规定，地方各级人民政府应当加强对残疾人工作的领导，将残疾人事业纳入国民经济和社会发展规划，并将残疾人事业经费列入财政预算，建立稳定增长的经费保障机制。第四条规定，县级以上地方人民政府设立残疾人工作委员会，负责组织、协调有关部门做好残疾人工作。残疾人工作委员会的办事机构设在残疾人联合会，负责日常工作。第六条还明确了残疾人联合会的具体职责。

（2）动员社会力量，形成合力多元发展。条例强调残疾人工作是全社会的共同责任，注重引入社会资源发展残疾人事业。除规定国家机关、社会团体、企业事业单位和城乡基层群众性自治组织，应当做好所属范围内的残疾人工作之外，条例鼓励社会组织和个人支持残疾人事业，为残疾人提供捐助和服务，鼓励志愿服务组织为残疾人提供志愿服务，鼓励社会组织为残疾人提供法律服务和帮助。同时，条例在不同章节中分别规定，对社会力量创办残疾人康复机构、举办残疾人教育机构、开展职业技能教育培训，以及商业保险机构设立残疾人专项险种等予以鼓励、支持或扶持。

（3）力求减少残疾，重预防、促良性发展。预防残疾发生、减轻残疾程度，是从源头上减少、减轻残疾带来的社会问题的根本途径。条例第十一条明确规定，县级以上地方人民政府应当建立和完善残疾预防服务体系，有计划地组织开展残疾预防工作，宣传普及残疾预防知识，增强公众残疾预防意识。条例还规定，县级以上地方人民政府卫生、人口计生等部门和残疾人联合会应当建立出生实名登记、新生儿残疾筛查、残疾预防干预信息共享制度。医疗机构开展婚前医学检查和孕前、孕产期保健服务，应当按照有关规定减免相关费用。计划生育技术服务机构应当开展免费孕前优生健康检查。医疗机构对有可能导致残疾的高危新生儿和伤病人员应当进行早期医疗干预和康复服务，减少因病因伤致残。

（4）逐步缩小差距，城乡统筹协调发展。由于客观条件和残疾人自身障碍的影响，江苏省残疾人总体生活水平与社会平均水平还有差距，贫困人口中残疾人的比重还比较大，残疾人事业发展仍滞后于经济社会发展。为解决残疾人社会保障和服务体系不完善、残疾人事业城乡区域发展不平衡、残疾人就业形势严峻等问题和困难，条例专章规定了残疾人教育就业、社会保障等内容，并重点规定了健全残疾人服务体系，加强残疾人服务机构规划建设和管理的内容，同时还兼顾了各地残疾人工作水平、不同类别和各年龄段残疾人的利益。如：帮助农村残疾劳动力向城镇和第二产业、第三产业转移就业；建立省级残疾人就业调剂金，在省内调剂使用；实行对特别困难残疾群体的救助补贴等。

（二）提升保障水平，保障残疾人切实共享发展成果

（1）加强残疾人社会救助，提高残疾人基本生活保障水平。条例第四十八条规定，地方各级人民政府应当采取措施，完善对残疾人的社会保障制度，逐步提高残疾人的生活质量和水平。第五十条规定县级以上地方人民政府和有关部门以及残疾人联合会应当按照有关规定对残疾人给予救助、补贴和优惠。这里规定了九种不同的情形，即：对最低生活保障对象中的残疾人实施生活、医疗、教育和住房等救助；对最低生活保障对象中的重度残疾人发放重残补贴；对最低生活保障对象以外无固定收入的重度残疾人发放生活救助金；对一户多残、依老养残等特殊困难家庭中的残疾人发放生活救助金；对特殊困难重度残疾人和流浪乞讨残疾人实施特别救助；对遗弃的残疾儿童，及时送社会福利机构实施集中供养；对贫困家庭中生活不能自理的重度残疾人发放护理补贴；对独生子女伤残家庭的老龄父母发放护理补贴或者优先安排机构养老；对符合保障条件的残疾人家庭优先给予住房保障，对重度残疾人家庭予以优惠。这些规定实现了一般性救助和特别扶助的紧宽结合。

（2）提高残疾人福利水平，逐步扩大残疾人社会福利范围。条例在总则中明确要求发展残疾人福利事业，提高残疾人福利水平。第五十一条规定，县级以上地方人民政府应当根据实际情况，制定惠及残疾人的公共服务性收费减免政策。残疾人凭残疾人证免费乘坐市内公共汽车、地铁、轻轨、渡船等公共交通工具。第五十二条规定，各级福利彩票公益金每年安排不低于百分之二十的经费用于残疾人事业。各级体育部门每年在体育彩票的本级留成公益金群众体育经费中，安排一定经费用于支持残疾人体育事业。加大了彩票公益金支持残疾人事业的力度。条例在第六章中还规定了设区的市、县（市、区）应当建立残疾人集中托养服务机构，并鼓励社会组织和个人兴办残疾人托养服务机构，为残疾人提供集中托养、日间照料和居家安养服务。

（3）实行保险补贴制度，提高残疾人参保水平和覆盖面。条例在第二章预防和康复中，要求县级以上地方人民政府和有关部门应当将残疾人康复工作纳入社会保障总体规划，按照有关规定，将残疾人康复、残疾儿童康复训练和辅助器具适配项目纳入基本医疗保险，并由政府对其纳入基本医疗保险支付范围后仍有困难的贫困残疾人给予救助。同时对六周岁以下残疾儿童的康复费用，除基本医疗保险支付外，按照规定给予全额补助，并逐步推广至七周岁以上十四周岁以下的残疾儿童。此外，第四十九条进一步规定，地方各级人民政府应当将残疾人纳入社会保险范围。对生活确有困难的残疾人，其参保费用由当地人民政府按照有关规定给予补贴。同时在第五十四条规定，支持有条件的残疾人参加商业保险。鼓励商业保险机构设立残疾人专项险种。

（三）优化社会环境，帮助残疾人平等参与社会生活

帮助残疾人平等充分参与社会生活，要从营造平等、尊重、和谐的社会环境做起，条例对尊重残疾人、方便残疾人无障碍出行、无障碍沟通、无障碍享受公共服务等方面做了详细规定。

（1）营造平等的环境，使残疾人乐于参与社会生活。条例倡导“平等、参与、共享”的现代文明社会残疾人观，致力于消除对残疾人的歧视和偏见，培育人人理解、尊重、关心、帮助残疾人的良好社会风尚。条例规定，残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有与其他公民平等的权利。残疾人的公民权利和人格尊严受法律保护。全社会应当理解、尊重、关心、帮助残疾人。禁止基于残疾的歧视，禁止侮辱、侵害、虐待、遗弃残疾人。禁止通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害残疾人人格。

（2）创造无障碍基础，使残疾人易于参与社会生活。无障碍环境是残疾人参与社会活动，充分、有效地融入社会生活的基本条件，条例对无障碍设施的建设、维护及管理做了相应规定。第五十八条规定，任何单位和个人不得损毁、擅自占用无障碍设施或者改变无障碍设施的用途。产权单位和管理单位应当加强对无障碍设施的维护和管理，确保无障碍设施正常使用。除要求物质条件无障碍之外，条例还对公共服务无障碍和信息交流无障碍进行了规范。第六十一条规定，公共服务机构应当为残疾人提供语音、文字提示、盲文和手语等无障碍服务。为实现信息交流无障碍，条例规定，公开出版发行的影视作品应当加配字幕。电视台应当每周至少一次免费开播手语新闻节目，并加配字幕。电信、互联网经营者应当创造条件，为有需求的残疾人提供无障碍服务。电信终端设备制造者应当提供与无障碍信息交流服务相衔接的技术、产品。

（四）维权服务并举，促进残疾人真正实现全面发展

（1）加强残疾康复服务，保障残疾人健康权。康复是残疾人改善自身状况、提高生活质量的基础。加快康复医疗服务体系建设，加强康复机构建设与管理，提升康复服务水平，是政府维护残疾人健康权利、增强民众身体素质的重要职责。条例要求政府和有关部门采取措施，建立和完善残疾人康复服务体系，引导和加强残疾人康复机构建设，拓展康复项目，扶持残疾人辅助器具研发、生产、推广和适配。同时，也对康复中心建设、康复服务项目开展、康复机构管理、康复人才培养、康复救助制度等做出了具体规定。

（2）加速融合扩大投入，保障残疾人的受教育权。保证残疾人平等接受教育，提高他们的文化水平，对提升残疾人综合素质、促使残疾人更好地参与社会意义深远。为帮助残疾人实现他们的教育需求、实现残疾学生就读与普通人的融合、特殊教育费用得到资助补贴、提高特殊教育质量、全面实现和保障残疾人的受教育权，条例做出一系列明确具体的规定。如：残疾儿童少年实行学前三年至高中三年的十五年免费教育；普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾学生随班就读；加大特殊教育学校经费投入，特殊教育学校学生人均公用经费应当按照普通学校学生人均公用经费的六至八倍安排，有条件的地区可适当提高。

（3）加强就业扶持引导，保障残疾人劳动就业权。劳动就业是残疾人实现自强自立、平等参与社会生活，进而实现自我价值的重要途径。条例在第四章用八条专门规定了促进残疾人劳动就业的相关内容，对落实国家促进残疾人就业税收优惠政策，鼓励创办福利企业，开展残疾人免费职业技能培训、职业介绍、就业指导、创业辅导等做出规定。同时，要求政府采取措施，组织扶持残疾人从事适当的生产劳动和经营活动，开发或者购买适合残疾人就业的公益性岗位。条例进一步明确按比例就业制度，第三十五条中要求国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位等城乡各类组织应当根据国家和省有关规定，履行扶持和促进残疾人就业的义务，按照不低于本单位在职总人数百分之一点五的比例安排残疾人就业。国家机关、事业单位、国有及国有控股企业招录工作人员时应当单列一定数量适合残疾人的岗位，按照公开、公平的原则和程序招录符合条件的残疾人。安排残疾人就业未达到规定比例的，应当按照规定缴纳残疾人就业保障金。对就业保障金的征收和监督管理在第三十六条中做了规定。

（4）扩大平台丰富内容，满足残疾人文化生活需求。组织残疾人开展形式多样、健康有益的群众性文化、艺术、娱乐活动，丰富残疾人的精神文化生活，是保障残疾人实现文化生活权利的重要方面。条例不仅强调要将残疾人文化体育建设纳入社会公共文化体育建设规划、同步发展，规定了政府在建设满足残疾人需求的文化体育活动设施和活动场所等方面的职责，确保残疾人平等地参与文化体育活动，而且鼓励支持残疾人成为组织参与文化体育活动和发展文化体育事业的主体。规定政府有关部门应当扶持残疾人文化事业，鼓励、帮助残疾人从事文学艺术等创造性劳动。此外，一些条文在细节方面的规定，体现了条例对残疾人群体的人文关怀，如残疾人凭残疾人证免费进入政府投资主办的公园、动物园、植物园、博物馆、纪念馆、图书馆、美术馆、展览馆、文化活动中心和体育活动中心等旅游景区、公共活动场所。盲人、重度残疾人等需要陪护的，陪护人员可以免费进入上述场所。